Market Court dismisses public procurement challenge where tenderer claims non-compliant tender evaluation. Court finds no violation as no weighting was set and tender was rejected for unclear pricing. No procedural error found in comparative assessment.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Seinäjoen kaupunki, Kurikan kaupunki, Jalasjärven kunta, Nurmon kunta, Ylistaron kunta, Seinäjoen seudun terveysyhtymä ja Seinäjoen seurakunta ovat pyytäneet 17.10.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä ja Julkiset Hankinnat -lehdessä 19.10.2006/42 julkaistulla avointa menettelyä koskevalla hankintailmoituksella tarjouksia teleoperaattoripalveluiden järjestämisestä kiinteän verkon ja matkapuhelinverkon puhelinliikenteen osalta 15.1.2007 - 31.12.2008. Tarjouspyyntö on sisältänyt mahdollisuuden jatkaa sopimusta yhdellä vuodella. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Seinäjoen kaupunki, Kurikan kaupunki, Jalasjärven kunta, Nurmon kunta, Ylistaron kunta, Seinäjoen seudun terveysyhtymä ja Seinäjoen seurakunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) ovat päätöksellään 7.2.2007 valinneet toimittajaksi Vaasan Läänin Puhelin Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 421.000 euroa.

Hankintayksikkö on 2.3.2007 ilmoittanut, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

TeliaSonera Finland Oyj on vaatinut, että edellä mainittu hankintapäätös kumotaan, että hankintayksikköä kielletään tekemästä hankintasopimusta hankintapäätöksen perusteella tai muullakaan tavoin jatkamasta virheellistä menettelyään ja että hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä. Toissijaisesti TeliaSonera Finland Oyj on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 30.000 euroa. Lisäksi TeliaSonera Finland Oyj on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.553 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Tarjouspyynnön mukaan hinnat on tullut ilmoittaa nettohintoina. Lisäksi tarjouksissa on tullut ilmoittaa hinnastohintaan suhteutettu alennusehto, johon nettohinta perustuu. Hinta on tullut ilmoittaa myös niille puhelulajeille, joille ei ole esitetty minuutti- tai kappalemääräarviota. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty nettohinnan käsitettä.

Hankintayksikkö on laiminlyönyt tarjousten vertailun. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan arviointiperusteina ovat hinnan lisäksi palvelun sisältö, erityisesti asiakaspalveluun, laskutukseen, seurantaan ja raportointiin liittyvät yksityiskohdat, järjestelmien tekniset ja toiminnalliset ominaisuudet, soveltuvuus aiottuun käyttöön, käyttöönoton kustannukset sekä toimituksen jälkeinen palvelu ja tekninen tuki. Hankintayksikkö ei ole vertaillut tarjouksia muiden tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden kuin hinnan osalta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten on tullut olla voimassa 31.1.2007 saakka. Hankintapäätös on tehty 7.2.2007, jolloin tarjoukset eivät ole enää olleet voimassa.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että hakemus hylätään ja TeliaSonera Finland Oyj velvoitetaan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Hakijan tarjous on hylätty matkapuhelinverkon puhelinliikenteen osalta, koska sen antamat hintatiedot ovat olleet epämääräiset ja tulkinnanvaraiset. Hakijan tarjous on sisältänyt tältä osin rajoittavia lisäehtoja, kuten puhelukohtaisen minimiveloituksen. Kun hankintayksikkö on yrittänyt selvittää tarjouksessa esitettyjä ehtoja, hakijan vastauksesta on saanut sen käsityksen, että minimiveloitus on käytössä, ellei asiakkaan kanssa muuta sovita. Hankintayksikön lisäselvityksistä huolimatta hakijan hinnoittelua koskevat tiedot ovat jääneet puutteelliseksi, minkä vuoksi hankintayksikön oli hylättävä hakijan tarjous kysymyksessä olevalta osalta.

Hakija ei ole hankintamenettelyn missään vaiheessa esittänyt, että nettohinta-käsite ei olisi ollut ymmärrettävissä tai että sen määrittely olisi ollut puutteellinen.

Tarjousvertailu kiinteän verkon palvelujen osalta on tehty voittaneen tarjoajan ja hakijan tarjouksen välillä. Hintavertailussa voittanut tarjous on ollut selvästi edullisempi vaihtoehto. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ei ole esitetty tärkeysjärjestyksessä eikä niille ole annettu painoarvoja. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden vaikutukset on arvioitu vertailun yhteydessä ja arviointiperusteisiin on otettu yksiselitteisesti kantaa hankintapäätöksessä.

Asian käsittely on viivästynyt hakijan edellä selostettujen epäselvien maksuehtojen vuoksi. Joka tapauksessa voittaneen tarjoajan tarjous on ollut voimassa vuoden 2007 helmikuun loppuun saakka.

