Market Court voids public procurement decision due to flawed tender process and unclear tender requirements.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Sisäasiainministeriön alueiden ja hallinnon kehittämisosaston saaristoasian neuvottelukunta on pyytänyt 21.2.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia saaristo- ja vesistömatkailun tuotekehitys- ja markkinointiprojektin sekä eurooppalaisen järvi- ja jokimatkailunprojektin esiselvityksestä. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Sisäasianministeriön alueiden ja hallinnon kehittämisosasto on päätöksellään SM-2007-1976/Yr-622/8.6.2007 valinnut esiselvitystöiden toteuttajaksi Onvisio Consultingin.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut hyväksytyn tarjouksen perusteella 73.770 euroa.

Sisäasianministeriön alueiden ja hallinnon kehittämisosasto on markkinaoikeuteen 20.6.2007 saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut, ettei se pane hankintapäätöstään täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

Sisäasiainministeriön alueiden ja hallinnon kehittämisosasto on liitetty 1.1.2008 työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä toimivaan aluekehitysyksikköön.

HAKEMUS

Ellare Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön tekemään uuden tarjousten vertailun. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille hyvitysmaksuna 38.500 euroa.

Tarjousten vertailua ei ole tehty syrjimättömästi ja tasapuolisesti.

Hakija on sitoutunut tarjouksen mukaisesti neuvottelemaan ja järjestämään kokoukset rahoittajien ja hankintayksikön tiloissa, mutta ei järjestämään esimerkiksi tarjoilua, tiloja, laitteita eikä markkinointimateriaalia. Tarjouspyynnössä ei tällaista ole edes edellytetty. Hakija on ennen tarjouksen jättämistään vielä tältä osin täsmennyttänyt tarjouspyyntöä hankintayksiköltä.

Hankintayksikkö on virheellisesti antanut voittaneelle tarjoajalle mahdollisuuden parantaa tarjoustaan. Voittanutta tarjoajaa on pyydetty laskemaan tarjouksen hintaa siten, ettei siihen ole sisältynyt toteutettavuustutkimusta. Toteutettavuustutkimus on ollut osa toimintasuunnitelmaa. Mikäli voittanut tarjoaja on tarjonnut toteutettavuustutkimusta hankesuunnitelman teon yhteydessä, tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja se olisi siten tullut hylätä.

Hakijan tarjoukseen on sisältynyt hanke ja rahoitussuunnitelman työstäminen. Sen sijaan hakija ei ole ottanut vastuuta siitä, että hankkeelle myönnettäisiin rahoitusta.

Hankintayksikkö on lisäksi suorittanut tarjousten vertailun virheellisesti tarjoajan matkailullisen asiantuntemuksen, vesistömatkailutuotteiden ja alueiden tarjonnan tuntemuksen sekä tehtävien suorittamiseen tarvittavan kokemuksen osalta. Hankintapäätöksessä ei ole myöskään perusteltu tarjousten vertailun pisteytystä.

VASTINE

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.310 eurolla.

Hakija on tarjouksessaan todennut, että tarjouksen hintaan ei ole sisältynyt jatkohankkeen rahoituksen keräämistä, vaikka se on tarjouspyynnön mukaan ollut hankinnan oleellinen osa. Hakijan tarjouksen puutteellisuudella ei ole kuitenkaan ollut vaikutusta hankintapäätökseen, koska sitä ei ole huomioitu pisteytyksessä.

Hakija on lisäksi todennut tarjouksessaan, että hinta ei sisällä kokous-, neuvottelu- ja seminaarikustannuksia. Kokousten järjestämisestä aiheutuu kuitenkin myös muita kuin tiloista aiheutuvia kuluja kuten tarjoilu- ja materiaalikuluja. Tälläkään hakijan tarjouksen puutteellisuudella ei ole ollut vaikutusta hankintapäätökseen, koska sitä ei ole huomioitu pisteytyksessä.

