Market Court voids procurement decision for opto-year but dismisses damages claim due to lack of proof of winning chance.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymä on yhdessä Sata-Hämeen resurssien yhteiskäyttöprojektissa mukana olevien kuntien kanssa pyytänyt 15.10.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia vaihtomatoista, vetopyyheautomaateista ja kankaisista vetopyyhkeistä 1.3.2007 - 28.2.2009, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu optio jatkaa sopimuskautta vuodella. Tarjouspyyntö on lähetetty kuudelle tarjoajalle, joista neljä on antanut tarjouksen.

Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän hallintojohtaja on päätöksellään 30.1.2007 § 2 päättänyt, että vaihtomattojen, vetopyyheautomaattien ja vetopyyhkeiden toimittajaksi valitaan Toijalan Nykypesu Oy.

Hakija on tehnyt hankintapäätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän yhtymähallitus on 10.5.2007 § 32 hylännyt.

Hankinnan kokonaisarvo on hankintayksikön mukaan noin 20.000 euroa vuodessa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että hankintasopimusta valitun tarjoajan kanssa ei tehdä ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Lindström Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän hallintojohtajan edellä mainitun päätöksen ja velvoittaa sen korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 5.100 euroa.

Kysymyksessä on ollut kuntien ja kuntayhtymän yhteisen hankintatyöryhmän toimesta järjestetty tarjouskilpailu. Yhteishankintatyöryhmä on tehnyt tarjousten vertailun, jossa kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi tarjoukseksi osoittautui hakijan tarjous. Hakijan tarjous sai korkeimmat pisteet laatuvertailusta ja oli myös hinnaltaan halvin. Vertailun perusteella yhteishankintatyöryhmä on valinnut hakijan tarjouskilpailun voittajaksi.

Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän hallintojohtaja on kuitenkin päättänyt valita aikaisemman toimittajansa Toijalan Nykypesu Oy:n palveluntuottajaksi uudellekin sopimuskaudelle. Toijalan Nykypesu Oy:n valinta on ollut virheellinen ja hakijaa syrjivä. Hankintapäätöksessä esitetyt arviointiperusteet ovat hakijaa syrjiviä.

VASTINE

Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Yhteishankintatyöryhmä on tehnyt pisteytyksen virheellisesti eikä sen suositusehdotus ole myöskään ollut yksimielinen. Tarjouspyynnössä ei ole sitouduttu tekemään sellaista päätöstä, joka olisi yksittäisen hankintayksikön edun vastainen.

Neljän viikon laskutusjakson hinta on voittaneessa tarjouksessa edullisempi ja mattoneliöitä on enemmän. Vetopyyherullien elinkaari on voittaneessa tarjouksessa pidempi, minkä vuoksi se on ympäristöystävällinen. Annostelijoiden vaihdosta aiheutuisi välillisiä lisäkustannuksia hankintayksikölle muun muassa seinien pintakorjauksina ja henkilökunnan työaikana. Valitun tarjoajan isompi mattokoko soveltuu erinomaisesti hankintayksikön tarpeisiin.

LAUSUNTO

Toijalan Nykypesu Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Vaikka kunnat ja kuntayhtymät tekevät oman sopimuksensa kilpailutuksen voittaneen yrityksen kanssa, niiden on kuitenkin sitouduttava yhteiseen päätökseen työryhmälle annetun mandaatin perusteella.

Mikäli hankinnan kohteena olisi ollut ainoastaan Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän palvelut, olisi tarjottu hintakin voinut olla erilainen.

Hankintayksikkö saa ottaa tarjousvertailussa huomioon vain sellaiset tiedot, jotka tarjoaja on esittänyt kirjallisessa tarjouksessaan. Valittu tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut pyydetyt mattojen vaihtovälit alkaen kahden viikon vaihtovälistä. Hakijan tarjouksessa on kuvattu laajasti huolto- ja toimitusvarmuuteen liittyviä tekijöitä. Tarjouspyynnön tuoteluettelossa oli merkintä matosta 150 x 250 tai vastaava. Pitempi vaihtomatto on hankintahinnaltaan kalliimpi ja sen huoltokustannus on suurempi, joten myös sen käyttö on asiakkaalle kalliimpaa. Vertailu on tehtävä pyydetyn tuotteen hinnan perusteella. Mikäli tuote poikkeaa joiltakin osin pyydetystä, ei ole perusteltua ryhtyä muokkaamaan annettua hintaa kyseiselle tarjoajalle edullisemmaksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö

Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymä on eräiden kuntien ja kaupunkien ohella valtuuttanut Sata-Hämeen Seudun Resurssien Yhteiskäyttöprojektin saniteettityöryhmän pyytämään tarjouksia vaihtomatoista, vetopyyheautomaateista ja kankaisista vetopyyhkeistä.

