Market Court voids public procurement decision due to undisclosed evaluation criteria and orders compensation for legal costs.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Avian Oy on Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymän toimeksiannosta ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta omaisuus- ja vuokratuottokeskeytysvakuutusten, lisäkulukeskeytysvakuutusten, lakisääteisten tapaturmavakuutusten sekä henkilö-, liikenne-, ajoneuvo- ja vastuuvakuutusten hankinnasta ajalle 1.1.2008 - 31.12.2011 Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi 21.6.2007 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella sekä pyytänyt niistä tarjouksia 21.6.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä. Tarjouksia on saatu kaksi.

Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on päätöksellään 30.8.2007 § 204 valinnut Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymän vakuutusten ja niihin liittyvien palvelujen tuottajaksi Vahinkovakuutusyhtiö Pohjolan (nykyisin Pohjola Vakuutus Oy).

Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on päätöksellään 18.10.2007 § 263 hylännyt If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n edellä mainitusta päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 678.800 euroa.

Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymä on 21.9.2007 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on markkinaoikeuden käsiteltävänä.

HAKEMUS

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston hankintapäätöksen 30.8.2007 § 204, velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä kieltää tai keskeyttää hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesti. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 50.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnöstä ei ole riittävästi ilmennyt vertailuperusteiden sisältö. Tarjouspyynnössä on ainoastaan ilmoitettu annettavat enimmäispistemäärät vakuutusten sisältötekijöille. Vasta tarjousten vertailuasiakirjassa on todettu, mitä seikkoja sisältötekijöinä on arvioitu. Tarjoajat eivät ole voineet etukäteen tietää, millä perusteilla valinta tullaan tekemään. Koska hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä ilmoittanut käytettäviä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita, tarjouksista olisi tullut valita halvin eli hakijan tarjous.

Tarjousten vertailu on joka tapauksessa suoritettu epätasapuolisesti ja hakijaa syrjivästi. Tarjousten vertailussa on painotettu niitä asioita, joissa hakijan tarjous on voitu todeta voittaneen tarjoajan tarjousta huonommaksi. Voittanutta tarjoajaa on suosittu johdonmukaisesti jokaisen kohdan osalta. Hakijan tarjous on ollut selvästi halvin ja selkeästi kokonaistaloudellisesti edullisin.

VASTINE

Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hakijan tarjous ei ole ollut kaikilta osin tarjouspyynnössä esitettyjen ehdottomien edellytysten mukainen, minkä vuoksi se olisi tullut hylätä ennen tarjousten vertailua.

Tarjouspyynnössä on edellytetty omaisuusvakuutusten osalta 10.000 euron omavastuuta 50.000 euron katkaisurajalla. Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut omaisuusvakuutusten omavastuuksi 10.000 euroa. Kuitenkin hakija on 1.1.2008 voimaan tulleessa Sakraalirakennusten ja irtaimistojen erityisehdossa ilmoittanut suojeluohjeen laiminlyönnin vuoksi lisäomavastuita, jotka käytännössä ovat tarkoittaneet merkittävää poikkeamaa tarjouspyynnössä edellytetystä 10.000 euron omavastuusta.

Hakijan suojeluohjeisiin kirjaamat lisäomavastuut muodostavat merkittävän poikkeaman tarjouspyynnössä edellytetystä omavastuun tasosta. Käyttämillään lisäomavastuilla hakija siirtäisi suuren taloudellisen riskin hankintayksikön kannettavaksi.

LAUSUNTO

Pohjola Vakuutus Oy on vaatinut, että hakemus hylätään.

Hakijan tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena. Hakija on tarjonnut hankintayksikölle sisällöltään paljon suppeampaa vakuutussuojaa kuin mitä tarjouspyynnössä on edellytetty. Hakija on kiertänyt tarjouspyynnössä esitetyt omavastuurajat siirtämällä lisäomavastuita suojeluohje -nimikkeen alle. Suojeluohjeilla on ollut korvausta vähentävä vaikutus. Hankintayksikkö on pyrkinyt ottamaan huomioon ilmoitettuja vertailuperusteita käyttäen tarjousten sisältöerot.

Tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellisuus ja tarjousten vertailuperusteiksi vakuutusten sisältötekijät. Sisältötekijöiden perusteet on ilmoitettu painoarvotettuina vakuutusluokittain. Tarjousten vertailuperusteet on ilmoitettu riittävällä tarkkuudella niin, että tarjoajat ovat voineet tehdä yhteismitalliset tarjoukset. Vertailuperusteet eivät ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia samalla tavalla ketään syrjimättä. Hankintayksiköllä on laaja oikeus itse arvioida tarjouksia ennalta ilmoittamiensa perusteiden perusteella.