Voittaneeseen tarjoukseen on sisältynyt toteutettavuustutkimus, vaikka sitä ei ole edellytetty tarjouspyynnössä. Tämän vuoksi voittaneelle tarjoajalle on varattu tilaisuus tarkistaa tarjoustaan mainitulta osin. Tarkistuttamisella on saatettu voittanut tarjous vertailukelpoiseksi muiden tarjousten kanssa. Menettelyllä ei siten ole loukattu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Voittaneen tarjoajan asiantuntemus on kokonaisuudessaan saaristo- ja vesistömatkailussa olennaisesti laaja-alaisempaa ja syvällisempää kuin hakijan asiantuntemus. Kokemuksen osalta voittanut tarjoaja ja hakija ovat saaneet yhtä paljon pisteitä.

LAUSUNTO

Onvisio Consulting on lausunut, että toteutettavuustutkimuksen tarkoituksena on ollut tuottaa yhdenmukaisesti tutkittu dokumentaatio selvityksessä käsitellyistä tuoteryhmistä. Menetelmän etu olisi ilmennyt silloin, kun rahoittajien kanssa olisi keskusteltu hankkeista. Hankintayksikön kanssa käydyn keskustelun jälkeen Onvisio Consulting on katsonut, että tutkimus ei ole tarpeellinen kansainvälisten partnereiden kanssa tehtävässä osassa.

HAKIJAN VASTASELITYS

Voittanut tarjoaja on sisällyttänyt työmenetelmäänsä tuotteiden arvioinnin toteutettavuustutkimusmenetelmällä. Mainittu menetelmä sisältyy tarjouksen hintaan työmenetelmänä. Se ei siten ole enemmän kuin mitä tarjouspyynnössä on edellytetty. Tämän vuoksi kysymyksessä on ollut tarjouksen parantaminen.

Voittanut tarjous ei ole vastannut tarjouspyyntöä siltä osin, kun siinä on edellytetty ottaa kokonaishinnassa huomioon myös matkakulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia saaristo- ja vesistömatkailun tuotekehitys- ja markkinointiprojektin sekä eurooppalaisen järvi- ja jokimatkailunprojektin esiselvityksestä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon tarjoajan matkailullinen asiantuntemus sekä tuntemus vesistömatkailutuotteiden ja alueiden tarjonnasta 50 prosentin painoarvolla ja tarjouksen hinta 30 prosentin painoarvolla sekä tehtävien suorittamiseen tarvittava kokemus 20 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnössä on todettu, että "Esiselvitysten tulee sisältää myöhemmin käynnistettäviä asianomaisia varsinaisia hankkeita koskevat valmiit EU-hankehakemukset" ja että "Esiselvityksen tarkoituksena on tuottaa varsinaista EU-osarahoitteista koskevat saaristo- ja vesistömatkailun tuotekehitys- ja markkinointihanketta koskevat rahoitushakemukset suunnitelmineen (jatkossa varsinainen hanke)." Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu molempien selvitystöiden osalta, että tarjouksen kokonaishintaan tulee sisältyä "matka-, kopiointi-, posti-, puhelin yms. kulut".

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut molempien selvitystöiden osalta, että "hintaan ei sisälly: kokous-, neuvottelu-, ja seminaarikustannukset (esim. järjestelykulut, tarjoilut, tilat, laitteet markkinointimateriaali yms.)". Lisäksi tarjouksessa on ilmoitettu, että "jatkohankkeen rahoituksen kerääminen ja työstäminen sovitaan erikseen joko urakkana tai päiväkohtaisena veloituksena".

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hakija on lähettänyt hankintayksikölle tarkentavan kysymyksen siitä, edellytetäänkö tarjoajan järjestävän kokouspaikat ja huomioida siten tämä kokonaishinnassa. Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen, että "teettäjä järjestää tilat maksutta".

Hankintayksikkö on todennut hankintapäätöksen liitteenä olevassa saaristo- ja vesistömatkailun EU-osarahoitteisten hankkeiden esiselvityksen tarjousten vertailu nimisessä asiakirjassa, että "Ellaren hintaan eivät sisältyneet varsinaisten EU-osarahoitteisen hankkeiden rahoituksen kerääminen eivätkä kokous-, neuvottelu- ja seminaarikustannukset, jotka katsotaan kuitenkin kuuluvaksi luonnollisina osina työhön. Näin ollen Ellaren yllä oleva tarjous ei ole vertailukelpoinen muihin tarjouksiin."