LAUSUNTO

Vaasan Läänin Puhelin Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

HAKIJAN VASTASELITYS

Hankintayksikön käyttämät kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet "soveltuvuus aiottuun käyttöön" ja "järjestelmien tekniset ja toiminnalliset ominaisuudet" ovat yleisiä ja yksilöimättömiä ilmaisuja, minkä vuoksi ne eivät ole omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Mainitut arviointiperusteet antavat hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyyntö on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen myös siltä osin, kun siinä eikä hankintailmoituksessa ole ilmoitettu arviointiperusteiden painoarvoja.

LISÄVASTINE

Hankintamenettelyn aikana voimassa ollut hankintalaki ei ole edellyttänyt kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden painoarvojen esittämistä tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) ja hankinnan arvonlisäverottoman kokonaisarvon ylittäessä säädetyn kynnysarvon, kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 380/1998 (jäljempänä hankinta-asetus) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankinta-asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo ylittää säädetyn kynnysarvon määrän ja hankintaan sovelletaan siten hankintalain säännösten lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Matkapuhelinverkon puhelinliikenteen palvelut

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on velvollinen hylkäämään sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Jotta tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu toteutuisi, hankintalaissa tarkoitetun tarjouskilpailun lähtökohtana on pidettävä sitä, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja että tarjouksia arvioidaan sen mukaisina kuin ne on hankintayksikölle määräaikaan mennessä toimitettu.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjousta muun ohessa hankintayksikön matkapuhelinliikenteen palveluista. Tarjouspyynnön mukaan hinnat on tullut ilmoittaa nettona ottaen huomioon tarjouspyynnössä esitetyt volyymitiedot. Lisäksi on tullut ilmoittaa hinnastohintaan suhteutettu alennusehto, johon nettohinta perustuu. Hinta on tullut ilmoittaa myös niille puhelulajeille, joille ei ole esitetty minuutti- tai kappalemääräarviota. Kaikki hinnat on tullut ilmoittaa ilman arvonlisäveroa tarjouspyynnön liitteenä olleelle hintalomakkeelle. Hintalomakkeelle on tullut merkitä siinä tarkemmin eritellyille erilaisille puheluille "hinta, snt/min" sekä kappalehinta tekstiviesteille ja multimediaviesteille.

TeliaSonera Finland Oyj on tarjouksessaan ilmoittanut pyydetyt hintatiedot tarjouspyynnön hintalomakkeella. Tämän lisäksi matkapuhelinpalvelujen osalta tarjouksen hintalomakkeelle on merkitty: "Ne palvelut joita ei ole mainittu tahi pyydetty tarjouspyynnössä hinnoitellaan Sonera Langattomat viestintäpalvelut Yrityksille hinnaston mukaisesti, po. palvelu hinnaston mukaisesti, muut maksut hinnaston mukaisesti tai tämän hintaliitteen mukaisesti. Operaattorilla on oikeus rajoittaa liikennettä liittymäkohtaisesti kuukaudessa asiakkaan kanssa erikseen katsomalla tavalla esimerkiksi: 100/150 min. Liikenteen osalta noudatetaan Sonera Langattomat Viestintäpalvelut Yrityksille hinnastoa tai hankintayksikön kanssa erikseen sopimaa hintaa tai tämän hintaliitteen hintaa. Minimiveloitus poikkeaa Sonera Langattomat viestintäpalvelut Yrityksille hinnaston mukaisesta hintarakenteesta ollen 0,17 €/puhelu."

Hankintayksikkö on hylännyt TeliaSonera Finland Oyj:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena matkapuhelinliikenteen osalta. Hankintapäätöksessä on katsottu, että matkapuhelinliikenteen hinnoittelun osalta hakijan tarjous on ollut tulkinnanvarainen, minkä vuoksi se on hylätty tiedoiltaan epämääräisenä.

Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnössä on yksiselitteisesti edellytetty, että hinnat on tullut ilmoittaa hintaliitteen mukaisesti sentteinä minuuttia kohden puhelulajeittain ja teksti- ja multimediaviestit sentteinä kappaletta kohden. Hakijan tarjoukseen on liitetty matkapuhelinpalvelujen osalta edellä selostettuja tulkinnanvaraisia lisäehtoja, joihin ei ole pyydettäessä saatu yksiselitteistä täsmennystä. Lisäehdot ovat vaikuttaneet tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen. Ottaen mainitut seikat huomioon markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullutkin hylätä TeliaSonera Finland Oyj:n tarjous matkapuhelinverkon puhelinliikenteen palvelujen osalta tarjouspyynnön vastaisena ja jättää se tarjousvertailun ulkopuolelle.