Mainitun työryhmän nimissä esitetyssä tarjouspyynnössä on todettu, että saniteettiryhmä vertailee tarjouksia tarjouspyynnön perusteella ja että sillä on oikeus hyväksyä tai hylätä tarjous, ellei se täytä asetettuja vaatimuksia. Tarjouspyynnössä on todettu, että kukin kunta ja kuntayhtymä tekee hankintapäätöksen ryhmän tekemän vertailun ja esityksen pohjalta.

Hakija on esittänyt, että olemalla mukana yhteisessä hankinnassa kunnat ja kuntayhtymä sitoutuvat noudattamaan yhteistä päätöstä. Hakijan mukaan tarjouksen hinta olisi voinut olla erilainen, jos ilmoitettu yhteisvolyymi, jonka mukaan tarjoukset lasketaan, ei toteutuisikaan, vaan jokainen kunta voisi tehdä päätöksensä itsenäisesti ja olla noudattamatta hankintaryhmän tekemää päätöstä. Hakija on esittänyt, että kuntien ja kuntayhtymien on sitouduttava yhteiseen päätökseen työryhmälle annetun mandaatin perusteella.

Sata-Hämeen yhteiskäyttöprojektin saniteettiryhmä on kokouksessaan käsitellyt saapuneita tarjouksia ja todennut pöytäkirjassaan, että kaikilla kunnilla ja kuntayhtymällä päätöksenteko tapahtuu itsenäisesti ja ryhmä tekee ainoastaan esityksen hankinnoista. Pöytäkirjan mukaan kunnissa ja kuntayhtymässä on kuitenkin hyväksytty hankintaryhmän periaatteet, joissa todetaan, että mikäli kunta tai kuntayhtymä ei noudata hankintaryhmän antamaa esitystä, se katsotaan eronneeksi hankintaryhmästä.

Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän hallintojohtajan tekemässä hankintapäätöksessä 30.1.2007 § 2 on valittu toinen palveluntuottaja kuin mitä Sata-Hämeen yhteiskäyttöprojektin saniteettiryhmä on esittänyt. Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen osoittavan, että hankintayksikkö on tarjouspyynnön tulkinnanvaraisesta sanamuodosta huolimatta voinut suorittaa yhteiskäyttöprojektin saniteettiryhmän esityksestä riippumattoman tarjousten vertailun itse ilman, että hankintayksikkö näin menetellessään toimisi hankintalain vastaisesti.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain 6 §:n 3 momentissa edellytetystä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksesta seuraa, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin.

Hankintalain 7 a §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen esitöissä (HE 237/2004 vp) on mainittu, että päätöksen tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, joita ovat muun muassa tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus ja tarjouspyynnön liitteenä olevan asiakirjan mukaan valintakriteereinä ovat "1. Hinnaltaan halvin, 60 pistettä" ja "2. Palvelultaan toimivin, 40 pistettä". Viimeksi mainitun kohdan osalta valintakriteerit on eritelty siten, että tuotteen laadusta on voinut saada 25 pistettä, huollon toimivuudesta ja saatavuudesta kahdeksan pistettä, toimitusehdoista kymmenen pistettä ja ympäristöasioista kaksi pistettä.

Hankintapäätöksessä 30.1.2007 § 2 hankintayksikön hallintojohtaja on todennut seuraavaa:

"Vahvistan Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän johtoryhmän antaman lausunnon/suosituksen, että asia - kohdassa mainittujen vuokrauspalveluiden hankinnat suoritetaan edelleen Toijalan Nykypesu Oy:stä mm. seuraavin perustein:

- pitkäaikainen hyvin toimiva palvelukokemus toimittajasta

- mikäli valitaan eri toimittaja aiheuttaa se LPKKYlle pyyheautomaattien vaihtamisen vuoksi tuntuvia lisäkustannuksia monesta syystä (tämä on jäänyt vaille huomiota saniteettiryhmän esityksessä)

- Nykypesu Oy:llä on kookkaampi matto (150x300, kokoeroa ei ole huomioitu vertailussa)

- em. perusteella katsomme, että Nykypesu Oy:n tarjous on koulutuskuntayhtymän kannalta kokonaisedullisin."

