Market Court dismisses complaint against public tender for waste collection due to lack of discriminatory intent.

HANKINTAMENETTELY JA ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Lapin Jätehuolto kuntayhtymä on pyytänyt 31.10.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia yhdyskuntajätteen keräyksestä ja kuljetuksesta kuntayhtymän toiminta-alueella tarjouspyyntöasiakirjoista tarkemmin ilmenevän mukaisesti ajalle 1.1.2008 - 31.12.2009, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimuskautta kahdella vuoden mittaisella lisäkaudella. Hankinnasta on julkaistu ennakkoilmoitus Euroopan unionin virallisessa lehdessä 18.5.2007/S94-115572 sekä hankintailmoitus Euroopan unionin virallisessa lehdessä 3.11.2007/S212-257959 ja Julkiset Hankinnat -lehdessä 8.11.2007/45.

Hankintayksikön ilmoittaman mukaan hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on noin 800.000 - 1.000.000 euroa.

HAKEMUS

Hettula Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää Lapin Jätehuolto kuntayhtymää jatkamasta hankintamenettelyä edellä mainitun 31.10.2007 päivätyn tarjouspyynnön perusteella ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi Hettula Oy on vaatinut, että Lapin Jätehuolto kuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 12.416 eurolla korkoineen.

Hankinnan kohde on tarjouspyynnössä määritelty liian laajaksi. Tarjouspyynnössä on edellytetty tarjousten antamista paitsi lakisääteisesti kunnan vastuulla olevan asumisperäisen jätteen kuljettamisesta myös elinkeinotoiminnasta peräisin olevan jätteen kuljettamisesta. Hankintayksiköllä ei kuitenkaan ole voimassa olevia sopimuksia elinkeinotoiminnassa syntyvän jätteen kuljettamisesta.

Ottaen huomioon hankintayksikön tarjouspyynnössään esittämät arviot tyhjennyskertojen määristä, hankintayksikkö vaikuttaa lähteneen siitä, että kysymyksessä olevan hankinnan piiriin kuuluisi miltei kaiken elinkeinotoiminnassa syntyvän jätteen kuljettaminen. Näin siitä huolimatta, että hankintayksiköllä ei ole lainkaan voimassa olevia sopimuksia elinkeinotoiminnassa syntyvän jätteen kuljettamisesta. Hankintayksikkö on siten sisällyttänyt hankinnan kohteeseen merkittäviä jäte-eriä, joiden toteutumisesta sillä ei ole ollut minkäänlaista varmuutta tarjousten jättämisen aikaan. Hankintayksikön onkin näin ollen katsottava huomattavasti ylimitoittaneen hankinnan kohteen.

Hankinnan kohteen ylimitoittamisen avulla hankintayksikkö saa keinotekoisesti alennettua yhdeltä tyhjennyskerralta perittävää maksua. Suuremmat kokonaismäärät ovat nimittäin omiaan johtamaan merkittävästikin alempiin yksikkökustannuksiin ja siten halvempiin tyhjennyskerralta perittäviin maksuihin. Laajentamalla hankintamenettelyä kuntien lakisääteisesti järjestämän jätteen kuljetuksen ulkopuolelle hankintayksikkö pyrkii siten keinotekoisesti alentamaan omia kustannuksiaan. Hankintasäännösten tarkoituksena ei kuitenkaan ole hintojen keinotekoinen alentaminen tarjoajien oikeusturvaa loukaten, vaan hankintojen tekeminen kilpailukykyisin ja edullisin hinnoin olemassa olevaa kilpailua hyödyntäen.

Kyseisellä menettelyllään hankintayksikkö kykenee tarjoamaan jätteen kuljetusta tulevaisuudessa mahdollisesti hankkimilleen sopimusasiakkaille halvemmalla kuin se muutoin voisi. Yhdistämällä lakisääteisen velvollisuuden täyttämiseen liittyvän hankintamenettelyn yhteyteen kilpailtuihin markkinoihin kuuluvia, elinkeinotoiminnasta peräisin olevan jätteen kuljetuksia hankintayksikön on katsottava pyrkivän muuttamaan kilpailuolosuhteita omaksi hyväkseen. Hankintasäännösten tavoitteiden valossa sanottua ei ole pidettävä hyväksyttävä perusteena hankintamenettelyn käyttämiselle. Hankintayksikön kannalta kysymys ei ole ollut pelkän hankintatarpeen tyydyttämisestä.