Kiinteän puhelinverkon puhelinliikenne

Tarjouspyynnön epäselvyys

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjousten valintaan vaikuttavat seikat ja hankinnan kohde tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön mukaan myös kiinteän verkon puhelujen hinta on tullut edellä kerrotuin tavoin ilmoittaa nettohintana. Hinta on tullut ilmoittaa tarjouspyynnön liitteenä olleelle hintalomakkeelle. puhelulajikohtaisesti "Perushinta snt, Paikk.verkkomaksu, snt/min, puheaika hinta snt/min."

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä käytetty ilmaus "nettohinta" ottaen erityisesti huomioon, että tarjoushinta on voitu jättää vain sitä varten laaditulla hintalomakkeella, ei ole voinut jäädä tarjouksen tekijöille epäselväksi. Hankintayksikön on siten katsottava laatineen tarjouspyynnön sellaisella tarkkuudella, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu on tullut tarjouskilpailussa tältä osin turvatuksi ja tarjouspyyntö on ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Arviointiperusteiden asettaminen

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousta valittaessa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ja niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Kysymyksessä olevan tarjouspyynnön mukaan arviointiperusteina ovat hinnan lisäksi "palvelun sisältö, erityisesti asiakaspalveluun, laskutukseen, seurantaan ja raportointiin liittyvät yksityiskohdat, järjestelmien tekniset ja toiminnalliset ominaisuudet, soveltuvuus aiottuun käyttöön, käyttöönoton kustannukset sekä toimituksen jälkeinen palvelu ja tuki".

Tarjouspyynnössä on selostettu hankinnan kohdetta yksityiskohtaisesti. Näin ollen on selvää, että tarjottavien palveluiden teknisiä ominaisuuksia ja soveltuvuutta aiottuun käyttöön on tarkasteltava hankinnan kohde ja luonne huomioon ottaen. Markkinaoikeus katsoo, että tarjousten arviointiperusteista "järjestelmien tekniset ja toiminnalliset ominaisuudet" ja "soveltuvuus aiottuun käyttöön" ovat olleet tarjouspyynnössä hankinnan kohde ja luonne huomioon ottaen riittävän tarkkoja ja selviä ilmaisuja, jotta alalla toimivat tarjoajat ovat voineet arvioida, millaisilla seikoilla on merkitystä asiaa ratkaistaessa.

Hakija on vielä esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden suhteellista painotusta.

Hankintayksikön on hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan hyväksyttävä tarjouksista joko se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintaa koskevassa ilmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä. Sittemmin kansallisessa lainsäädännössä voimaan saatetun Euroopan parlamentin ja neuvoston julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin (2004/18/EY) 53 artiklan 2 kohdassa on sinänsä lähdetty siitä, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tulee ilmoittaa hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Kysymyksessä olevassa tapauksessa hankintayksikkö ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa arviointiperusteiden tärkeysjärjestystä eikä niiden painotusta. Hakija ei ole edes väittänyt, että sanottu menettely olisi ollut hakijaa syrjivää tai johtanut muutoin epätasapuoliseen kohteluun. Koska hankintayksikkö ei ole jäljempänä todetulla tavalla myöskään tarjouksia vertaillessaan jälkikäteen määritellyt arviointiperusteille painoarvoja eikä siten soveltanut niitä, hankintayksikön ei voida katsoa tältä osin menetelleen julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Tarjousten vertailu

Kuten edellä on todettu, hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankintapäätöksessä on voittaneen tarjoajan valintaa perusteltu tarkastelemalla lyhyesti eri tarjoajien tarjoaman palvelun sisältöä asetettujen arviointiperusteiden valossa ja päädytty johtopäätöksenä siihen, että tarjoajien palvelutuotannossa ei tarjouspyynnössä esitettyjen arviointiperusteiden perusteella voida osoittaa olevan hankintaratkaisuun vaikuttavia eroja. Tämän jälkeen hankintapäätöksessä on todettu, että ratkaisu on tämän vuoksi tehtävä hinnan perusteella.

Markkinaoikeus katsoo hankintapäätöksestä ilmenevän, että hankintayksikkö on soveltanut ennalta tarjouspyynnössä ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ja miten kumpaakin tarjousta on arviointiperusteiden osalta arvioitu suhteessa toiseen tarjoukseen. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tarjousten vertailemisen osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti hylätessään hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena matkapuhelinverkon puhelinliikennettä koskevalta osalta, asettaessaan arviointiperusteet ja vertaillessaan tarjouksia. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Asian näin päättyessä on myös hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimus hylättävä. Hakemus ei kuitenkaan ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, joten myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Gisela Juutilainen ja Jaakko Ritvala.