Market Court voids public procurement decision due to unfair oral tender process violating procurement law Article 9.

HANKINTAMENETTELY

Lohjan kaupunki on pyytänyt Logium Oy:ltä ja WM-data Oy:ltä suullisesti tarjouksia sähköisestä matkalaskuohjelmasta. Hankintaa koskevat neuvottelut edellä mainittujen yhtiöiden kanssa on käyty loka - joulukuun aikana vuonna 2006. Molemmat yhtiöt ovat antaneet tarjouksen.

Lohjan kaupungin talousjohtaja on päätöksellään 28.2.2007 § 12 päättänyt, että sähköinen matkalaskuohjelma hankitaan WM-data Oy:ltä.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut saatujen tarjousten perusteella 11.400 - 16.300 euroa.

Lohjan kaupunki on 18.4.2007 markkinaoikeudelle toimittamassaan kirjelmässä ilmoittanut, ettei se tee hankintasopimusta eikä pane hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

WM-data Oy:n toiminimi on 27.2.2008 muutettu Logica Suomi Oy:ksi.

HAKEMUS

Logium Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Lohjan kaupungin talousjohtajan hankintapäätöksen 28.2.2007 § 12, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa sen korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 7.500 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.904,40 eurolla korkoineen.

Lohjan kaupunki on neuvotellut matkalaskuohjelman hankinnasta hakijan ja WM-data Oy:n kanssa. Hakija on tarjonnut hankintayksikölle M2-ohjelmaa ja WM-data Oy Populus-ohjelmaa.

Hankintayksikkö ei ole missään vaiheessa neuvotteluja ilmoittanut, mitä arviointiperusteita hankinnassa tullaan käyttämään. Hankintayksikön olisi tullut etukäteen ilmoittaa, millä perusteilla tarjousten laatua tullaan vertailemaan. Hankintayksikkö ei ole myöskään hakijan sille ennen tarjouksen jättämistä tehdystä pyynnöstä huolimatta ilmoittanut hakijalle tietoa matkalaskujen määrästä, vaikka kyseisellä tiedolla olisi ollut tarjouksen laadinnassa olennainen merkitys.

Hankintayksikkö on pitänyt lähtökohtana sitä, että matkalaskuohjelmasta on yhteys henkilöstöhallinnon ydinjärjestelmään, kirjanpitoon sekä käytössä olevaan maksatusohjelmaan. Lohjan kaupungin henkilöstöhallinnon ydinjärjestelmä ja kirjanpitojärjestelmä ovat WM-data Oy:n toimittamia järjestelmiä. Hankintapäätöksessä on mainittu, että hakijan tarjoama M2-matkalaskuohjelma olisi WM-data Oy:lle vieras ohjelma ja että hakijan tarjoaman matkalaskuohjelman käyttöönotto vaatisi tästä syystä myös WM-data Oy:n työpanosta. Väite on virheellinen, sillä M2-ohjelman ja Lohjan kaupungin käyttämien tietojärjestelmien välisten liittymien rakentaminen ei vaadi tai edellytä minkäänlaista työpanosta WM-data Oy:ltä.

Hankintapäätöksestä ilmenevä hintavertailu ei ole perustunut kaikilta osin hankintayksikön itsenäiseen ja omaehtoiseen selvitystyöhön, vaan mitä ilmeisimmin myös WM-data Oy:ltä järjestelmien yhteensopimattomuudesta saatuun virheelliseen informaation. Hankintayksikkö on menetellyt hakijaa syrjivästi myös siltä osin, kun se on tarjousten jättämisen jälkeen sopinut WM-data Oy:n kanssa hinnan alentamisesta. Hakijan tarjoaman matkalaskuohjelman käyttöönottokustannukset ovat tosiasiallisesti olleet huomattavasti alhaisemmat kuin WM-data Oy:n tarjoamassa Populus-ohjelmassa.

Hankintapäätöksen mukaan tarjotuilla järjestelmillä ei ole ollut laadullisesti merkittäviä eroja. Hankintapäätöksestä ei kuitenkaan ilmene, millä perusteilla mainittuun johtopäätökseen on päädytty.