VASTASELITYKSET

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy on lausunut, että tarjousten arviointiperusteet ovat olleet hyvin väljät. Tarjouskilpailun ratkaisseet seikat eivät ole ilmenneet tarjouspyyntöasiakirjoista.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole esitetty lainkaan katkaisurajaa, vaan voittanut tarjoaja vähentää 10.000 euron omavastuun jokaisesta vahingosta. Näin ollen myöskään voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen.

Omavastuulla tarkoitetaan määrää, joka vähennetään vakuutuskorvauksesta jokaisessa vahingossa riippumatta esimerkiksi vakuutuksenottajan menettelystä. Suojeluohjeilla vakuutuksenottajaa pyritään puolestaan ohjaamaan sellaiseen menettelyyn, jolla vahinkojen syntymistä voidaan ehkäistä ja vahinkomäärää pienentää. Sillä seikalla, että hakija on vakuutusehtojen suojeluohjevähennyksiä koskevassa kohdassa käyttänyt termiä "lisäomavastuu", ei ole merkitystä omavastuun kannalta. Myös voittaneella tarjoajalla on sen ehtojen mukainen oikeus alentaa vakuutuskorvausta suojeluohjeiden noudattamisen laiminlyönnin johdosta.

Asiassa ei voida hylätä ainoastaan hakijan tarjousta tarjouspyyntöä vastaamattomana.

LISÄVASTINE

Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymä on lausunut, että hakija on käyttämissään suojeluohjeissa ilmoittanut soveltavansa lisäomavastuuta tilanteissa, joissa suojeluohjeita ei ole noudatettu. Hakijan käyttämä lisäomavastuu vähentää aina vahingon kärsijälle maksettavaa korvausta lisäomavastuun määrällä, vaikka suojeluohjeen laiminlyönnillä ei olisi ollut vaikutusta aiheutuneeseen vahinkoon.

Voittanut tarjoaja on tarjonnut tarjouspyynnössä edellytetysti 10.000 euron omavastuuta, mutta ilman 50.000 euron katkaisurajaa. Katkaisurajan osalta poikkeama tarjouspyynnössä edellytettyyn on ollut vähäinen. Puutteella ei ole ollut tosiasiallista vaikutusta tarjousten vertailukelpoisuuteen tai tarjoajien syrjimättömään kohteluun. Toisaalta myöskään hakijan katkaisuraja ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen hakijan tarjotessa 60.000 euron katkaisurajaa.

LISÄLAUSUNTO

Pohjola Vakuutus Oy on lausunut, että tarjouspyyntö on ollut omavastuuta koskevan katkaisurajan osalta epätäsmällisesti muotoiltu, koska katkaisuraja -termiä käytetään yleensä lakisääteisissä tapaturmavakuutuksissa. Katkaisurajalla on kuitenkin ollut pieni merkitys kokonaisuudelle, koska on erittäin epätodennäköistä, että vakuutuksenottajalle sattuisi enemmän kuin viisi omavastuun ylittävää vahinkoa vakuutuskauden aikana.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia sekä julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) liitteen A ryhmään 6 kuuluvista vakuutuspalveluista että liitteen B ryhmään 27 katsottaviksi kuuluvista pakollisen sosiaaliturvan vakuutuspalveluista. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon, mutta liitteessä A tarkoitettujen palvelujen arvo on ollut pienempi kuin liitteeseen B katsottaviksi kuuluvien palvelujen arvo. Näin ollen hankintaan tulevat hankintalain 21 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyn mukaisesti sovellettaviksi lain I, III ja IV osan sekä lain II osasta sanotuissa lainkohdissa mainitut säännökset.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on julkisten varojen käytön tehostaminen, laadukkaiden hankintojen tekemisen edistäminen sekä yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisten mahdollisuuksien turvaaminen tavaroiden, palveluiden ja rakennusurakoiden tarjoamisessa julkisia hankintoja koskevissa tarjouskilpailuissa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettäväksi hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintalain 69 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Tarjouspyyntö on koskenut Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymän tarjouspyynnössä eriteltyjen vakuutusten hankintaa. Tarjouksista on ilmoitettu valittavan kokonaistaloudellisesti edullisin ja tarjousten vertailussa arvioitavan tarjousten sisältö- ja hintatekijöitä. Tarjouksen sisältötekijöistä on tarjouspyynnön mukaan voinut saada yhteensä 50 pistettä, joista lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta 25 pistettä, omaisuusvakuutusten osalta 15 pistettä, henkilövakuutusten osalta 5 pistettä sekä toiminnan vakuutusten, keskeytysvakuutusten ja ajoneuvovakuutusten osalta kustakin yhden pisteen. Hintatekijöistä on tarjouspyynnön mukaan voinut saada myös yhteensä 50 pistettä siten, että kaikkien vakuutuslajien yhteenlasketusta vuoden 2008 vakuutusmaksusta on voinut saada 40 pistettä, vakuutusmaksun noususta vakuutuskausien vaihtuessa 7 pistettä ja riskilisämaksusta urakkakohteissa 3 pistettä.

