Market Court dismisses bid protest where tender documents were unclear, preventing fair comparison despite lowest price.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Uuraisten kunta on tehnyt 19.1.2007 tarjouspyynnön seitsemälle palveluntarjoajalle Uuraisten kunnan asemakaavan pohjakartan laatimisesta 3D-kartoituksena tarjouspyynnön liitteenä olleen kartan osoittamalle noin 1 000 hehtaarin suuruiselle alueelle. Kunta on saanut määräaikaan mennessä kuusi tarjousta.

Uuraisten kunnan maaseutuympäristölautakunta on päätöksellään 13.3.2007 § 25 valinnut pohjakartoitustyön tekijäksi Destia Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 40.000 euroa.

Uuraisten kunta on 18.6.2007 solminut kaavoituksen pohjakartoitustyöstä sopimuksen Destia Oy:n kanssa.

HAKEMUS

Kiinteistö ja Mittaus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Uuraisten kunnan maaseutuympäristölautakunnan päätöksen 13.3.2007 § 25 ja määrää hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hankinta on palautettava uuteen tarjousvertailuun, jossa palveluntarjoajaksi on valittava hakija halvimman tarjouksen tehneenä.

Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 7.260 euroa ja että hankintayksikkö velvoitetaan suorittamaan hakijalle vahingonkorvausta 30 prosenttia sen tarjoaman urakkahinnan määrästä.

Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun virheellisesti, koska tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan valintaperusteet ovat poikenneet tarjouspyynnössä ilmoitetuista tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteista. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että asemakaava on laadittava kiireellisessä aikataulussa. Tarjouspyynnön mukaan pohjakartan on täytynyt olla valmiina 16.10.2007 mennessä.

Tarjouspyynnössä ei ole ollut mitään mainintaa pohjakartoitusten toteuttamistavasta, minkä vuoksi hakija ei ole tarjonnut laserkeilaukseen perustuvaa kartoitusta. Hakijalla olisi kuitenkin ollut tähän valmiudet voittaneen tarjoajan tavoin. Toisaalta on huomattava, että laserkeilausmenetelmään perustuvan kartoituksen paremmuutta verrattuna stereokartoitukseen ei ole toistaiseksi osoitettu.

Hankintayksikkö ei ole tarjousten vertailussa myöskään pisteyttänyt tarjoajayritysten vakavaraisuutta.

VASTINE

Uuraisten kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen sekä lausunut vastineessaan muun ohella seuraavaa.

Hakijan tarjous olisi ollut mahdollista hylätä, koska hakija ei ollut tarjouksessaan tuonut esille tarjouspyynnössä edellytettyä selvitystä toimiston ammattitaidosta, yhteistyökyvystä ja luotettavuudesta vastaavissa tehtävissä. Tarjousta ei kuitenkaan hylätty, koska aluearkkitehdillä on aikaisempaa kokemusta yhteistyöstä hakijan kanssa Petäjäveden kunnan kartoitustöissä. Tarjousvertailussa hakija on saanut muut kuin tarjoushintaan perustuvat pisteensä näiden yhteistyökokemusten perusteella arvioituna.

Tarjousvertailuasiakirjan otsikointi on voinut olla toteutustavan osalta harhaanjohtava, koska toteutustavasta on virheellisesti tehty tarjousvertailuasiakirjaan oma alaotsikko. Toteutustapa kohdan olisi pitänyt sisältyä tarjousvertailun kohtaan tekninen osaaminen. Asemakaavan pohjakartoituksen toteutustapa on toisaalta ollut vain yksi tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperuste.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty asemakaavan pohjakartoitukselta kiireellistä aikataulua. Aikataulu ei ole ollut kokonaistaloudellisuuden arviointiperusteena eikä sitä ole myöskään tarjousvertailussa pisteytetty. Voittaneen tarjoajan esittämä aikataulu on tullut hankintayksikön tietoon hankintapäätöksen tekemisen yhteydessä.