Hankintapäätöksessä on tarjouksen valintaperusteena käytetty kokemuksia aikaisemmasta toimittajasta ja palveluntuottajan vaihtumisesta aiheutuvia lisäkustannuksia. Mainitut perusteet eivät kuitenkaan ole lähtökohtaisesti omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että aikaisempien myönteisten kokemusten käyttäminen hankintapäätöksen perusteena ei ole omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tilanteessa, jossa hankintayksiköllä ei ole kokemuksia kaikista tarjoajista tai tarjotuista tuotteista.

Hankintayksikkö ei ole hankintapäätöksessään lainkaan vertaillut tarjouksia tarjouspyynnössä esitettyjen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden mukaisesti. Hankintapäätöksessä on sen sijaan käytetty edellä esitetyin tavoin tarjousta valitessa tarjoajat epätasapuoliseen asemaan saattavia perusteita.

Hakijan tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta annetussa hankintayksikön yhtymähallituksen päätöksessä 10.5.2007 § 32 on puolestaan todettu, että yhtymähallitus yhtyy siivoustyön esimiehen 22.3.2007 tekemän tarjousvertailun perusteluihin, ja katsoo, että Nykypesu Oy:n tarjous on kokonaistaloudellisesti edullisin. Yhtymähallitus on hylännyt hakijan oikaisuvaatimuksen. Markkinaoikeus katsoo, että yhtymähallituksen päätöksen perusteena käytetyssä pisteytysvertailussa ei ole ollut tarjouspyynnössä esitettyjen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden mukaisesti suoritettu tarjousvertailu, ja yhtymähallituksen päätöksessä esitetyt arviointiperusteet ovat pitkälti vastanneet 30.1.2007 hankintapäätöksessä esitettyjä.

Hankintapäätöksestä 30.1.2007 § 2 tai hakijan oikaisuvaatimuksen johdosta tehdystä päätöksestä 10.5.2007 § 32 ei siten ilmene, miten tarjousten keskinäistä paremmuutta on tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden osalta arvioitu, ja tarjoajan valintaa on lisäksi perusteltu pääosin muilla seikoilla. Hankintapäätöstä ei ole näin ollen perusteltu hankintalain 7 a §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainitun perusteella, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole vertaillut tarjouksia tasapuolisesti tarjouspyynnössä ilmoittamiensa arviointiperusteiden perusteella ja kun se ei ole asianmukaisesti perustellut hankintapäätöstään. Asiassa tulee sen vuoksi määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Seuraamus

Varsinaisesta hankintakaudesta on jo kulunut yli kolme neljäsosaa. Tämän vuoksi hankintalain 9 §:n 1 momentissa säädetyistä seuraamuksista voi varsinaisen hankintakauden osalta tulla kysymykseen enää hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Virheettömässä menettelyssä hankintayksikkö olisi vertaillut tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä asetettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden mukaisesti ja tehnyt tämän vertailun perusteella perustellun hankintapäätöksen. Kun tarjouspyynnön mukaista vertailua ei ole suoritettu, ei jälkikäteen ole mahdollista todeta, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä. Hakijan hyvitysmaksua koskeva vaatimus on näin ollen hylättävä.

Sen sijaan tarjouspyynnössä varatun optiovuoden osalta hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Hankintayksikön virhe voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö suorittaa tarjousten vertailun tarjouspyynnössä asetettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden mukaisesti, ja tekee optiovuoden osalta perustellun hankintapäätöksen, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä esitetyt seikat.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän hallintojohtajan hankintapäätöksen 30.1.2007 § 2 ja Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän yhtymähallituksen hakijan oikaisuvaatimuksen johdosta tekemän päätöksen 10.5.2007 § 32 sekä kieltää Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymää tekemästä mainittujen päätösten perusteella hankintasopimusta tai panemasta mainittuja päätöksiä muutoinkaan täytäntöön tarjouspyynnössä varatun optiovuoden 1.3.2009 - 28.2.2010 osalta. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Lindström Oy:n vaatimuksen hyvitysmaksun määräämisestä.

Mikäli Länsi-Pirkanmaan koulutuskuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella edellä mainitun optiovuoden ajaksi, sen tulee tehdä asiassa asianmukainen tarjousten vertailu ja uusi, asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Jaakko Ritvala.