Market Court voids public procurement decision due to flawed tender evaluation and procedural errors.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lohjan kaupungin perusturvakeskus on pyytänyt 19.6.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia ensihoitopalvelujen ja potilaiden siirtokuljetusten järjestämisestä Lohjan kaupungin sekä Karjalohjan, Nummi-Pusulan, Sammatin ja Siuntion kuntien alueella vuosina 2008 - 2012, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen kahdella vuodella. Hankinnasta on julkaistu ilmoitus HILMA Internet-sivuilla. Hankintayksikkö on lisäksi lähettänyt tarjouspyynnön kahdeksalle tarjoajalle. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Lohjan kaupunginhallitus on päätöksellään 10.9.2007 § 352 valinnut Vihdin Sairaankuljetus Oy:n ensihoitopalvelujen ja siirtokuljetusten suorittajaksi.

Hankinnan kokonaisarvo on noin 570.000 euroa vuodessa.

Markkinaoikeus on 3.10.2007 tekemällään päätöksellä hylännyt hakijan väliaikaista kieltoa koskevan vaatimuksen. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 14.3.2008 kieltänyt 10.9.2007 tehdyn hankintapäätöksen täytäntöönpanon markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Lohjan kaupunki on lisäksi ilmoittanut 19.3.2008 markkinaoikeudelle sitoutuvansa olemaan panematta hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Lohjan Sairaankuljetus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Lohjan kaupunginhallituksen 10.9.2007 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille hyvitysmaksuna 1.000.000 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 20.809,54 eurolla korkoineen.

Hakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyyntö on hankintasäännösten vastainen, koska tarjoajilta on pyydetty selvitys taloudellisesta tilanteesta, mutta ei selvitystä rahoituksellisesta tilanteesta. Tämä on johtanut siihen, ettei hankintayksikkö ole voinut tietää, pystyykö valittu tarjoaja suorittamaan hankinnan kohteena olevat palvelut.

Hankintapäätöksestä ei käy ilmi, miksi voittanut tarjoaja on saanut tarjousten vertailussa kahdeksan pistettä taloudellisista toimintaedellytyksistään. Voittanut tarjoaja on tarjoajayrityksistä liikevaihdoltaan pienin. Mikäli pisteytys perustuu vain tilinpäätöstietoihin, se on virheellinen. Tilinpäätöksen perusteella ei voi päätellä voittaneen tarjoajan rahoituksellista tilannetta. Oikein suoritetussa tarjousvertailussa hakijan olisi tullut saada taloudellisten edellytysten osalta enemmän pisteitä kuin voittaneen tarjoajan.

Valittu tarjoaja olisi pitänyt sulkea pois tarjouskilpailusta, koska sen tarjouksessa ei ollut mukana todistusta verojen, sosiaaliturvamaksujen ja työeläkemaksujen suorituksista. Kyseiset tiedot on toimitettu vasta viisi päivää tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen.

Ajoneuvojen sijaintipaikkaa koskevan arviointiperusteen osalta hankintayksikkö on katsonut saamansa tarjoukset yhtä hyviksi. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksissa on tullut esittää suunnitelma sairaankuljetusajoneuvojen sijoituspaikoista. Valittu tarjoaja on ilmoittanut, että yhtiö sijoittaa sairaankuljetusajoneuvot sopimuksen edellyttämällä tavalla. Tarjouksessa ei ole sijoitussuunnitelmaa. Tarjouksesta ei myöskään käy ilmi, kuinka yhtiö varmistaa potilaan tavoitettavuuden. Hakijan tarjouksessa on puolestaan eritelty tarkasti säteittäin sairaankuljetusajoneuvojen sijoituspaikat ja potilaan tavoitettavuus. Valitun tarjoajan tarjous on ollut ajoneuvojen sijaintipaikkojen osalta tarjouspyynnön vastainen.

Sairaankuljetusajoneuvojen osalta voittanut tarjoaja on ilmoittanut hankkivansa tarvittavan kaluston. Tarjouksessa ei kuitenkaan ole eritelty hankittavaa kalustoa. Hankintayksikkö ei ole voinut tarjouksen perusteella tietää, että tarjoajan sairaankuljetusajoneuvot ovat toimintakunnossa hankintakauden alkaessa.

Tarjouspyynnön mukaan ylikorkeat tai alihinnoitellut tarjoukset voidaan hylätä. Hylkäämisperusteena on ilmoitettu 25 prosentin hinnanero lähimpään tarjoukseen verrattuna. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan tarjousten vertailussa lainkaan huomioinut mainittua perustetta. Hankintapäätöksestä ei ilmene, miksi valitun tarjoajan tarjousta ei ole hylätty, vaikka sen tarjous on ollut 30 prosenttia halvempi kuin toiseksi halvin tarjous.