Hankintayksikkö on työntilaajana voinut tarjouspyynnössä määritellä tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet haluamallaan tavalla. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä edellyttänyt, että hankinnan kohteena oleva kartoituspalvelu täyttää sille asetetut korkeat laatuvaatimukset. Hankintayksikkö ei ole pisteyttänyt tarjoajayritysten vakavaraisuutta, koska tietoja siitä ei ole tarjouspyynnössä edellytetty.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun virheettömästi ja sen saamien tarjousten väliset erot ovat ilmenneet yritysten teknisessä osaamisessa. Hakijan tarjous ei ole ollut kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous.

VASTASELITYS

Kiinteistö ja Mittaus Oy on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikön laatima tarjouspyyntö on ollut tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta epäselvä eikä se ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikkö on suosinut tarjousten pisteytyksessä tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan nimeämiä asiantuntijoita ja hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun virheellisesti. Hankintamenettely on ollut epätasapuolista ja hakijaa syrjivää.

Hakija on toimittanut tarjouksensa yhteydessä selvitykset yrityksensä ammattitaidosta, yhteistyökyvystä ja luotettavuudesta.

LISÄVASTINE

Uuraisten kunta toteaa, että hakijan vastaselitykseen sisältyvää liitemateriaalia ei ole toimitettu kunnalle hankintamenettelyn yhteydessä.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on päätöksellään 20.4.2007 hylännyt Kiinteistö ja Mittaus Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen väliaikaisesta kieltämisestä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintalain 6 §:n 2 momentin mukaan kynnysarvon alittavien hankintojen tekemisessä ehdokkaiden ja tarjoajien taloudellista ja teknistä suorituskykyä koskevassa arvioinnissa voidaan noudattaa soveltuvin osin kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annettuja asetuksia.

Hankintalain 7 §:n 2 momentin mukaan kynnysarvon alittavien hankintojen tekemisessä tarjousten valintaperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annettuja asetuksia.

Vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijalle vahingonkorvauksena 30 prosenttia hakijan tarjoaman urakkahinnan määrästä. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu, kun otetaan huomioon hankintalain 9 §:n 1 momentti, vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen. Hakijan vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjoajien kelpoisuus ja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet

Hakija on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta, minkä vuoksi tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole tarkemmin määritelty hankinnan kohteena olleen asemakaavan pohjakartoituksen teknistä toteuttamistapaa, minkä vuoksi hakija ei ole voinut ottaa huomioon kaikkia tekniseen toteuttamistapaan liittyviä seikkoja tarjousta laatiessaan. Hankintayksikön menettely on tältä osin ollut epätasapuolista ja hakijaa syrjivää.

Hankinnan kohde sekä tarjoajien kelpoisuuteen ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö turvaa tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut tarjouksen valintaperusteista seuraavaa:

"Tarjoukset pyydetään kokonaishintaisina (alv 0 %) siten, että hinta sisältää kaikki kustannukset lukuun ottamatta kartan tarkastuksen aiheuttamia viranomaiskuluja. Konsultin valintaperusteena käytetään hinnan lisäksi toimiston ammattitaitoa, yhteistyökykyä ja luotettavuutta vastaavissa tehtävissä."

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousta valittaessa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ja niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Kelpoisuusvaatimukset ja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteen mukaan. Eräät seikat voivat liittyä joissakin tapauksissa tarjoajan kelpoisuuden arviointiin ja toisissa tapauksissa taas paremminkin tarjousten taloudellisen edullisuuden arvioimiseen. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä yhtäältä tarjoajien kelpoisuutta arvioitaessa ja toisaalta tarjouskilpailua ratkaistaessa. Yksittäisessä hankinnassa ei näistä syistä tulisi lähtökohtaisesti käyttää samoja seikkoja sekä tarjoajien kelpoisuusvaatimuksina että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina ainakaan yksilöimättä jo tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selvästi sitä, mitä tietoja tarjoajilta edellytetään minkäkin asian arvioimiseen ja kuinka nimettyjä seikkoja on tarkoitus soveltaa kussakin tarkoituksessa.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainituista tarjouksen valintaperusteiksi ilmoitetuista edellytyksistä toimiston luotettavuus on lähtökohtaisesti liittynyt tarjoajien kelpoisuuden arviointiin eikä se tästä syystä ole voinut olla tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteena. Ottaen huomioon hankinnan kohde, toimiston ammattitaito ja yhteistyötyökyky ovat sinänsä voineet olla myös tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina. Edellä mainitut arviointiperusteet ovat olleet kuitenkin liian yksilöimättömiä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi, minkä vuoksi hankintayksikkö ei olisi saanut virheettömässä menettelyssä ilmoittaa tarjouspyynnössä toimiston ammattitaitoa ja yhteistyötyökykyä tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina eikä soveltaa niitä tarjouskilpailussa.

