Market Court voids procurement decision due to failure to apply pre-announced evaluation criteria equally to all bids.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Porvoon kaupungin siivoustyöryhmä on pyytänyt 14.6.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia puhdistusaineista, käsipyyhkeistä ja wc-papereista sekä muista paperituotteista, jätesäkeistä ja roskapusseista sekä siivousvälineistä ja muista siivoustarvikkeista. Tarjouspyynnössä on sopimuskaudeksi ilmoitettu 1.1.2007 - 31.12.2009, minkä lisäksi hankintayksikkö on varannut oikeuden jatkaa sopimusta vuosittain kahden vuoden ajan. Hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehdessä 22.6.2006/25. Tarjouspyyntö on myös julkaistu hankintayksikön Internet-sivuilla ja Credita-tietokannassa. Hankintayksikkö on saanut 19 tarjousta.

Porvoon kaupungin talousjaosto on päätöksellään 4.12.2006 § 63 valinnut siivoustarvikkeiden toimittajaksi Pamark Oy:n sopimuskaudeksi 1.1.2007 - 31.12.2009. Hakijan tarjous on hylätty tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Hakija ja Salon Siivoustarvike Oy ovat tehneet hankintapäätöksestä oikaisuvaatimuksen. Porvoon kaupunginhallitus on päätöksellään 29.1.2007 § 41 kumonnut hankintapäätöksen 4.12.2006 § 63 ja valinnut siivoustarvikkeiden toimittajiksi Pamark Oy:n ja Salon Siivoustarvike Oy:n ajalle 1.1.2007 - 31.12.2009.

Porvoon kaupungin ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo optiovuodet mukaan lukien on 800.000 euroa.

Porvoon kaupunki on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että oikaisuvaatimusten johdosta tehtyä uutta hankintapäätöstä 29.1.2007 § 41 ei panna täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS JA HAKEMUKSEN TÄYDENNYS

Pakkaus-Broman Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa hankintayksikön päätöksen 4.12.2006 § 63 ja velvoittaa hankintayksikön aloittamaan uuden hankintamenettelyn. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellisen menettelynsä ja tekemään uuden hankintapäätöksen. Hakija on myös vaatinut, että markkinaoikeus poistaa oikaisuvaatimusten johdosta tehdyn hankintayksikön päätöksen 29.1.2007 § 41 pehmopapereiden ja muovituotteiden osalta.

Tarjouspyynnössä ilmoitetuista tarjousten arviointiperusteista 55 prosenttia liittyy muuhun kuin hintaan. Kun otetaan huomioon hankinnan koko, tuotteeseen liittyvän palvelun vähäisyys ja hankittavien tuotteiden bulkkiluonne, esitetyt arviointiperusteet ja niiden painoarvot johtavat subjektiivisiin päätöksentekoperusteisiin. Hankintayksikkö on yhdistänyt kahden tuoteryhmän tuotteet toisiinsa tavoitteenaan löytää niin sanotusti yksi toimittaja. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan esitetty kriteerejä, kuinka menettelyssä sallitut osatarjoukset ja kokonaistarjoukset käsitellään kokonaistaloudellisimman vaihtoehdon löytämiseksi. Tarjouspyynnössä esitetyillä arviointiperusteilla ei voida varmistua kaikkien tarjousten ja tarjousvaihtoehtojen objektiivisesta vertailusta.

Tarjouspyynnössä on pyydetty roskapussien ja jätesäkkien osalta tarjousta ainoastaan LD-laadusta (polyeteeni low-density) ja myös haluttu minimivahvuus on ilmoitettu. LD-laatu on priimamuovia ja laadultaan selkeästi parempaa ja tasalaatuisempaa verrattuna HD-laatuun, joka on uusiomuovia. Pamark Oy on tarjonnut roskapusseiksi HD-laatuisia ja vahvuudeltaan tarjouspyynnössä mainittua minimivahvuutta alhaisempia pusseja. Pamark Oy:n tarjous on tältä osin tarjouspyynnön vastainen. Myös tarjousten vertailu on ollut virheellistä, kun muun muassa tarjoajien tarjoamia erilaisia eräkokoja ei ole otettu huomioon.