Edellä mainittua yhdistämistä ei voida perustella myöskään sillä, että lakisääteisen jätteenkuljetuksen järjestäminen edellyttäisi kilpailtuihin markkinoihin kuuluvien, elinkeinotoiminnasta peräisin olevan jätteen kuljetusten yhdistämisen kyseiseen hankintaan.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hankintayksikön on katsottava ylittäneen harkintavaltansa hankinnan kohteen määrittämisessä.

Lisäksi on huomattava, että hankintayksikkö on arvioinut virheellisesti elinkeinotoiminnan piiriin kuuluvien kiinteistöjen lukumäärän ja tästä johtuen myös elinkeinotoiminnassa syntyvän jätteen määrän. Merkittävä osa kuntayhtymän alueella tuotetuista jätteistä tulee lukea elinkeinotoiminnassa syntyneiksi.

Hankinnan kohdetta ei tarjouspyynnössä ole muutoinkaan yksilöity laissa edellytetyllä tavalla. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä edellyttänyt tarjoajia antamaan sitovan tarjouksen tarjouspyynnössä mainitulla arvioidulla tyhjennyskertojen määrällä. Edellä todetun mukaisesti kyseiseen arvioon on sisältynyt paitsi lakisääteisesti kunnan vastuulla olevan asumisperäisen jätteen kuljetukset myös elinkeinotoiminnasta peräisin olevan jätteen kuljetuksia, jotka perustuvat aina jätteenhaltijan ja jätehuoltoyrityksen väliseen sopimukseen ja joista hankintayksiköllä ei tarjouspyynnön mukaan ole ollut voimassa olevia sopimuksia. Tarjouspyynnön liitteenä olevassa tarjouslomakkeessa hankintayksikkö on ilmoittanut vain erikokoisten jäteastioiden tyhjennyskerrat, erottelematta lainkaan kotitalouksien ja elinkeinonharjoittajien jäteastioiden tyhjennyskertojen määrää.

Kyseinen hankintayksikön menettely huomioon ottaen tarjoajien on ollut täysin mahdotonta arvioida jätteen kuljetuksen kattamien kiinteistöjen ja tyhjennyskertojen tosiasiallisesti toteutuvaa määrää sekä siten tosiasiallisesti toteutuvan liiketoiminnan määrää. Edelleen tarjoajien on ollut mahdotonta laskea "oikeaa" tarjoushintaa. Tarjoajat ovat siten joutuneet itse arvioimaan tekijöitä, joita niiden on ollut mahdotonta arvioida (hankintayksikön tulevaisuudessa mahdollisesti tekemät sopimukset elinkeinonharjoittajien kanssa), tai ottamaan riskin siitä, että osa hankinnasta toteutetaan tappiollisena.

Edellä lausuttu huomioon ottaen tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyyntö ei ole myöskään ollut hankintasäännöksissä edellytetyn täsmällisyysvaatimuksen mukainen.

Tarjouspyyntö ei ole myöskään sisältänyt hankintasäännösten edellyttämällä tavalla viittausta julkaistuun hankintailmoitukseen.

VASTINE

Lapin Jätehuolto kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Hettula Oy:n hakemuksen. Lisäksi Lapin Jätehuolto kuntayhtymä on vaatinut, että Hettula Oy velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 9.182,45 eurolla korkoineen.

Julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan hankinnan kohteen määrittely kuuluu hankintayksikölle. Hankintayksiköllä on oikeus määritellä muun ohella hankinnan sisältö, aikataulu ja laajuus.

