Market Court dismisses bid rejection appeal where tender requirements for staff ratios were clearly defined and met only by specific qualifications.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Hyvinkään kaupungin perusturvalautakunta, Keravan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta, Mäntsälän kunnan perusturvalautakunta ja Tuusulan kunnan sosiaalilautakunta ovat pyytäneet 20.3.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia vanhusten asumispalveluista hankintakaudelle 1.1.2008 - 31.12.2010. Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia vaativasta tehostetusta palveluasumisesta, tehostetusta palveluasumisesta sekä tuetusta palveluasumisesta. Hankintayksiköt ovat saaneet tehostetun palveluasumisen osalta 35 tarjousta.

Keravan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 28.8.2007 § 112 muun ohella hylännyt Hoivakoti Ellen Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut palvelun toimittajiksi päätöksessä yksilöidyt yritykset.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on Keravan kaupungin tehostetun palveluasumisen osalta noin 1.000.000 euroa vuodessa.

Keravan kaupunki on ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, ettei se pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut asiassa ratkaisun.

HAKEMUS

Hoivakoti Ellen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Keravan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen 28.8.2007 § 112 ja palauttaa asian hankintayksikköön uudelleen käsiteltäväksi. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Keravan kaupungin korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikön päätös hylätä hakijan tarjous tarjouspyynnön vastaisena on ollut perusteeton ja hankintasäännösten vastainen. Hakijan tarjous on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset henkilöstömitoituksesta. Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut henkilökuntaansa kuuluviksi yhden sairaanhoitajan ja yhden fysioterapeutin, neljä sosiaali- ja terveydenhuollon perustutkinnon suorittanutta lähihoitajaa sekä muun koulutuksen saaneiksi kiinteistönhoitajan, virikeohjaajan ja siistijän. Hakijan hoitohenkilöstön määräksi on siten muodostunut yhdeksän henkilöä. Mainituilla tiedoilla laskettuna hoitotyöhön osallistuvien suhdeluvuksi on saatu 0,56, joka on ylittänyt tarjouspyynnössä vaaditun vähimmäismäärän. Mainittu suhdeluku on ollut merkittynä hakijan tarjoukseen sisältyneeseen henkilöstöselvitysliitteeseen. Hakijan tarjous on siten ollut hoitohenkilöstön osalta tarjouspyynnön mukainen.

VASTINE

Keravan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankinta on suoritettu hankintasäännösten mukaisesti. Hakijan tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja henkilöstöä koskevia minimivaatimuksia, minkä vuoksi hankintayksikkö on hylännyt hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnön kohdassa 3.2 on asetettu henkilöstöä koskevat vaatimukset. Tarjouspyynnön mainitussa kohdassa on todettu muun ohella, että asukkaan hoito- ja palvelusuunnitelman toteuttamisesta vastaavat sosiaali- ja terveysalan perustutkinnon suorittaneet henkilöt ja että koulutetun henkilöstön määrän on oltava vähintään 0,45 työntekijää/asukas palvelukodissa, jonka asukkaat kuuluvat palvelukokonaisuuteen B. Mainitussa kohdassa on myös todettu, että mainitut henkilöstömäärät ovat minimivaatimuksia.

Hakija on ilmoittanut henkilöstöselvityslomakkeellaan terveydenhuollon opisto- tai AMK-tasoisen koulutuksen saaneiksi kaksi henkilöä ja sosiaali- ja terveydenhuollon perustutkinnon suorittaneiksi neljä henkilöä. Tämän lisäksi hankintayksikkö on lisännyt hoitohenkilöstövahvuuteen 0,3 henkilöä lääkehuollon ostopalvelukäytännön takia. Hakijan tarjouksen henkilöstöselvityslomakkeella ilmoittamien tietojen perusteella suhdeluvuksi hoitotyöhön osallistuvien osalta on saatu 0,39, mikä on alittanut tarjouspyynnössä vaaditun alarajan 0,45 työntekijää/asukas. Näin ollen hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja tullut sen vuoksi hylätä.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hakija on täyttänyt tarjouspyynnön mukaiset liitteet asianmukaisesti tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla. Hakijan tarjousta ei olisi siten tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena.

