Defense Forces dismissed Adsek's appeal for rejecting its unusually low tender price in a public procurement process.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Puolustusvoimien pääesikunta on pyytänyt 11.9.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia puolustusvoimien vuoden 2007 työnantajakuvakampanjan suunnittelusta. Tarjouspyyntö on lähetetty 37 tarjoajalle. Hankintayksikkö on saanut 28 tarjousta.

Puolustusvoimien pääesikunta on 27.10.2006 päivätyllä tarjouskilpailun ratkaisua ja sen perusteita koskevalla ilmoituksella ilmoittanut sulkeneensa Oy Adsek Ab:n tarjouksen tarjouskilpailun ulkopuolelle poikkeuksellisen alhaisen hinnan vuoksi ja valinneensa hankinnan toimittajaksi Lahtinen & Mantere Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan tarjouspyynnön mukaisen hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 30.000 euroa.

Puolustusvoimien pääesikunta on 16.11.2006 markkinaoikeuteen saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut, että se pidättäytyy hankintapäätöksen täytäntöönpanosta markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

HAKEMUS

Oy Adsek Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa puolustusvoimien tekemän päätöksen hakijan sulkemisesta tarjouskilpailun ulkopuolelle ja toimittajan valinnasta sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi Oy Adsek Ab on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sille sen ajankäyttöjärjestelmään perustuvat, tarjouksen laatimiseen ja suunnitteluun käytettyä aikaa vastaavat ja yhtiön tuntiveloitusperiaatteen mukaiset kustannukset yhteensä 18.644 eurolla. Oy Adsek Ab on vielä vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 760 eurolla.

Hakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tarjousvertailun ulkopuolelle ja valitessaan tarjouskilpailun voittajaksi Lahtinen & Mantere Oy:n 12.000 euron hintaisen ehdotuksen. Hakijan valitseminen kyseisen palvelun toimittajaksi olisi ollut julkisten varojen käytön kannalta huomattavasti edullisempaa.

Hakijan tarjous on täyttänyt kaikki tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Hankintayksikön hakijan tarjouksen hylkäämiselle esittämä perustelu, jonka mukaan hakija ei olisi tarjouksessaan asettanut suunnittelulleen hintaa, ei pidä paikkaansa. Hankintayksikön pyydettyä hakijalta selvitystä hinnoittelusta hakija on ilmoittanut sille syyt tarjouksensa alhaiseen hintaan. Koska kysymys ei ole ollut hakijalle taloudellisesti merkittävästä hankkeesta, hakija on päättänyt hinnoitella tehdyn työn siten, että sen tarjous saisi kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa hyvät lähtökohdat. Alalla on kilpailutilanteessa usein käytäntönä, että tarjoukset, joihin ei sisälly visuaalista suunnittelua tai lopullisia käsikirjoituksia, hinnoitellaan joko nollahintaiseksi tai joka tapauksessa hinnaltaan hyvin halvoiksi.

Hankinta on hankintalain 7 §:n mukaan tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksen muita selvästi halvempi hinta ei oikeuta hylkäämään tarjousta, mikäli kysymyksessä ei ole tilanne, jossa hankinnan kohteena olevasta työstä suoriutuminen voidaan hinnan perusteella kyseenalaistaa. Hakijan tarjouksen uskottavuus on ollut helposti selvitettävissä annetusta tarjouksesta, yhtiötä ja suunnittelutyöryhmää koskevista selvityksistä sekä ennen kaikkea hakijan hankintayksikölle esittämistä osa-alueiden suunnittelutöiden tuloksista.

VASTINE

Puolustusvoimat on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 350 eurolla.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnön kohteena on ollut kolmesta osa-alueesta (A, B ja C) koostuvan puolustusvoimien työnantajakuvakampanjan toteuttaminen. Osa-alueet ovat käsittäneet kampanjoinnin yleisen teeman, Internet-sivuston sekä tv-mainoksen suunnittelun.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä pidättävänsä itsellään oikeuden olla hyväksymättä mitään tarjousta ja oikeuden jakaa hankinta perustellusta syystä. Koska tarjoajat ovat antaneet hankintakokonaisuutta koskevat tarjouksensa pääosin itse suunnittelemiensa teemojen pohjalta, tästä on seurannut, että osa-aluetta A koskevan kampanjasuunnittelun teema vaikuttaa suoraan hankinnan toteuttamiseen osa-alueiden B ja C osalta. Hankinnan jakaminen eri tarjoajien kesken ei ole tullut edellä mainitusta syystä kysymykseen.

Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu on tehty vertailemalla hankinnan osa-alueita A (yleinen teema) ja B1 (Internet-sivuston perusrakenne). Hakija on tarjonnut kumpaakin edellä mainittua hankinnan osa-aluetta yhden euron hintaan. Koska hakijan tarjous on vaikuttanut hankinnan laatuun nähden epätavallisen alhaiselta, hakijalta on pyydetty lisäselvitystä tarjouksensa perusteista. Hakija on vedonnut lisäselvityksessään hinnoittelukäytäntöönsä, jonka mukaan se ei veloita kilpailu- tai tarjouksentekovaiheeseen liittyvästä työstä, mikäli kilpailutyö ei sisällä mainonnan konseptisuunnittelua luonnoksineen, muuta visuaalista suunnittelua tai käsikirjoitusten suunnittelutyötä. Hankintayksiköllä ei ole hakijalta saadun lisäselvityksen jälkeenkään ole ollut muuta vaihtoehtoa kuin hylätä hakijan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

LAUSUNTO

Lahtinen & Mantere Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Oy Adsek Ab on esittänyt vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikölle ei voi olettaa syntyvän lisäkustannuksia pelkästään sillä perusteella, että annetun tarjouksen hinta on alhainen. Tarjoajan ei ole kiellettyä hinnoitella palvelua alle kustannusten. Epätavallisen alhainen tarjous voidaan lain mukaan hylätä kuitenkin vain, jos hankintayksikölle voidaan todennäköisin syin olettaa tulevan lisäkustannuksia siitä, että tarjoushinta osoittautuu riittämättömäksi kattamaan hankinnasta aiheutuvia kuluja.

Hakija kuuluu Suomen kymmenen suurimman mainostoimiston joukkoon, ja se on luotettava ja vakavarainen yritys, jossa työskentelee yli 60 henkilöä. Hakija on tarjouksessaan esittänyt valmiin, tarjouspyynnön mukaisen hankinnan kattavan suunnitelman. Hakijan tarjoushinta ei ole ollut epämääräinen tai perusteeton, vaan se on ollut sisällöltään yksiselitteinen ja vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa.

Hakija on antamallaan hyvin halvalla hinnalla itse asiassa edesauttanut kilpailua. Hakijan tarjous on ollut verrattavissa Pro bono -periaatteen mukaiseen yhteiskunnallisen hyvän tekemiseen ja siten esimerkiksi täysin ilmaiseen lahjoitukseen. Hankintayksikön olisi tällaisessa tilanteessa niin veronmaksajien, yhteiskunnan kuin lakien ja asetustenkin kannalta asiaa tarkastellen tullut hyödyntää sille syntyvä hyöty tai etu hyväksymällä saamansa halpa tarjous.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä ja muita julkisia hankintoja koskevia säädöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Vaatimuksen tutkiminen

Oy Adsek Ab on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sille sen ajankäyttöjärjestelmään perustuvat, tarjouksen laatimiseen ja suunnitteluun käytettyä aikaa vastaavat ja yhtiön tuntiveloitusperiaatteen mukaiset kustannukset yhteensä 18.644 eurolla.

Markkinaoikeus katsoo, että hakijan edellä mainitussa vaatimuksessa on kysymys vahingon korvaamista tarkoittavasta vaatimuksesta. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuitenkaan hankintalain 9 §:n säännös huomioon ottaen kuulu vahingonkorvausvaatimusten tutkiminen. Hakijan sanottu vaatimus on siten jätettävä tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Puolustusvoimien pääesikunnan 11.9.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia puolustusvoimien vuoden 2007 työnantajakuvakampanjan suunnittelusta. Hankinnan kohteena on ollut suunnitella puolustusvoimien työnantajakampanja seuraavien kolmen osa-alueen osalta:

- A) työnantajakuvakampanjan teeman suunnittelu

- B) "Tee työtä, jolla on tarkoitus" -Internet sivuston suunnittelu

1) perusrakenne

2) vuoden 2007 kuukausittain vaihtuvien osioiden suunnitelmat

- C) mainoselokuvan suunnittelu

Tarjouspyynnöstä on edelleen ilmennyt, että pääesikunnan viestintäosaston tavoitteena on solmia yhteistyösopimus vuoden 2007 työnantajakuvakampanjan suunnittelun osa-alueista yhden palveluntarjoajan kanssa 30.10.2006 mennessä siten, että hankinnan eri osa-alueiden toimitukset tapahtuvat osien A ja B1 osalta 31.12.2006 mennessä, osan B2 osalta 31.1.2007 mennessä ja osa C osalta 31.5.2007 mennessä. Hankintayksikkö on pidättänyt tarjouspyynnössä itsellään oikeuden hankinnan jakamiseen tai olla hyväksymättä mitään annetuista tarjouksista perustellusta syystä.

Tarjouksen valintamenettely on selostettu tarjouspyynnön liitteessä 2. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arviointiperusteet ovat olleet tärkeysjärjestyksessä seuraavat: 1) kokonaishinta, 2) luovuus ja innovatiivisuus esitettyjen palvelukuvausten suunnittelun osalta, 3) tarjoajayrityksen sekä tarjoajan asettaman tiimin aikaisempi tuloksellinen näyttö erilaisten kampanjojen suunnittelusta ja 4) strateginen näkemys rekrytointimarkkinoinnista sekä puolustusvoimien toimialan tuntemus niin kuin se selviää tarjouksista.

Puolustusvoimien pääesikunnan tekemä hankintapäätös 27.10.2006 on koskenut hankinnan osa-alueiden A ja B1 hankkimista Lahtinen & Mantere Oy:ltä 12.000 euron hinnasta. Hankintamenettelyn tarkemmat vaiheet ovat käyneet ilmi tarjouskilpailua koskevasta hankintamuistiosta 26.10.2006.