Tarjousvertailua koskevasta asiakirjasta ilmenee, että tarjouksen sisältötekijöinä on arvioitu lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta jälkitilitysmenettelyä, katkaisurajaa, maksujärjestelmien ominaisuuksia ja tarjottuja palveluita. Omaisuusvakuutusten osalta on arvioitu omavastuuta, katkaisurajaa, suojeluohjeiden velvoittavuutta, ikäpoistoja, entisöintitilanteita ja palveluita. Henkilövakuutusten osalta on puolestaan arvioitu vakuutuksen kattavuutta, matkavakuutuksen laajuutta, seurakunnan jäseniä, vapaaehtoistyöntekijöitä ja ei seurakunnan jäseniä koskevia ehtoja. Toiminnan vakuutusten osalta on vielä arvioitu muun ohella homehtumisvahinkoja ja oikeudenkäyntikuluja sekä ajoneuvovakuutusten osalta ilkivaltaturvan sisältymistä.

Tarjouspyynnössä on sinänsä ilmoitettu vakuutuslajeittain sisältötekijöille annettavat enimmäispistemäärät. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole esitetty, mitä kaikkia seikkoja hankintayksikkö tulee arvioimaan sisältötekijöinä. Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjoajien ole ollut mahdollista yksinomaan ilmaisun sisältötekijät perusteella tietää varmuudella, mitä kaikkia seikkoja hankintayksikkö kyseisellä vertailuperusteella on mahdollisesti halunnut tarkoittaa ja millä seikoilla siten tulee olemaan merkitystä tarjousten sisältötekijöiden vertailussa. Mainitut seikat huomioon ottaen tarjouspyynnössä ilmoitetun vertailuperusteen sisältötekijät ei ole katsottava olleen omiaan turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua ja tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia eri vakuutuslajien sisältötekijöiden osalta. Ilmaisu on ollut lisäksi omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikkö on edellä mainituilla perusteilla menetellyt hankinnassa hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti vertailuperusteiden asettamisen osalta. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys mainitussa säännöksessä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Hankintamenettelyn edellä kerrottu virheellisyys huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Hankintalain 76 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa on säädetty markkinaoikeuden käytettävissä olevista ensisijaisista oikeusturvakeinoista, joita ovat hankintayksikön päätöksen kumoaminen, hankintaa koskevassa asiakirjassa olevan kohdan tai muutoin virheellisen menettelyn noudattamisen kieltäminen sekä velvoittaminen virheellisen menettelyn korjaamiseen.

Tarjouspyyntö on koskenut vakuutusten hankintaa ajalle 1.1.2008 - 31.12.2011. Ottaen huomioon jäljellä olevan hankintakauden pituus ja se, ettei hankintapäätöksen mukaista hankintasopimusta ole myöskään vielä tehty, asiassa tulee kysymykseen hankintalain 76 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa säädettyjen ensisijaisten seuraamusten määrääminen. Hankintapäätös voidaan siten kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Kun jo tarjouspyyntö on ollut edellä mainituin tavoin virheellinen, hankintamenettely voidaan korjata vain järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston päätöksen 30.8.2007 § 204 ja kieltää Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymää tekemästä sen perusteella hankintasopimusta tai panemasta sitä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan If Vahinkovakuutusyhtiö Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos (eri mieltä), Ilkka Lahtinen ja Gisela Juutilainen.

Asiassa on äänestetty.

ERI MIELTÄ OLEVAN JÄSENEN LAUSUNTO

Markkinaoikeustuomari Lindroos:

Hakija on hakemuksensa kohteena olevassa hankintamenettelyssä tehnyt Oulun ev-lut. seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston hankintapäätöksestä 30.8.2007 § 204 oikaisuvaatimuksen, jonka Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on päätöksellään 18.10.2007 § 263 hylännyt. Hankintamenettely on ollut markkinaoikeuden päätöksessä kuvatuin tavoin virheellinen. Näin ollen myös tässä virheellisessä hankintamenettelyssä tehty hakijan oikaisuvaatimuksen hylkäävä päätös 18.10.2007 § 263 on kumottava.

Markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevillä perusteilla kumoan Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston hankintapäätöksen 30.8.2007 § 204 ja Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston hakijan oikaisuvaatimuksen johdosta antaman päätöksen 18.10.2007 § 263 sekä kiellän Oulun ev.-lut. seurakuntayhtymää tekemästä mainittujen päätösten perusteella hankintasopimusta tai panemasta sanottuja päätöksiä muutoinkaan täytäntöön 50.000 euron sakon uhalla.

Muilta osin olen markkinaoikeuden ratkaisun perusteluista ja lopputuloksesta samaa mieltä kuin markkinaoikeuden enemmistö.

Vakuudeksi:

Maarit Lindroos