Kun henkilöstöliitteen kolme ensimmäistä saraketta lasketaan yhteen, koulutetun henkilöstön yhteismääräksi saadaan yhdeksän henkilöä. Näillä tiedoilla laskettuna hakijan tarjouksen mukainen suhdeluku on täyttänyt tarjouspyynnössä vaaditun vähimmäistason. Hakijan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön mukainen.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on lausunut lisävastineessaan muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnössä on selvästi ilmoitettu koulutetun henkilöstön minimivaatimukseksi 0,45 työntekijää asukasta kohden hakemuksen kohteena olevan palvelukokonaisuuden osalta. Koulutettuun henkilöstöön on tarjouspyynnön liitteen 2A-B mukaan laskettu terveydenhuollon opisto- tai AMK-tasoisen ja sosiaali- tai terveydenhuollon perustutkinnon tasoisen koulutuksen läpikäynyt henkilöstö. Kohdassa "muu tutkinto" tarjoaja on voinut ilmoittaa muun kuin yllä mainitun koulutuksen omaavan henkilöstön määrän. Tarjouspyynnössä tarkoitetut suhdeluvut on laskettu erikseen hoitotyöhön osallistuville ja koko henkilöstölle.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut liitteen 2A-B mukaisen koulutuksen saaneen henkilöstön määräksi yhteensä kuusi henkilöä. Tämän lisäksi hankintayksikkö on vielä lisännyt lukumäärään vastineessa mainitun 0,3 henkilöä lääkehuollon ostopalvelukäytännön takia. Näillä tiedoilla laskettuna hoitohenkilöstön suhdeluvuksi on saatu 0,39. Hakijan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön vastainen.

LISÄVASTASELITYS

Hakija on lisävastaselityksessään vaatinut markkinaoikeutta järjestämään asiassa suullisen käsittelyn hakijan henkilöstön kokoonpanon ja tarjouspyynnön mukaisuuden toteennäyttämiseksi.

Hakija on lisäksi lausunut, että tarjouspyynnön liite 2A-B on ollut epäjohdonmukainen ja ristiriitainen ja erehtymisen vaara sen kannalta on ollut suuri.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Saadun selvityksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon. Kysymyksessä olevat vanhusten asumispalvelut palvelut kuuluvat tuoteluokituksen mukaan hankinta-asetuksen liitteen B toissijaisten palveluiden pääluokkaan 25, terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut. Hankinta-asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan toissijaisten palveluiden hankintamenettelyyn sovelletaan hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoitusta ja teknisiä eritelmiä koskevien säännösten osalta.

Suullinen käsittely

Hoivakoti Ellen Oy on vaatinut markkinaoikeutta järjestämään asiassa suullisen käsittelyn, jotta Hoivakoti Ellen Oy voi näyttää toteen henkilöstönsä kokoonpanon sekä sen, että sen ammattihenkilöstön suhde hoitopaikkoihin on ollut tarjouspyynnössä vaadittu.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan hankinnan kannalta oikeudellisesti merkitykselliset tosiseikat ovat tulleet asiakirja-aineiston perusteella riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten. Tarjouskilpailu on tullut ratkaista saatujen tarjousten perusteella ja myös menettelyn oikeellisuuden arviointi tulee suorittaa tämän kirjallisen aineiston perusteella. Koska asian selvittämiseksi ei näin ollen ole tarpeen järjestää suullista käsittelyä markkinaoikeus ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 37 §:n hylkää Hoivakoti Ellen Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyynnön vaatimus henkilöstömitoituksesta

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia vaativasta tehostetusta palveluasumisesta (palvelukokonaisuus A), tehostetusta palveluasumisesta (palvelukokonaisuus B) ja tuetusta palveluasumisesta (palvelukokonaisuus C). Hakija on antanut asiassa tarjouksen tehostetusta palveluasumisesta ja osallistunut siten tarjouskilpailuun vain palvelukokonaisuuden B osalta.

Tarjouspyynnön jaksossa 3 on asetettu yleiset vaatimukset ympärivuotisten asumispalvelujen järjestämiselle. Mainitun osan jaksossa 3.2 on asetettu palvelukodin henkilöstöä koskevat vaatimukset. Jaksossa on henkilöstöä koskevien vaatimusten osalta todettu muun ohella seuraava:

"Henkilökunnan tulee täyttää ammatilliset, lakisääteiset vaatimukset. Palvelukodissa on oltava vähintään yksi vakinaisessa työsuhteessa oleva säännöllistä viikkotyöaikaa tekevä terveydenhuollon opisto/ammattikorkeakoulututkinnon suorittanut (sairaanhoitaja tai terveydenhoitaja) TEO:n rekisteriin merkitty henkilö.

Asukkaan hoito- ja palvelusuunnitelman toteuttamisesta vastaavat sosiaali- ja terveysalan perustutkinnon suorittaneet henkilöt. Koulutetun henkilöstön määrä on oltava vähintään 0,5 työntekijää/asukas palvelukodissa, jonka asiakkaat kuuluvat palvelukokonaisuus A-ryhmään, 0,45 työntekijää/asukas palvelukodissa, jonka asukkaat kuuluvat palvelukokonaisuus B-ryhmään. Tuetussa palveluasumisessa (C) mitoituksen on oltava 0,3 työntekijää/asukas.

