Market Court dismisses public procurement bid rejection claim due to lack of discriminatory evidence.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tiehallinto on 19.1.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia yleisen tieverkon digitaalisesta valokuvauksesta vuosina 2007-2008. Hankinta on jaettu kahteen urakkaan, 1 ja 2. Hankinnasta on julkaistu rajoitettua menettelyä koskeva hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehdessä numero 30.11.2006/48. Tarjouskilpailuun on ilmoittautunut kolme yritystä, joille kaikille hankintayksikkö on lähettänyt tarjouspyynnön.

Tiehallinto on 16.3.2007 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut palveluiden tuottajiksi urakka 1 osalta Destia Oy:n ja urakka 2 osalta Carement Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on yhteensä noin 470.000 euroa.

Tiehallinto on 5.4.2007 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian.

HAKEMUS

Carement Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 78.903 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan asianosaiskulut 3.523 eurolla ja arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 9.403,76 eurolla, molemmat määrät korkoineen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintayksikkö arvioi tarjousten kokonaislaatua kunkin tarjouspyynnössä esitetyn sisältöosion osalta. Tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt arviointiperusteita, vaan siinä on ainoastaan esitetty enimmäispisteet kunkin sisältöosan osalta erittelemättä tarkemmin, mistä laadullisista seikoista pisteitä on mahdollista saada. Tarjouskilpailuun osallistuneet tarjoajat eivät ole tarjouksia laatiessaan voineet tietää, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee päätöksensä perustamaan eivätkä ole siten voineet ottaa huomioon päätökseen mahdollisesti vaikuttavia arviointiperusteita omissa tarjouksissaan.

Tarjouspyynnössä ollut maininta päätöksen perustamisesta tarjousten kokonaislaatuun ei ole riittävästi taannut objektiivista ja avointa menettelyä eikä se siten ole varmistanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Pelkän laadun ilmoittaminen arviointiperusteeksi antaa hankintayksikölle käytännössä rajoittamattoman vapauden arvioida saamiaan tarjouksia. Tarjouspyynnössä esitetty lista siitä, mitä asioita tarjouksen sisältöosissa on esitettävä, ei ole arviointiperuste tarjousten vertailulle. Tarjouspyynnöstä ei ole myöskään ilmennyt, mitä asioita hankintayksikkö on halunnut painottaa ja mistä seikoista se tarjouksia arvioidessaan tulee antamaan pisteitä.

Hankintayksikkö ei ole myöskään tehnyt riittävää eroa tarjoajien kelpoisuuden ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnin välillä. Tarjousten vertailuun on otettu kriteereiksi myös toimittajan kelpoisuutta kuvaavia kriteerejä.

Edellä mainittujen seikkojen vuoksi tarjoukset on pisteytetty virheellisesti, minkä vuoksi hankintapäätös on ollut hankintasäännösten vastainen. Mikäli hankintayksikkö olisi suorittanut hankinnan hankintasäännösten mukaisesti, hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa hankinta.

VASTINE

Tiehallinnon keskushallinto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa Carement Oy:n korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 3.045 eurolla korkoineen.

Hankintayksikön suorittama hankintamenettely on ollut virheetön. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjousten arviointiperusteena on tarjouksen kokonaistaloudellinen edullisuus.

Tarjousten kokonaislaatua on arvioitu sisältöosien A-D mukaisesti tarjoajan tarjouksessa esittämän prosessikuvauksen, teknisen kuvauksen, laatusuunnitelman ja referenssien perusteella. Tarjouspyynnössä on esitetty jokaisesta mainitusta sisältöosasta alaotsikoin, minkälaisia asioita sisältöosassa on tullut esittää. Lisäksi laatusuunnitelman tarkemmasta sisällöstä on annettu ohjeita sopimusluonnoksen liitteessä 3. Tarjouspyynnössä on siten kerrottu yksityiskohtaisesti ne arviointiperusteet, joiden perusteella tarjousten laatua arvioidaan. Tarjoajille on täytynyt olla selvää, mihin seikkoihin tarjousten arviointi pohjautuu. Tarjouspyynnössä asetetut arviointiperusteet ovat turvanneet tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa eivätkä ne siten ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnössä esitetyt arviointiperusteet koskevat hankinnan kohteena olevan palvelun toteuttamista eivätkä tarjoajan toimintaa tai ominaisuuksia eli kelpoisuutta. Laite- ja henkilöstöresurssien kuvaaminen on tärkeä osa kuvaustyön prosessikuvausta, millä hankintayksikkö on saanut tietoa kuvaustyön järjestämisestä ja sen suunnitelmallisuudesta.