Hankintayksikkö ei ole hankintamenettelyssä kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

VASTINE

Porvoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on kumonnut hankintapäätöksen oikaisuvaatimusten johdosta. Oikaistusta hankintapäätöksestä ilmenevät vertailuun tehdyt korjaukset perusteluineen. Korjaukset liittyvät hakijan mainitsemiin tarjouspyyntöä vastaamattomiin tuotteisiin ja valmistajien eräkokoja koskeviin tarkennuksiin.

Hankintapäätöksessä bulkkitavaroiden, kuten paperitarvikkeiden osalta, tarjoajille on annettu laadun osalta samat pisteet. Näin ollen vertailu on tehty tosiasiassa yksinomaan hinnan perusteella.

Tarjouspyynnössä ei ole tarkoituksellisesti ilmoitettu, kuinka sallittuja osatarjouksia käsitellään päätöstä tehtäessä kokonaistaloudellisesti edullisimman vaihtoehdon löytämiseksi. Hankintayksiköllä on ollut mahdollisuus jakaa hankinta useamman tarjoajan kesken tarjouspyynnössä mainittujen tarjousten arviointiperusteiden ja hankinnan tavoitteiden mukaisesti.

LAUSUNTO

Salon Siivoustarvike Oy on antanut lausunnon. Pamark Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

HAKIJAN VASTASELITYS

Hankintayksikkö on oikaisuvaatimuksiin antamansa päätöksen yhteydessä tarjouksia uudelleen vertaillessaan lähes puolittanut alun perin ilmoitetun c-taittoisen käsipyyhkeiden arkkimäärän, minkä johdosta hankinnan luonne on muuttunut merkittävästi. Vertailu on muutoinkin virheellinen myös ketjutaittoisen käsipyyhkeen ja wc-paperin osalta.

Pamark Oy:n tarjous on alun perin ollut tarjouspyynnön vastainen. Uudessa hintavertailussa Pamark Oy:n tarjoamien tuotteiden hinnat ovat olleet alhaisemmat. Tarjoajien tasapuolinen ja objektiivinen kohtelu ei ole oikaisuvaatimuksesta annetusta päätöksestä huolimatta toteutunut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä ja muita julkisia hankintoja koskevia säädöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Kun asiassa saadun selvityksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa 380/1998 (hankinta-asetus) säädetyn kynnysarvon, hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Arviointiperusteiden asettaminen

Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamiseen.

Kysymyksessä olevan tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arviointiperusteita ovat hinta, painoarvo 45 prosenttia, yhteistyön kehittäminen ja toimivuus, painoarvo 50 prosenttia, sekä laatu- ja ympäristöohjelmat, painoarvo 5 prosenttia.

Tarjouspyynnössä esitetyt kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet ovat liittyneet kysymyksessä olevaan hankintaan ja olleet sellaisia, että hankintayksikkö on voinut niiden avulla selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Arviointiperusteet eivät ole olleet epätasapuolisia eivätkä ketään tarjoajaa syrjiviä. Hinnan painoarvo on ollut hankinnan kohde huomioon ottaen suhteellisen pieni. Hankintayksikön ei voida kuitenkaan katsoa ylittäneen harkintavaltaansa arviointiperusteita ja niiden painoarvoja määrittäessään.

Tarjousten tarjouspyynnön vastaisuus

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että tarjoajien on ollut mahdollista tehdä myös osatarjouksia. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjouksessa ilmoitetaan arvonlisäverottomat kiinteät hinnat vuoden 2007 loppuun asti. Hankintayksikkö on alkuperäisessä hankintamenettelyssään, josta on tehty hankintapäätös 4.12.2006 § 63, hylännyt hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena sillä perusteella, että tarjouksessa ei ollut ilmoitettu kaikille tuotteille kiinteitä hintoja vuoden 2007 loppuun asti.

Hakija on tarjouksessaan antanut muovituotteiden osalta hintatakuun vain kolmelle kuukaudelle. Tarjouksessa ei ole näin ollen ilmoitettu kiinteitä hintoja tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla vuoden 2007 loppuun asti. Kysymys on tarjousten vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta. Hakijan tarjous ei ole ollut tältä osin tarjouspyynnön mukainen ja hankintayksikön on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullutkin hylätä se.

Hakija on vaatinut sekä alkuperäisen hankintapäätöksen 4.12.2006 § 63 että oikaisuvaatimusten johdosta tehdyn uuden hankintapäätöksen 29.1.2007 § 41 kumoamista. Kun hankintayksikkö on itse kumonnut mainitun alkuperäisen hankintapäätöksensä, sanottu päätös on menettänyt merkityksensä eikä sen osalta ole tarpeen lausua enempää.