Hankintamuistiosta ilmenee, että hankinnan jakamista eri tarjoajien kesken ei ole pidetty mahdollisena, koska puolustusvoimien työnantajakuvakampanjaa ei ole katsottu voitavan toteuttaa tarjoajien tarjouksista ilmenevien, toisistaan poikkeavien teemojen pohjalta. Hankintamuistion mukaan tarjouksia on lähdetty niissä esitettyjen teemojen perusteella tarkastelemaan "niin pitkälle tarjouspyynnöissä kuin ne kantaisivat alkaen tarjotusta yleisestä teemasta (A)". Tätä on perusteltu sillä, ettei tarjouskilpailun perusteella ole saatu sellaista tarjousta, "jossa olisi täydellisesti osattu yhdistää luovuus ja innovatiivisuus sekä rekrytointimarkkinoinnin ja puolustusvoimien toimialan tuntemus" ja että hankinnan jakaminen ei ole tullut edellä mainitusta syystä kysymykseen.

Hankintamuistiosta käy edelleen ilmi, että tarjousten kokonaistaloudellinen vertailu on suoritettu vertailemalla tarjouksia hankinnan osa-alueiden A (yleinen teema) ja B1 (Internet-sivuston perusrakenne) perusteella, joiden osalta tehdyssä tarjousvertailussa eniten pisteitä on saanut Lahtinen & Mantere Oy. Voittaneen tarjoajan tarjousta ei ole katsottu edellä mainittujen osa-alueiden B2 ja C osalta hyväksymiskelpoiseksi.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus toteaa, että puolustusvoimat on valitessaan edellä kerrotuin tavoin Lahtinen & Mantere Oy:n hankinnan osa-alueiden A ja B1 toimittajaksi yhteensä 12.000 euron hinnasta tosiasiallisesti keskeyttänyt hankintamenettelyn tarjouspyynnön osa-alueiden B2 ja C hankinnan osalta.

Hakija on hakemuksessaan esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se sulkenut hakijan tarjouksen tarjousvertailun ulkopuolelle sillä perusteella, että hakijan tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen.

Hakijan antaman tarjouksen kokonaishinta on ollut 4.504 euroa. Hakija on hinnoitellut tarjouksensa siten, että osien A, B1 ja B2 hinta on ollut kunkin osalta yksi euroa ja siten että osan C osalta tv-mainoksen synopsiksen hinta on niin ikään ollut yksi euroa ja lopullisen käsikirjoituksen hinta 4.500 euroa. Hankintapäätöksen kohteina olleiden suunnittelupalveluiden hinta on siten ollut hakijan tarjouksen perusteella yhteensä kaksi euroa.

Puolustusvoimat on perustellut päätöstään sulkea hakijan tarjous poikkeuksellisen alhaisen hinnan vuoksi tarjouskilpailun ulkopuolelle seuraavasti: "Kaikki muut tarjoajat olivat asettaneet suunnittelulleen hinnan. Verrattuna toiseksi halvimpaan tarjoukseen ero oli useampi tuhatkertainen. Näin ollen Adsek Oy:n tarjous vaikuttaa tältä osin epäuskottavalta, eikä vastanne alalla vallitsevaa käytäntöä."

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain esitöiden (154/1992 vp) mukaan hankintalain 7 §:n 1 momentin säännös ei estä noudattamasta sopimuskäytännössä yleistä menettelyä, jossa hinnaltaan epätavallisen alhainen tarjous voidaan hylätä hankintayksikölle muutoin todennäköisesti aiheutuvien lisäkustannusten perusteella tarjoushinnan osoittautuessa riittämättömäksi kattamaan hankinnasta toimittajalle aiheutuvia kustannuksia.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella puolustusvoimat ei ole tässä tapauksessa välittömästi hylännyt hakijan tarjousta, vaan pyytänyt siltä ensin lisäselvitystä annetun tarjouksen perusteista. Puolustusvoimien tarjouksen hylkäämisessä käyttämä perustelu, jonka mukaan hakija ei olisi ilmoittanut suunnittelulleen hintaa, ei ole sinänsä pitänyt paikkaansa. Hankintayksiköllä on kuitenkin harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen muita alhaisemman hinnan merkitsevän perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Ottaen huomioon, että hakijan tarjouksessaan osa-alueiden A ja B1 osalta ilmoittama yhteishinta on ollut vain kaksi euroa, markkinaoikeus katsoo, että puolustusvoimien ei voida todeta ylittäneen harkintavaltaansa ja menetelleen virheellisesti, kun se on hylännyt hakijan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan vuoksi. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä myös Oy Adsek Ab:n vaatimus oikeuden-käyntikulujensa korvaamisesta on hylättävä. Kun Oy Adsek Ab:n hakemus ei kuitenkaan ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, myös puolustusvoimat saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Oy Adsek Ab:n vahingon korvaamista koskeva vaatimus jätetään tutkimatta.

Oy Adsek Ab:n hakemus pääasian osalta hylätään.

Puolustusvoimien oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.