Tarjousten vertailu on tehty tarjouspyynnössä asetettujen arviointiperusteiden mukaisesti ja tarjouksissa esitettyjen tietojen perusteella tarjoajia tasapuolisesti kohdellen. Hakijan ja voittaneen tarjoajan väliset piste-erot ovat olleet perusteltuja.

LAUSUNTO

Destia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan Destia Oy:n arvonlisäverottomat asianosais- ja oikeudenkäyntikulut yhteensä 3.300 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnössä on kuvattu hankinnan kohde yksityiskohtaisesti. Jokainen ammattitaitoinen tarjoaja on voinut sen perusteella jättää tarjouksen.

Tarjouspyynnön mukaan tarjous annetaan kahtena osana, josta toinen on laadullinen sisältöosa ja toinen hintaosa. Tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu, että tarjouksen sisältöosaa arvioidaan vain tarjouksen sisältöosassa ilmoitettujen tietojen perusteella.

Tarjouspyynnön kohdissa A-D on erittäin yksityiskohtaisesti kuvattu, mistä asioista pisteitä annetaan. Pisteytyksen kohteena olevat seikat on kuvattava mahdollisimman kattavasti ja laadukkaasti, jotta tarjoaja saisi arvioinnissa hyvät pisteet. Hankintayksikkö on pisteyttänyt tarjoukset oikein tarjouksista ilmenevien tietojen perusteella.

HAKIJAN VASTASELITYS

Tarjouspyynnössä on lueteltu ne asiat, jotka tarjoajan on esitettävä tarjouksensa sisältöosassa. Tarjouspyynnöstä ei ilmene, että luetteloa käytetään myös arviointiperusteena.

Hankintayksikön suorittamasta tarjousvertailusta laaditusta pisteytystaulukosta käy ilmi, että pisteitä on saanut, mikäli tarjous on sisältänyt tarjouspyynnön sisältöosassa mainitun asiakohdan. Hankintayksikkö on antanut pisteitä eniten sellaiselle tarjoajalle, jonka tarjous on kattavammin kuvannut tarjouspyynnössä lueteltuja asioita. Hankintayksikön suorittama vertailu on ollut tarjouspyynnön mukaisuutta koskevaa arviointia eikä eri tarjousten laatutekijöiden keskinäistä arviointia.

Tarkempien arviointiperusteiden puuttuessa hankintayksiköllä on jäänyt kohtuuttoman laaja harkintavalta tarjouksien keskinäiseen vertailuun. Tämä on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjouksia pisteyttäessä ja niitä keskenään arvioitaessa.

Hankintamenettelyssä on lisäksi tapahtunut muotovirhe. Hankintayksikön olisi pitänyt arvioida hankinnan kokonaisarvoksi vähintään 400.000 euroa, joka ylittää hankinta-asetuksessa asetetun kynnysarvon. Kun hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia ainoastaan kolmelta yritykseltä, hankintamenettely on ollut hankintalain ja hankinta-asetuksen vastaista. Hankintayksikön olisi pitänyt pyytää tarjouksia vähintään viideltä yritykseltä.

HANKINTAYKSIKÖN LISÄVASTINE

Ehdokkaita on ilmoittautunut määräaikaan mennessä vain kolme, joille kaikille hankintayksikkö on lähettänyt tarjouspyynnöt. Hankintayksikkö ei ole voinut lähettää tarjouspyyntöjä käytettäessä rajoitettua menettelyä muille kuin määräaikaan mennessä ilmoittautuneille ja kelpoisuusvaatimukset täyttäneille ehdokkaille.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä ja muita julkisia hankintoja koskevia säädöksiä sellaisina, kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 380/1998 (jäljempänä hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään palveluhankintaan sovelletaan sen hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on saadun selvityksen perusteella ylittänyt vuodelle 2006 säädetyn tavara- ja palveluhankintojen kynnysarvon määrän 211.129 euroa. Hankintaan sovelletaan siten hankintalain säännösten lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hakemuksen tutkiminen

Hankintalain mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi voidaan saattaa lain 9 §:ssä tarkoitettu asia. Mainitun pykälän mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden sanotussa pykälässä mainittujen hankintasäännösten vastaisesti.