Hakija on vedonnut siihen, että myös tarjouskilpailun toisen voittajan Pamark Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen sen vuoksi, että siinä tarjotut roskapussit ja jätesäkit eivät ole vastanneet tarjouspyynnön vaatimuksia.

Tarjouspyynnössä on todettu, että roskapusseista ja jätesäkeistä pyydetään ainoastaan LD-laatua (polyeteeni low-density).

Lisäksi mainitussa päätöksessä on nimenomaisesti todettu, että siivoustarvikkeiden toimittajiksi valittujen Pamark Oy:n ja Salon Siivoustarvike Oy:n tarjous on ollut osittain tarjouspyyntöä vastaamaton. Päätöksessä on kuitenkin todettu, että Pamark Oy:n tarjousta ei ole voitu hylätä sillä perusteella, että tarjous ei kaikkien muovituotteiden osalta ole ollut tarjouspyynnön mukainen, vaan Pamark Oy:n tarjousta on käsiteltävä osatarjouksena eikä kokonaistarjouksena. Salon Siivoustarvike Oy:n tarjouksen osalta päätöksessä ei ole vastaavaa mainintaa.

Pamark Oy:n ja Salon Siivoustarvike Oy:n tarjoukset eivät ole olleet osatarjouksia, joissa olisi tarjottu vain osaa tarjouspyynnössä pyydetyistä tuotteista. Tämän vuoksi hankintayksikön ei olisi tullut arvioida mainittuja tarjouksia osatarjouksina haluamallaan tavalla, vaan sellaisina kuin tarjoajat ovat ne antaneet. Kun tarjousten vertailuun on otettu Pamark Oy:n ja Salon Siivoustarvike Oy:n tarjoukset, jotka hankintayksikkö on itsekin todennut tarjouspyynnön vastaisiksi, hankintamenettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien yhdenvertaista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintayksikön olisi tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut hylätä molempien voittaneiden tarjoajien tarjoukset tarjouspyynnön vastaisina. Kun se ei ole niin tehnyt, hankintamenettely ollut syrjivää hakijaa ja muita tarjoajia kohtaan.

Tarjousten vertailu

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain 6 §:n 3 momentissa edellytetystä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksesta seuraa, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin.

Tarjouspyynnössä on esitetty kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet ja niiden painoarvot. Hankintayksikkö on vastineessaan ilmoittanut, että tarjouksia vertailtaessa on esimerkiksi paperituotteiden kohdalla kaikille tarjoajille annettu laadun osalta samat pisteet ja että tarjousten vertailu on siten tosiasiassa tehty yksinomaan hinnan perusteella. Hankintayksikkö ei ole näin ollen hankintapäätöstä tehdessään soveltanut etukäteen ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ja niiden painoarvoja kaikkiin vertailuun otettuihin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Tarjousvertailuasiakirjoista on vielä havaittavissa, että hankintayksikkö on käyttänyt Pamark Oy:n osalta myöhemmässä vertailussaan osittain alhaisempia hintoja kuin mitä se on ensimmäisessä vertailussaan käyttänyt. Ensiksi tehdyssä hintavertailussa Pamark Oy:n hinnat ovat vastanneet sen tarjousta. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, että hankintayksikön menettely ei ole ollut tältäkään osin omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua, kun se on ottanut hintavertailuun muita kuin tarjouksista ilmeneviä hintatietoja.

Johtopäätös ja seuraamus

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on siten harkittava sanotussa säännöksessä säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty, joten hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö tekee uuden tarjousvertailun ja uuden perustellun hankintapäätöksen, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Asiassa ei edellä mainitun johdosta ole tarpeen lausua enemmälti asiassa esitetyistä muista väitteistä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Porvoon kaupunginhallituksen päätöksen 29.1.2007 § 41 sekä kieltää Porvoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta kumotun päätöksen perusteella tai panemasta kyseistä päätöstä muutoin täytäntöön.

Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Porvoon kaupunki aikoo edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevien tavaroiden hankinnan edellä mainitun tarjouspyynnön perusteella julkisena hankintana, sen on tehtävä uusi tarjousvertailu ja uusi perusteltu hankintapäätös, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Gisela Juutilainen.