Jos palvelukodissa on toimintamalli, jossa kaikki tekevät kaikkea ja kaikki tehdään itse, (ateriat, siivous, ja vaatehuolto) kokonaishenkilöstömäärän työntekijää/asukas tulee olla suurempi (A=0,6, B=0,55 ja C=0,4).

Kokonaishenkilöstömäärämitoituksessa koulutetuksi henkilöksi katsotaan myös henkilö, jolla on jonkun muun alan koulutus (taideala, liikunta-ala, laitoshuolto). Jos palvelukodissa on asiakkaana kaikkia palvelukokonaisuusryhmiä, palveluntarjoaja laskee henkilöstötarpeen määräsuhteiden mukaan.

Edellä mainitut henkilöstömäärät ovat minimivaatimuksia."

Tarjouspyynnön liitteenä on lisäksi ollut palvelukokonaisuuksia A ja B koskeva henkilöstöselvityslomake (liite 2 A-B). Lomakkeeseen tarjoajan on tullut täyttää henkilöstönsä määrää koskevat lomakkeessa pyydetyt tiedot. Lomakkeessa on ollut seuraavat kohdat:

Terveydenhuollon opisto- tai AMK-tasoinen koulutus

Sosiaali- tai terveydenhuollon perustutkinto

Muu tutkinto, mikä

Koulutettu henkilöstö yhteensä

Koko henkilöstö yhteensä

Suhdeluku: hoitotyöhön osallistuvat/asiakkaat

Suhdeluku: koko henkilöstö/asiakkaat

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön jaksossa 3.2 on kysymyksessä olevan palvelukokonaisuuden B osalta asetettu henkilöstöä koskevaksi vähimmäisvaatimukseksi, että sosiaali- ja terveysalan perustutkinnon suorittaneiden henkilöiden määrän tule kysymyksessä olevassa palvelukokonaisuudessa olla vähintään 0,45 työntekijää/asukas. Tarjouspyynnön mainitussa jaksossa on erotettu toisistaan koulutettu henkilöstö ja koko henkilöstö. Koulutetuksi henkilöstöksi tarjouspyynnössä on määritelty terveydenhuollon opisto- tai ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneet henkilöt sekä sosiaali- tai terveydenhuollon perustutkinnon suorittaneet henkilöt.

Tarjouspyynnön henkilöstöselvitysliitteessä tarjoajien on tullut ilmoittaa mainitut henkilöstöään koskevat tiedot kysymyksessä olevan vaatimuksen täyttymisen arviointia varten. Mainitussa liitteessä on edellä todettua vastaavasti ollut kohdat edellä mainitut terveydenhuollon alan koulutukset läpikäyneille sekä toisaalta muun koulutuksen läpikäyneille henkilöille. Liitteessä on tullut myös ilmoittaa suhdeluvut toisaalta hoitotyöhön osallistuville ja toisaalta koko henkilöstölle.

Tarjouspyynnön jaksossa 3.2 esitetyt tiedot ja henkilöstöselvitysliitteen rakenne huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo tarjouspyynnön henkilöstöselvitysliitteestä ilmenneen, että hoitotyöhön osallistuvia koskevalla suhdeluvulla on tarkoitettu vain edellä todettuja sosiaali- ja terveydenhuoltoalan koulutuksen läpikäyneitä henkilöitä.

Näin ollen markkinaoikeus toteaa tarjouspyynnössä asetetun hoitohenkilöstön määrää koskeneen vaatimuksen olleen tarjouspyynnön perusteella selvä. Tarjouspyyntöä tai sen henkilöstöselvitysliitettä ei siten ole tullut pitää mainitun vaatimuksen osalta epäselvänä.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on sisällyttänyt tarjoukseensa tarjouspyynnön liitteenä olleen henkilöstöselvityslomakkeen ja täyttänyt siihen tiedot omasta henkilöstöstään suhdelukuineen. Hakija on ilmoittanut henkilöstönsä lukumäärää koskeneet tiedot seuraavasti:

Terveydenhuollon opisto- tai AMK-tasoinen koulutus 2

Sosiaali- tai terveydenhuollon perustutkinto 4

Muu tutkinto, mikä 3

Koulutettu henkilöstö yhteensä 9

Koko henkilöstö yhteensä 13,5

Suhdeluku: hoitotyöhön osallistuvat/asiakkaat 0,56

Suhdeluku: koko henkilöstö/asiakkaat 0,84

Hakija on markkinaoikeudessa ilmoittanut, että kohtaan "muu tutkinto" merkityt henkilöt ovat olleet kiinteistönhoitaja, virikeohjaaja (liikunnanohjaaja) ja siistijä. Hakija on myös ilmoittanut hankintayksikön tiedustelleen mainittujen henkilöiden koulutuksen hakijalta ennen hankintapäätöksen tekoa. Hakija on todennut ilmoittaneensa kyseisten henkilöiden koulutuksen hankintayksikölle edellä esitetyn mukaisesti.