Kunnalliset laitokset voivat hoitaa myös elinkeinoelämän jätteiden kuljetuksen sopimalla tästä jätteen haltijan kanssa. Hankintayksikkö voi siten tehdä sopimuksia myös muun kuin asumisperäisen jätteen kuljetuksista. Tämän vuoksi hankintayksikkö onkin pyytänyt tarjouksia myös muun kuin asumisperäisen jätteen kuljetuksille.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnön liitteenä olleessa taulukossa konkreettisesti ja yksityiskohtaisesti keräysvälineiden arvioidut tyhjennyskerrat. Tämän lisäksi tarjouspyyntöasiakirjat ovat sisältäneet yhteenvetolomakkeen, jossa on arvioitu muun muassa elinkeinotoiminnan jätteen osuus. Hakijan esittämiä väitteitä jätemääristä on pidettävä perusteettomina ja virheellisinä.

Hankintayksikkö on ilmoittanut edellä mainitut tiedot hankinnan kohteesta kaikille tarjoajille. Tämän lisäksi tarjouspyynnössä on annettu tarjoajille mahdollisuus esittää kirjallisia kysymyksiä hankintayksikölle. Yksikään tarjoajista ei ole kuitenkaan esittänyt kysymyksiä jätemäärien osalta.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hankintayksikön onkin katsottava menetelleen hankinnan toteuttamisessa tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Tarjouspyynnössä on viitattu ennakkoilmoitukseen, koska hankintamenettely on aloitettu ennakkoilmoituksen lähettämisellä. Se, että tarjouspyynnössä on viitattu ennakkoilmoitukseen eikä hankintailmoitukseen, ei ole millään tavoin syrjinyt hakijaa.

VASTASELITYS

Hettula Oy on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että hankinnan kohde on tarjouspyynnössä määritelty siten, että se syrjii hakijaa ja estää kilpailun syntymisen. Hankinnan kohde on tarjouspyynnössä määritelty siten, että hakija joutuu tarjoamaan jätteenkuljetusta kokonaispalveluna, josta osa on sellaista, joka on varattu yksin hankintayksikön suoritettavaksi ja josta hakija ei siten voi kilpailla hankintayksikön kanssa, ja osa sellaista, josta hakija suoranaisesti kilpailee hankintayksikön kanssa.

Lisäksi on huomattava, että hakijalla on Kittilän osalta voimassaolevat sopimukset alueella sijaitsevien kiinteistöjen kanssa elinkeinotoiminnassa syntyvien jätteiden kuljetuksista. Vastaavasti muiden alueiden osalta muilla yksityisillä jätteenkuljetusyrityksillä on sopimukset elinkeinotoiminnassa syntyvien jätteiden kuljetuksista.

Hankintayksikkö on siten pyrkinyt valitsemaan palveluntuottajan palveluille, joiden osalta sillä ei ole oikeutta päättää siitä, kuka jätteet kuljettaa. Tarjouskilpailulla hankintayksikkö on pyrkinyt keinotekoisesti alentamaan yksikköhintoja ja siten ajamaan muun muassa hakijan pois markkinoilta ja saamaan jätteiden keräys- ja kuljetusmarkkinat kokonaan haltuunsa.

Laatiessaan tarjousta hankintayksikölle hakija on joutunut ottamaan huomioon sen että, mitä alhaisempia hintoja hakija hankintayksikölle tarjoaa, sitä todennäköisemmin hakija menettää elinkeinotoiminnan jätteiden kuljetukset hankintayksikölle. Hakija ei siten voi kilpailla aidon tasavertaisesti muiden mahdollisten kilpailijoiden kanssa, koska hakijan kilpailumahdollisuudet heikkenevät sitä enemmän, mitä alhaisemman hinnan se tarjouksessaan hankintayksikölle esittää.

Merkittävä osa, jollei peräti valtaosa, kuntayhtymän alueella tuotetuista jätteistä tulee lukea elinkeinotoiminnassa syntyneeksi. Hankintayksikön esittämät arviot elinkeinotoiminnassa syntyvien jätteiden määristä ovat siten olleet virheelliset ja alittaneet merkittävästi kyseisten jätteiden todellisen määrän.

LISÄKIRJELMÄT

Lapin Jätehuolto kuntayhtymä on antanut markkinaoikeuden pyytämän selvityksen.