VASTINE

Lohjan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Lohjan kaupungin tietojärjestelmien kehittämisen keskeisenä tavoitteena on, että tietojen tallentaminen tapahtuu vain kerran ja että siirrot järjestelmästä toiseen tapahtuvat sähköisesti ilman manuaalisia välitoimintoja tai muita esimerkiksi taulukkolaskennan avulla tehtäviä muuntotoimintoja. Lohjan kaupungin ohjelmistohankinnoissa on mainitusta syystä painotettu jo tallennettujen tietojen hyväksikäyttömahdollisuutta sekä eri järjestelmien integrointimahdollisuuksia. Koska nyt käsiteltävänä olevassa hankinnassa on ollut kysymys tavallaan eri toimintaprosessien väliin tulevasta henkilöstöhallinnon toiminnosta, järjestelmien integroinnin onnistuminen molempiin suuntiin on ollut ensiarvoisen tärkeätä.

Varmistaakseen hankittavan järjestelmän toimivuuden hankintayksikkö on päätynyt käyttämään hankinnassa neuvottelumenettelyä. Hankintayksikkö on hyödyntänyt kilpailumahdollisuudet kartoittamalla huolellisesti ne palveluntarjoajat, joiden järjestelmien on voitu olettaa sopivan yhteen Lohjan kaupungin talous-, palkanlaskenta- ja henkilöstöhallinnon tietojärjestelmien kanssa. Neuvotteluihin on kutsuttu hakija sekä WM-data Oy. Hankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta eikä ilmoitettu muullakaan tavoin julkisesti.

Tarjouspyynnöt on tehty kummallekin tarjoajalle suullisesti neuvottelun aikana esittämällä niille Lohjan kaupungin tarpeet ja hankittavaa matkalaskujärjestelmää koskevat edellytykset. Molemmille tarjoajille on suullisesti ilmoitettu Lohjan kaupungin karkeasti arvioidut matkalaskuvolyymit sekä muut taustatiedot tarjouksen laatimisen mahdollistamiseksi. Hankintaprosessissa mukana ollut palkanlaskenta-päällikkö on myös myöhemmin sähköpostitse lähettänyt tarjoajien matkalaskujärjestelmien esittelystä vastanneille henkilöille tarkentavia tunnuslukuja sekä antanut tarvittavia lisätietoja puhelinkeskustelujen yhteydessä. Neuvottelut, sähköpostikirjeenvaihto sekä puhelin-keskustelut tarjoajien kanssa on käyty loka - joulukuussa 2006.

Hakija ei ole hankintayksikön näkökulmasta suhtautunut neuvottelujen aikana esitettyihin integraatiovaatimuksiin riittävän vakavasti, vaan keskittynyt enemmän esittelemään sellaisia tarjoamansa järjestelmän ominaisuuksia, jotka eivät hankintayksikön kannalta ole olleet erityisen merkityksellisiä.

Hankintayksikön WM-data Oy:n kanssa käymissä neuvotteluissa on ilmennyt, että tavoitetila on toteutettavissa mutta että yhteyksien rakentaminen yhtiön omiinkin järjestelmiin vaatii enemmän käyttöönottopäiviä, kuin mitä hakija oli hankintayksikölle tekemässään sopimusehdotuksessa esittänyt. Samassa yhteydessä hankintayksikössä on ymmärretty, että edellytetty yhteyksien automatisointi henkilöstö- ja taloushallinnon järjestelmiin vaatii myös WM-data Oy:n työpanosta, mitä hakija ei ollut omassa sopimusehdotuksessaan maininnut.

WM-data Oy:n matkalaskujärjestelmän käyttäjäesittely ja tarkempi arviointi on tehty vasta sen jälkeen, kun hankintayksikkö oli jo saanut WM-data Oy:n tarjouksen. Menettely ei ole kuitenkaan syrjinyt hakijaa, sillä hankintayksikkö on koko tarjousprosessin ja neuvottelujen ajan ollut vastaavanlaisessa yhteydenpidossa myös hakijan kanssa. Kumpikaan tarjoaja ei ole muuttanut neuvottelumenettelyn aikana hintaehtojaan eikä järjestelmäkuvaustaan.

Hakija on jättänyt tarjouksestaan pois sellaisia tilaajalle jääviä kustannuksia, jotka ovat sisältyneet WM-data Oy:n tarjoukseen. Hankintayksikkö ei ole voinut vertailla keskenään sellaista hakijan tarjousta, joka ei tuota liittymien tavoitetasoa, sellaiseen tarjoukseen, joka on toteuttanut hankintayksikön asettamat tavoitteet. Hankintayksikkö on kuitenkin halunnut pitää myös hakijan tarjouksen mukana tarjousvertailussa, mikä on edellyttänyt tarjousten saattamista kustannusten osalta vertailukelpoisiksi sillä tavoin, että hakijan tarjoamien liittymien taso on saatettu vertailussa vastaamaan WM-data Oy:n tarjousta.