VASTINEET

Lohjan kaupunki on antamassaan vastineessa ja lisävastineessa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 4.431,36 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hakija on saanut tarjousten vertailussa täydet pisteet kaikilta muilta osa-alueilta paitsi hinnan ja taloudellisten toimintaedellytysten osalta. Tarjousten vertailussa kävi ilmi, että tarjouspyynnön liitteenä ollut yksityiskohtainen mallisopimus on ohjannut tarjouksen tekijöitä siten, ettei tarjouksissa ollut laadun osalta merkittäviä eroja. Näin ollen hinta muodostui tarjousten vertailussa tärkeimmäksi tarjouksia erottavaksi tekijäksi.

Hankintalain esitöistä ei löydy tukea hakijan väitteelle siitä, että käsitteet taloudellinen ja rahoituksellinen olisivat toisensa poissulkevia. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjoajien kelpoisuuteen liittyvien vaatimusten asettamisessa. Tarjouspyyntö ei ole hankintasäännösten vastainen, eikä se ole estänyt tasapuolisen, syrjimättömän ja kilpailua edistävän tarjouskilpailun toteutumista.

Tarjousten vertailua ei ole suoritettu pelkästään liikevaihdon perusteella, vaan tarjoajien taloudellista tilannetta on selvitetty laajemmin. Sekä hakijan että valitun tarjoajan omistaa emoyhtiö. Valittu tarjoaja on pienemmästä liikevaihdostaan huolimatta vakavaraisempi kuin hakijayhtiö. Hankintayksikkö on hyväksynyt tarjouksen liitteenä olevan selvityksen ja harkintavaltansa puitteissa pisteyttänyt tämän osa-alueen. Kaikilla tarjoajilla on katsottu olevan taloudelliset edellytykset selviytyä palvelun tuottamisesta.

Autojen sijoituspaikkoihin liittyen valittu tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan sitoutuvansa mallisopimuksen edellyttämällä tavalla niihin vasteaikoihin, joita hankintayksikkö edellyttää. Tarjoaja on lisäksi sitoutunut hyväksyttämään autojen sijoituspaikat tilaajalla.

Sairaankuljetusajoneuvojen vaatimustaso on tarkkaan määritelty tarjouspyynnön liitteenä olevassa mallisopimuksessa ja asianomaisissa standardeissa. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tietynikäisten ajoneuvojen käyttämistä. Olennaista on palvelutaso ja se, että ajoneuvot ovat tarkoituksenmukaisesti varusteltuja. Tarjouksissa ei ole ollut ajoneuvojen osalta merkittäviä eroja.

Hankintayksikkö on varannut itselleen mahdollisuuden hylätä ylikorkeita tai alihinnoiteltuja tarjouksia. Se ei kuitenkaan ole sitoutunut niitä hylkäämään.

Valittua tarjoajaa ei ole tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle, vaikka se on toimittanut työeläkevakuutuksia koskevat todistukset tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen.

LAUSUNTO

Vihdin Sairaankuljetus Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen EU-kynnysarvon 211.000 euroa.

Asiakirjoista käy ilmi, että kysymyksessä olevat ensihoito- ja sairaankuljetuspalvelut kuuluvat tuoteluokituksen mukaan hankintalain liitteen B toissijaisten palveluhankintojen pääluokkaan 25 terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut. Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan kysymyksessä oleviin toissijaisiin palveluihin tulevat sovellettaviksi hankintalain I ja IV osan säännösten lisäksi lain III osan kansallisia menettelyjä koskevat säännökset.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava ehdokkaita ja tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö ja tarjoajien kelpoisuuden arviointi

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjouspyyntöä laatiessaan, koska tarjouspyynnössä ei ole edellytetty selvitystä rahoituksellisesta tilanteesta.