Hettula Oy on antanut lausunnon Lapin Jätehuolto kuntayhtymän selvityksen johdosta.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 30.11.2007 antamallaan väliaikaista kieltoa koskevalla päätöksellä katsonut, ettei asiassa ole syytä keskeyttää hankintamenettelyä välittömästi. Sen sijaan markkinaoikeus on mainitulla päätöksellään kieltänyt Lapin Jätehuolto kuntayhtymää väliaikaisesti 50.000 euron sakon uhalla tekemästä vastaisuudessa tehtävän hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta valittavan tarjoajan kanssa taikka panemasta sanottua vastaisuudessa tehtävää hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön. Väliaikainen kielto on määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian, taikka asiassa toisin määrätään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa 380/1998 (jäljempänä hankinta-asetus) tarkoitetun tavara- ja palveluhankintoja koskevan kynnysarvon. Käsillä olevassa hankinnassa on kysymys hankinta-asetuksen liitteessä A lueteltuihin niin sanottuihin ensisijaisiin palveluhankintoihin kuuluvasta palvelusta. Kysymyksessä olevaan hankintaan on näin ollen sovellettava sen lisäksi mitä hankintalaissa säädetään myös hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hettula Oy:n hakemus on perustettu ensinnäkin siihen, että hankintayksikkö olisi hankinnan kohteen määrittämisessä ylittänyt sille kuuluvan harkintavallan määrittämällä hankinnan kohteen liian laajaksi.

Lapin Jätehuolto kuntayhtymän tarjouspyynnössä 31.10.2007 on pyydetty tarjouksia yhdyskuntajätteen keräyksestä ja kuljetuksesta tarjouspyynnössä yksilöityjen urakka-alueiden osalta urakka-alueittain. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjouskilpailu on koskenut yhtäältä asumistoiminnassa syntyvän jätteen sekä ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään siihen rinnastettavan valtion, kunnan ja seurakunnan sekä julkisoikeudellisen yhteisön ja yhdistyksen julkisessa hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän muun jätteen kuljetuksia sekä toisaalta elinkeinotoiminnassa syntyvän jätteen kuljetuksia siltä osin kuin hankintayksikkö mahdollisesti sopii jätteen kuljetuksesta jätteen haltijoiden kanssa.

Hankinnan kohteen laajuus ja hankinnan kohteelta vaadittava laatu ovat sinänsä hankintayksikön harkinnassa. Tältäkin osin hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistujen kilpailun aikaansaamista sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevien periaatteiden toteutuminen hankinnassa.

Markkinaoikeus toteaa, että kunnan on järjestettävä joko omana toimintanaan taikka muuta yhteisöä tai yksityistä yrittäjää käyttäen asumisessa syntyvän jätteen sekä ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään siihen rinnastettavan valtion, kunnan ja seurakunnan sekä julkisoikeudellisen yhteisön ja yhdistyksen julkisessa hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän muun jätteen kuin ongelmajätteen kuljetus. Jätteen haltijan kanssa tehtävällä sopimuksella kunta voi kuitenkin ottaa hoitaakseen myös elinkeinotoiminnassa syntyvän jätteen keräyksen ja kuljetuksen.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö määrittämällä hankinnan kohteen siten, että hankinta on käsittänyt paitsi asumistoiminnassa syntyvän jätteen myös elinkeinotoiminnassa syntyvän jätteen keräyksen ja kuljetuksen ole ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa eikä muutoinkaan menetellyt sanotulta osin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Se, että hankintayksiköllä ei vielä tarjouspyyntöä laadittaessa ole välttämättä ollut sopimuksia jätteen haltijoiden kanssa elinkeinotoiminnassa syntyvän jätteen keräyksestä ja kuljetuksesta ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Hettula Oy:n hakemus on perustettu toiseksi siihen, että hankinnan kohde olisi tarjouspyynnössä esitetty sillä tavoin puutteellisesti ja virheellisesti, ettei tarjouspyyntö ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Kuten edellä on todettu, tarjouspyyntöasiakirjoissa on ensinnäkin tuotu esiin se, että tarjouskilpailu on koskenut yhtäältä asumistoiminnassa syntyvän jätteen sekä ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään siihen rinnastettavan valtion, kunnan ja seurakunnan sekä julkisoikeudellisen yhteisön ja yhdistyksen julkisessa hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän muun jätteen kuljetuksia sekä toisaalta elinkeinotoiminnassa syntyvän jätteen kuljetuksia siltä osin kuin hankintayksikkö mahdollisesti sopii jätteen kuljetuksesta jätteen haltijoiden kanssa.