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole nimenomaisesti mainittu, että tarjouksessa ilmoitetun kokonaishinnan tulee sisältää myös kokous-, neuvottelu- ja seminaarikustannukset. Sen sijaan siinä on ilmoitettu, että kokonaishinnassa on huomioitava matka-, kopiointi-, posti-, puhelin, ynnä muut sellaiset kulut. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään mainittu, että varsinaisten EU-osarahoitteisen hankkeiden rahoituksen kerääminen tulisi sisältyä tarjouksessa ilmoitettuun kokonaishintaan, vaan että esiselvitystöiden tarkoituksena on ainoastaan tuottaa varsinaisten EU-osarahoitteisia hankkeita koskevat rahoitushakemukset.

Voittanut tarjoaja on sisällyttänyt tarjoukseensa ja siten myös kokonaishintaan toteutettavuustutkimusmenetelmän. Myös hakija on katsonut, että mainittu tutkimusmenetelmä on ollut osa voittaneen tarjoajan tarjoamaa työmenetelmää ja siten sisältynyt sen kokonaishintaan. Hankintayksikkö on katsonut, ettei menetelmä ole sisältynyt tarjouspyyntöön.

Voittaneessa tarjouksessa on matkakustannusten osalta mainittu ensimmäisen selvitystyön osalta, että hintaan ei sisälly normaaliin suorittamiseen kuulumattomat mahdolliset matkakulut. Toisen selvitystyön osalta on mainittu, että "koska esitetyt yhteistyöalueet ovat hankesopivuudeltaan epävarmoja ja tarkistamattomia, niin esitämme, että tilaaja vastaisi tarkemmin sovittavalla tavalla välttämättömien ensimmäisten yhteydenotto/tutustumiskäyntien matkakuluista. Tämän jälkeen työn suorittaja vastaisi mahdollisista uusien käyntien matkakuluista, mikäli ko. alue näyttää soveltuvan yhteistyöhön".

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, että myös EU-osarahoitteisen hankkeiden rahoituksen kerääminen olisi pitänyt sisällyttää tarjouksessa ilmoitettuun kokonaishintaan. Ottaen huomioon niin hakijan kuin voittaneen tarjoajan tarjouksessa ilmoitetut rajoitukset tiettyjen kustannuserien osalta markkinaoikeus lisäksi katsoo, että tarjouspyynnössä mainitut kokonaishintaan sisältyvät kustannuserät ovat olleet jossain määrin epäselviä. Tarjouspyynnön epäselvyyttä osoittaa sekin, että voittanut tarjoaja on sisällyttänyt tarjoukseensa tutkimusmenetelmän, jota hankintayksikön mielestä tarjouspyynnössä ei ole edellytetty. Markkinaoikeus katsoo edellä mainitun perusteella, ettei tarjouspyyntö ole mainittujen epäselvyyksien vuoksi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa.

Hankintayksikön on edellä lausutun perusteella katsottava menetelleen kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava mainitussa säännöksessä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Seuraamus

Sisäasianministeriö on ilmoittanut, ettei se pane hankintapäätöstään täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Koska edellä todettu hankintamenettelyn virheellisyys on perustunut epäselvään tarjouspyyntöön, hankintamenettelyn virheellisyyttä ei ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Koska hankintamenettely on ollut edellä mainitulla tavalla virheellistä ja koska hankintamenettely tulee sanotun vuoksi aloittaa alusta, asiassa ei ole tarpeen lausua hakijan muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa sisäasianministeriön alueiden ja hallinnon kehittämisosaston on päätöksen SM-2007-1976/Yr-622/8.6.2007 ja kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee edellä tässä päätöksessä mainitut seikat ja julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 säännökset huomioon ottaen järjestää asiassa kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Markkinaoikeus hylkää muut asiassa esitetyt vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Gisela Juutilainen.