Hankintayksikön 19.6.2007 päivätyssä tarjouspyynnössä on yksityistä palveluntuottajaa pyydetty muun ohella esittämään selvitys taloudellisesta tilanteestaan sekä todistukset verojen, sosiaaliturvamaksujen ja työeläkemaksujen suorittamisesta. Taloudellisen tilanteen osalta tarjouspyynnössä on pyydetty esittämään tilinpäätös liitteineen tai muu luotettava selvitys.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintalain 69 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Hankintalain 69 §:n 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä. Tarjouspyynnön laatimisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 7 luvussa säädetään. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioimiseksi vaadittavien selvitysten osalta voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 55 - 59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän toisen momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolella voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52 - 59 §:ssä säädetään.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp) on muun ohella todettu, että avoimessa menettelyssä lähtökohtana on, että tarjouspyynnössä ilmoitetaan kaikki hankinnan kohteeseen ja toteuttamiseen liittyvät vaatimukset, tarjoajaan liittyvät vaatimukset sekä tarjouksen valintaperuste ja vertailuperusteet. Lain esitöissä on lisäksi todettu, että tarjouspyynnöstä tulisi käydä ilmi myös tarjoajan kelpoisuutta koskevat tiedot sekä luettelo asiakirjoista, jotka tarjoajien on toimitettava kelpoisuuden todistamiseksi. Esitöissä todetaan vielä, että tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa käytettävien perusteiden ilmoittaminen on tarjoajien tasapuolisen kohtelun ja avoimuuden vuoksi tärkeää.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien taloudellisen ja rahoituksellisen tilanteen arvioinnissa on kysymys tarjoajien kelpoisuuden arvioinnista, ja että tältä osin hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen arvioidessa onko tarjoajalla teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Hankintayksiköllä on myös harkintavaltaa sen määritellessä tarjouspyynnössä mitä selvitystä tarjoajien tulee soveltuvuutensa arvioimiseksi esittää. Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti määritellessään tarjouspyynnössä tarjoajien kelpoisuuden arviointiin liittyvän selvityksen edellä todetuin tavoin.

Hakija on edelleen esittänyt, että oikein suoritetussa tarjousvertailussa hakijan olisi tullut saada taloudellisten edellytysten osalta enemmän pisteitä kuin voittaneen tarjoajan.

Hankintayksikön 19.6.2007 päivätyn tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arviointiperusteina on ilmoitettu hinta 35 prosentin painoarvolla, henkilökunnan koulutus, ammattipätevyys, työkokemus, suomen ja ruotsin kielen taito ja toiminnan vastuuhenkilöt 20 prosentin painoarvolla, toimitusvarmuus ja referenssit 15 prosentin painoarvolla, sairaankuljetusajoneuvot, niiden varustelu ja sijoituspaikka 15 prosentin painoarvolla, tarjouksenantajan taloudelliset toimintaedellytykset kymmenen prosentin painoarvolla ja laadunhallintajärjestelmä ja laatumittarit ja mahdolliset sertifioinnit viiden prosentin painoarvolla.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien kelpoisuutta on arvioitu tarjouspyynnön mukaisesti muun ohella tarjoajien taloudellisen tilanteen perusteella. Hankintayksikkö on toisaalta tarjousten vertailussa pisteyttänyt tarjoukset myös tältä osin. Kun hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä arvioivansa tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta osin tarjoajien taloudellisten toimintaedellytysten perusteella, markkinaoikeus katsoo hankintamenettelyn tarjouspyynnön ja tarjousten vertailun osalta olleen julkisista hankinnoista annetun lain vastainen sikäli, ettei niissä ole tehty riittävästi eroa lain 71 §:n 2 momentissa tarkoitetun tarjoajan taloudellista ja teknistä kelpoisuutta koskevan arvioinnin ja 72 §:ssä tarkoitetun tarjousten vertailun välillä.

Kun hankintamenettely on ollut jo tarjouspyynnön laatimisen ja myös tarjousten vertailun osalta virheellistä, ja ottaen huomioon jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista väitetyistä hankintamenettelyn virheistä.

Seuraamus

Kun hankintamenettely on ollut edellä todetuin tavoin virheellistä, asiassa on määrättävä hankintalain 76 §:n 1 momentissa säädetty seuraamus.

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty, joten hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Hankintamenettelyn virheellisyyttä ei mahdollista korjata muulla tavoin kuin siten, että hankintayksikkö järjestää asiassa kokonaan uuden tarjouskilpailun, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat ja hankintalain säännökset.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on sen vuoksi velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuullisiksi harkitsemalla määrällä.

Asiassa annettava ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Lohjan kaupunki pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Lohjan kaupunginhallituksen päätöksen 10.9.2007 § 352 sairaankuljetusten ja ensihoitopalveluiden hankinnasta ja kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta valitun tarjoajan kanssa tai muullakaan tavalla panemasta hankintapäätöstä täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Lohjan kaupunki aikoo edelleen hankkia kysymyksessä olevat ensihoito- ja sairaankuljetuspalvelut julkisena hankintana, sen on järjestettävä hankinnasta uusi tarjouskilpailu.

Markkinaoikeus velvoittaa Lohjan kaupungin korvaamaan Lohjan Sairaankuljetus Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Lohjan kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.