Edellä mainitun lisäksi tarjouspyynnön liitteenä 2 olleissa, keräilyalueittain laadituissa tarjoustaulukoissa on keräilyastioittain eriteltynä esitetty tyhjennyskertojen lukumäärät. Tarjouspyynnössä nimenomaisesti esitetyn maininnan mukaan kyseiset tyhjennyskertojen määrät, jotka ovat sisältäneet myös hankintayksikön arvion elinkeinotoiminnan jätteiden kuljetuksista, ovat olleet hankintayksikön tekemiä arvioita eivätkä ne ole sitoneet hankintayksikköä. Tämän lisäksi tarjouspyynnön liitteenä on ollut vielä yhteenvetolomake, jossa on keräilyaluekohtaisesti esitetty hankintayksikön arvioimat tyhjennyskertojen määrät keräilyastioittain eriteltynä yhtäältä asumistoiminnan jätteen ja toisaalta elinkeinotoiminnan jätteen osalta sekä lisäksi asumistoiminnan ja elinkeinotoiminnan jätteen kokonaismäärät. Edelleen tarjouspyynnön liitteenä on ollut taulukko väestö- ja kiinteistötiedoista kuntayhtymän alueelta.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka tarjouspyynnössä keräilyalueittain esitetyt keräilyastioiden tyhjennyskertojen lukumäärät ovat olleet arvioita, tarjouspyyntö on mahdollistanut keskenään vertailukelpoisten tarjousten tekemisen ja kaikki tarjoajat ovat voineet antaa tarjouksensa samojen tarjouspyynnössä esitettyjen määrällisten arvioiden perusteella. Asiassa ei ole myöskään osoitettu, että sanotut määrät olisi arvioitu sillä tavoin virheellisesti, että pelkästään mahdollisen kyseisen virhearvion johdosta hankintamenettely olisi muodostunut epätasapuoliseksi tai syrjiväksi.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö myöskään hankinnan kohdetta tarjouspyynnössä kuvatessaan ole menetellyt epätasapuolisesti tai hakijaa kohtaan syrjivästi.

Hettula Oy on hakemuksessaan vielä kolmanneksi viitannut siihen, että Lapin Jätehuolto Oy:n tarjouspyyntö 31.10.2007 ei hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ole sisältänyt viittausta hankinnasta julkaistuun hankintailmoitukseen.

Hankinta-asetuksen 29 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä on oltava viittaus julkaistuun hankintailmoitukseen. Hankinta-asetuksen 29 §:n säännös koskee kuitenkin ainoastaan tarjousten pyytämistä rajoitetussa menettelyssä sekä hankinta-asetuksen 12 ja 13 §:ssä tarkoitetussa neuvottelumenettelyssä. Hankinta-asetuksen 29 §:n säännös ei sen sijaan näin ollen koske tapauksia, joissa on kysymys tarjouskilpailun suorittamisesta avoimella menettelyllä, kuten käsillä olevan hankinnan osalta on ollut kysymys. Hankintayksikön ei näin ollen ole katsottava menetelleen hankintasäännösten vastaisesti myöskään sen osalta, ettei kysymyksessä oleva tarjouspyyntö ole mahdollisesti sisältänyt viittausta hankinnasta julkaistuun hankintailmoitukseen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikön ei ole katsottava menetelleen hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hettula Oy:n hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä on myös Hettula Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylättävä. Koska Hettula Oy:n hakemuksen ei kuitenkaan ole katsottava olleen hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, ei ole kohtuutonta, että myös Lapin Jätehuolto kuntayhtymä saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Hettula Oy:n hakemuksen ja Lapin Jätehuolto kuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeuden 30.11.2007 asiassa määräämä väliaikainen kielto raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hankintalain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Jussi Karttunen ja Ilkka Lahtinen.