Hankintapäätös on tarjottujen järjestelmien laadun osalta perustunut ainoastaan niihin lähtökohtiin ja tarpeisiin, joiden pohjalta hankintayksikkö on ollut hankkimassa kysymyksessä olevaa matkalaskuohjelmaa.

LAUSUNTO

WM-data Oy on antanut lausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan hankintalain tarkoituksena on muun ohella kilpailun aikaansaaminen. Hankintamenettelyn pääasiallinen muoto on hankintalain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu tarjouskilpailu, jossa hankinnasta joko ilmoitetaan tai tarjouksia muutoin pyydetään hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä.

Hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Mainitun säännöksen mukaan tällaisina syinä voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa tai suoran neuvottelumenettelyn käytölle asetettuja ehtoja, joista säädetään kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annetuissa asetuksissa.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 380/1998 (jäljempänä hankinta-asetus) 10 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa on käytettävä avointa tai rajoitettua menettelyä ja neuvottelumenettelyä voidaan käyttää vain 12 - 14 §:ssä säädetyillä edellytyksillä. Hankinta-asetuksen 14 §:n mukaan hankintayksikkö voi valita suoran neuvottelumenettelyn, josta ei julkaista hankintailmoitusta, vain kyseisessä lainkohdassa luetelluissa erityistapauksissa.

Asiassa on selvitetty, ettei Lohjan kaupunki ole julkaissut hankinnasta hankintailmoitusta tai ilmoittanut siitä muullakaan tavoin julkisesti. Lohjan kaupunki on ilmoittamansa mukaan käyttänyt hankinnassa neuvottelumenettelyä, jonka yhteydessä se on suullisesti esittänyt tarjouspyynnöt hakijalle ja WM-data Oy:lle.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole esitetty perustetta, jonka nojalla hankinnassa olisi ollut edellytykset käyttää suoraa neuvottelumenettelyä. Hankintayksikkö on siten menetellyt virheellisesti, kun se ei ole järjestänyt hankinnasta 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua tarjouskilpailua, jossa hankinnasta joko ilmoitetaan tai tarjouksia muutoin pyydetään hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä.

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on kilpailun aikaansaamisen ohella tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Asiaan sovellettavassa hankintalaissa ei ole nimenomaista säännöstä tarjouspyynnön muodosta. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyyntö tulee tehdä myös muutoin sellaisella tavalla, ettei tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu vaarannu. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää muun muassa sitä, että tarjoajilla on käytössään samat tiedot hankinnan kohteesta sekä tarjouksille asetetuista vaatimuksista ja tarjousten arviointiperusteista.

Asiassa on tarjoajille suullisesti esitetyistä tarjouspyynnöistä johtuen jäänyt selvittämättä, mitä hankintayksikkö on hankinnan kohteena olevasta palvelusta tai tarjouksille asetetuista vaatimuksista ja tarjousten arviointiperusteista ilmoittanut. Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä oleva hankinta on ollut luonteeltaan sellainen, ettei tarjoajille suullisesti esitetyillä tarjouspyynnöillä ole voitu varmistaa sitä, että tarjoajat saavat yhtäläiset tiedot hankinnan kohteesta ja muista tarjouskilpailuun vaikuttavista seikoista. Suullinen tarjouspyyntö ei siten ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua eikä tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Lohjan kaupunki on menetellyt hankinnassa hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä mainitun seuraamuksen määrääminen.

Edellä todettu hankintamenettelyn virhe sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä.

Seuraamus

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei se pane ennen markkinaoikeuden päätöstä hankintapäätöstä täytäntöön. Hankintapäätös voidaan siten kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Kun jo tarjousten pyytäminen on edellä mainituin tavoin tapahtunut virheellisesti, hankintamenettelyn virheellisyys voidaan korjata vain järjestämällä asiassa uusi tarjouskilpailu. Mikäli Lohjan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa sähköistä matkalaskutusohjelmaa koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on kilpailutettava hankinta julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) säännösten mukaisesti.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen Lohjan kaupunki on velvoitettava korvaamaan Logium Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Logium Oy on arvonlisäverollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Lohjan kaupungin talousjohtajan päätöksen 28.2.2007 § 12 sähköisen matkalaskuohjelman hankkimisesta ja kieltää Lohjan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutenkaan täytäntöön nyt asetetun 3.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Lohjan kaupungin korvaamaan Logium Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 § 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä päivästä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund ja Pasi Yli-Ikkelä.