Hakija on kohdistanut vaatimuksensa koko hankintapäätökseen, jonka mukaan hankintayksikkö on valinnut palvelun toimittajaksi urakka 1:n osalta Destia Oy:n ja urakka 2:n osalta Carement Oy:n eli hakijan.

Hakija ei ole esittänyt perustetta sille, minkä vuoksi sen oikeusasema tarjouskilpailun urakka 2:n osalta edellyttäisi muutoksen saamista hankintamenettelyyn. Tämän vuoksi markkinaoikeus katsoo, ettei hakijalla ole oikeussuojan tarvetta hakea muutosta urakka 2:ta koskevan hankintapäätöksen osalta. Hakemus on siten jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee urakka 2:ta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjousten pyytäminen

Hankintayksikkö on käyttänyt kysymyksessä olevassa hankinnassa rajoitettua menettelyä. Hankinta-asetuksen 5 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan rajoitetulla menettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö pyytää tarjouksen ilmoittautuneiden joukosta valitsemiltaan ehdokkailta.

Kysymyksessä olevassa hankintailmoituksessa hankintamenettelyyn kutsuttavien tarjoajien lukumääräksi on arvioitu vähintään viisi ja enintään kahdeksan. Hankintayksikön asiakirjoista ilmenee, että tarjouskilpailuun on ilmoittautunut vain kolme ehdokasta. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on lähettänyt tarjouspyynnöt ainoastaan kaikille tarjouskilpailuun ilmoittautuneille yrityksille, vaikka tarjouskilpailuun kutsuttavien määrä on jäänyt hankintailmoituksessa mainitun viiden ehdokkaan alle.

Arviointiperusteet

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää muun muassa, että tarjouskilpailussa arviointiperusteina käytetään seikkoja, jotka on ilmoitettu tarjouspyynnössä ja joiden perusteella tarjoajat ovat voineet tarjouksensa laatia. Hankintayksikön on sovellettava arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjous annetaan kahtena osana: laadulliset ja sisältötekijät sisältävänä tarjouksen sisältöosana ja hintatiedot sisältävänä tarjouksen hintaosana. Tarjouspyynnössä on toimittajan valintaa koskevassa kohdassa mainittu, että tarjousten hintaosat avataan vasta laadullisten tekijöiden pisteytyksen jälkeen ja että tarjous voi saada yhteensä enintään 1.000 pistettä. Tämän jälkeen on ilmoitettu, kuinka monta pistettä voi enintään saada laadullisten tekijöiden osalta kustakin sisältöosasta A-D eli enintään yhteensä 600 pistettä ja miten hintapisteet, enintään 400 pistettä, lasketaan.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen laadun arviointia koskevassa osassa tarjoajan on pitänyt esittää seuraavat asiat:

"A. Prosessikuvaus. Tieverkon kuvauspalvelun prosessikuvauksen tulee sisältää seuraavat asiat ja olla jäsentelyltään seuraavanlainen:

1. Vuokaavio ja kokonaiskuvaus kuvauksen läpiviennistä

2. Laite- ja henkilöresurssit

3. Henkilöstön tehtävänjako ja vastuualueet

4. Aikataulut

5. Turvallisuussuunnitelma

6. Kuvadatan toimittamiseen liittyvien riskien arviointi

keskeisimmät riskit

riskien todennäköisyydet ja seuraukset

riskeihin varautuminen

7. Vuorovaikutus Tilaajan kanssa

8. Muut asiat

B. Tekninen kuvaus. Tieverkon kuvauspalvelun teknisen kuvauksen tulee sisältää seuraavat asiat ja olla jäsentelyltään seuraavanlainen:

1. Työssä käytettävät menetelmät, laitteet ja niiden toimintaperiaatteet

2. Kuvien tuotantolaatu

3. Paikannuksen ja tieosoitteeseen sitomisen tuotantolaatu

4. Muut asiat

C. Laatusuunnitelma. Tieverkon kuvauspalvelun laatusuunnitelman tulee sisältää seuraavat asiat ja olla jäsentelyltään seuraavanlainen:

1. Kokonaiskuvaus laadunvarmistuksesta

2. Laadunvarmistuksen vastuu- ja tehtäväjako

3. Laadunvarmistus ennen kuvauskauden alkua

4. Laadunvarmistus kuvauskauden aikana

5. Havaittujen virheiden ja puutteiden raportointi ja korjaus

7. Muuta laadunvarmistustoimet

Tarkemmat laatusuunnitelman sisältöä koskevat ohjeet on esitetty sopimuksen liitteen 3 kappaleessa 2.

D. Referenssit. On esitettävä tiedot yrityksen (ja mahdollisten alikonsultointien) tiekuvaukseen osallistuvien henkilöiden koulutuksesta, kokemuksesta ja aihealueeseen liittyvistä referensseistä. Enimmillään kaksi sivua henkilöä kohden."

Tarjouspyynnössä on vielä nimenomaisesti mainittu, että jokainen sisältöosan kohta arvostellaan erikseen vain siinä esitettyjen tietojen perusteella.

Tarjouspyynnöstä on edellä mainitulla tavalla ilmennyt, että tarjoukset jakautuvat laadulliseen ja hintaosaan. Tarjouspyynnöstä on lisäksi ilmennyt laadulliselle osiolle kohtien A-D osalta ja hintaosiolle annettavat enimmäispisteet. Ottaen mainitut seikat huomioon markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on selvästi käynyt ilmi, että tarjouksia vertaillaan myös laadullisten seikkojen osalta ja siten tarjouksista hyväksytään kokonaistaloudellisesti edullisin, tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta koskevat arviointiperusteet sekä niiden pisteytys ja painoarvot.

Hankintayksikkö ei edellä lausutun perusteella ole menetellyt hakijan esittämin tavoin kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden asettamisen osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjousten vertailu

Kuten edellä on todettu, hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain 6 §:n 3 momentissa edellytetystä tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksesta seuraa, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin.

Edellä sanotun lisäksi markkinaoikeus toteaa, että hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja tarjouksia arvioidaan niistä ilmenevien tietojen perusteella. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikkö voi käyttää tarjouksia vertaillessaan vain tarjouksista ilmeneviä tietoja. Tämä seikka on myös nimenomaisesti ilmoitettu kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ottaessaan tarjousvertailussa huomioon vain tarjouksista ilmeneviä seikkoja kohdellut hakijaa sen väittämällä tavalla epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Asiassa ei siten ole ilmennyt syytä katsoa hankintayksikön menetelleen hakijaa syrjivästi taikka tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaarantavalla tavalla suorittaessaan tarjousten vertailun tarjouspyynnössä ilmoitettujen sisältöosien, niiden alakohtien ja hinnan osalta. Edelleen markkinaoikeus katsoo hankintayksikön perustelut ja tarjouksista ilmi käyvä huomioon ottaen, ettei asiassa voida todeta hankintayksikön tarjoajien tarjouksia pisteyttäessään menetelleen hakijaa syrjivästi tai epätasapuolisesti tai muutoinkaan hankintasäännösten vastaisesti.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Tiehallinto ei ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Yksityistä asianosaista ei saa kuitenkaan pykälän 3 momentin mukaan velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Asian lopputulos huomioon ottaen hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä. Hakemusta ei ole kuitenkaan pidettävä ilmeisen perusteettomana, minkä vuoksi myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos asiassa lausunnon antanut Destia Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hakija on velvoitettava korvaamaan lausunnonantajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Sen sijaan markkinaoikeus hylkää Destia Oy:n asianosaiskuluvaatimuksen yksilöimättömänä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen sekä Tiehallinnon oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Carement Oy velvoitetaan korvaamaan Destia Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Korvaukselle on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lukien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää muut asiassa esitetyt vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Gisela Juutilainen.