Tarjouspyynnössä ei ole täsmennetty niitä seikkoja, joilla on merkitystä tarjousten laadun vertailussa, eikä tarjouspyynnössä ole edellytetty tarjoajan esittävän selvitystä palvelunsa laatuun liittyvistä seikoista. Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty esittämään selvitystä lähinnä tarjoajan kelpoisuuteen liittyvistä seikoista. Näin ollen tarjoajat eivät ole tarjouspyynnön perusteella voineet varmuudella tietää, minkä seikkojen perusteella hankintayksikkö tulee arvioimaan niiden kelpoisuutta ja toisaalta tarjousten kokonaistaloudellisuutta.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tehnyt tarjouspyynnössään riittävää eroa tarjoajan kelpoisuuden selvittämiseen liittyvien seikkojen sekä tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden välillä. Tähän viittaa osaltaan sekin, että tarjousvertailussaan hankintayksikkö on pisteyttänyt myös muita tarjousten kelpoisuuden selvittämiseen liittyviä seikkoja sekä sellaisia kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita, joita ei ole tarjouspyynnössä ilmoitettu. Lisäksi tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina olleet yrityksen ammattitaito, yhteistyökyky ja luotettavuus ovat siten yksilöimättömiä, että ne ovat olleet omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajattoman valinnanvapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus katsoo asiassa käyneen edellä lausutun perusteella ilmi, että tarjoajille ei ole ollut tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella selvää, mitä hankintayksikkö on tarkoittanut konsulttia koskevilla arviointiperusteilla. Ottaen huomioon myös hankinnan kohde kysymys on ollut tarjousten sisältöön ja vertailukelpoisuuteen olennaisesti vaikuttavasta seikasta. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön voidaan tältä osin katsoa olleen alalla toimivalle tarjoajalle niin tulkinnanvarainen ja epäselvä, ettei tarjouspyyntö ole tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia, minkä vuoksi tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu hankintamenettelyssä on vaarantunut.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella, että hankintayksikkö on menetellyt kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti laatiessaan tarjouspyynnön edellä kuvatuin tavoin kelpoisuusehtojen ja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta epäselvästi. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Edellä todettu hankintamenettelyn virhe sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua hakijan muista hankintamenettelyn virheellisyyteen koskevista väitteistä.

Seuraamus

Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksessä tarkoitetun hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa 18.6.2007, joten hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön väitetystä virheellisestä menettelystä voi tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997 vp) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Hankintamenettely on edellä todetuin tavoin ollut virheellistä sen osalta, miten tarjouspyyntö on laadittu toisaalta kelpoisuusvaatimusten ja toisaalta kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta. Jo kyseisten virheellisyyksien luonne huomioon ottaen on näin jälkikäteen vaikea arvioida, millaiseksi virheettömästi toteutettu tarjousmenettely ja tarjousten vertailu olisi muodostunut. Hakijan tarjous on ollut arvonlisäverottoman kokonaishinnan osalta edullisin. Hinta on ollut kuitenkin vain yksi useista ilmoitetuista arviointiperusteista eikä hinnan painoarvoa ole myöskään etukäteen ilmoitettu.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä. Hakemus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta Kiinteistö ja Mittaus Oy:n esittämän vahingonkorvausvaatimuksen.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Eija Siitari-Vanne.