Hakija on tarjouksensa hoitotyöhön osallistuvien suhdelukua laskiessa sisällyttänyt koulutettuun henkilöstöön edellä mainittujen sosiaali- tai terveydenhuoltoalan koulutuksen saaneiden henkilöiden (yhteensä kuusi henkilöä) lisäksi myös mainitut muun koulutuksen saaneet henkilöt eli kiinteistönhoitajan, virikeohjaajan ja siistijän. Mainituilla tiedoilla laskien hakija on saanut hoitotyöhön osallistuvien suhdeluvuksi 0,56 työntekijää asukasta kohden.

Hankintayksikkö on puolestaan ilmoittanut laskeneensa mainitun suhdeluvun yksinomaan sosiaali- tai terveydenhuollon koulutuksen saaneiden henkilöiden perusteella (kuusi henkilöä) lisäten mainittuun määrään vielä 0,3 työntekijää tarjouksessa ilmoitetun lääkehuollon ostopalvelukäytännön takia. Mainituilla tiedoilla laskettuna hoitotyöhön osallistuvien suhdeluvuksi on saatu 0,39, joka on alittanut tarjouspyynnössä asetetun vähimmäismäärän 0,45.

Markkinaoikeus toteaa tarjouspyynnössä olleen edellä jo kerrotuin tavoin vähimmäisvaatimuksen siitä, että hoitotyöhön osallistuvia sosiaali- tai terveydenhuoltoalan koulutuksen saaneita tulee hakemuksen kohteena olevassa palvelukokonaisuudessa olla vähintään 0,45 työntekijää asukasta kohden. Koulutetulla henkilöstöllä on tältä osin tarkoitettu nimenomaan sosiaali- tai terveydenhuoltoalan koulutuksen läpikäyneitä henkilöitä. Näin ollen hakijan tarjouksessa esitettyjen tietojen perusteella hoitotyöhön osallistuvien suhdelukua laskettaessa henkilöstön määrään on tullut sisällyttää yksinomaan hakijan henkilöstöselvityslomakkeen kahdessa ensimmäisessä sarakkeessa ilmoitetut kuusi henkilöä, jotka ovat suorittaneet jomman kumman lomakkeessa mainituista terveydenhuoltoalan tutkinnoista. Mainittuun määrään ei siten ole tullut sisällyttää hakijan tarjouksen kohdassa "muu tutkinto" ilmoitettuja henkilöitä.

Mainituilla tiedoilla laskettuna koulutetun henkilöstön määräksi on hakijan tarjouksessa ilmoitettujen tietojen perusteella muodostunut kuusi henkilöä. Hankintayksikkö on antamansa selvityksen perusteella lisännyt mainittuun määrään vielä 0,3 henkilöä lääkehuollon ostopalvelukäytännön perusteella. Kun hakijan tarjouksessa asiakasmääräksi on ilmoitettu 16 henkeä, on hoitotyöhön osallistuvien suhdeluvuksi muodostunut hankintayksikön ilmoittama 0,39 työntekijää asukasta kohden. Hakijan tarjouksessa ilmoitettujen tietojen perusteella laskettu hoitotyöhön osallistuvien suhdeluku on siten alittanut tarjouspyynnössä asetetun vähimmäismäärän 0,45.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hakijan tarjous on ollut edellä todetuin tavoin tarjouspyynnön vastainen hoitohenkilöstön mitoitusta koskeneen vaatimuksen osalta. Tarjouspyyntö ei ole edellä todetuilla perusteilla ollut tältä osin myöskään epäselvä, mistä syystä hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus ei ole myöskään ollut seurausta tarjouspyynnön epäselvyydestä. Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus on liittynyt hankinnan kohteena olleen palvelun toteuttamisesta vastaavan henkilöstön määrään, mitä koskeva tarjouspyynnön vaatimus on ollut ehdoton. Kysymys on siten ollut seikasta, jolla on ollut vaikutusta tarjousten vertailuun ja joka on siten voinut vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on hankintasäännösten mukaan ollut velvollinen hylkäämään hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena ennen tarjousten vertailun suorittamista. Koska hankintayksikön ei siten ole katsottava menetelleen hankinnassa hankintasäännösten vastaisesti, hakemus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen myös hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hankintalain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ilkka Lahtinen.