Market Court dismisses claim for damages against Social Insurance Institution for flawed public procurement process.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Reima Oy on pyytänyt Kansaneläkelaitoksen toimeksiannosta 7.8.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia äitiyspakkaukseen sisällytettävistä tuotteista ajalle maaliskuu 2007 - maaliskuu 2008. Hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehdessä 8.6.2006/23. Kansaneläkelaitos on saanut 58 tarjousta.

Kansaneläkelaitoksen terveys- ja toimeentuloturvaosaston johtaja on 17.11.2006 tekemällään päätöksellä valinnut äitiyspakkaukseen sisällytettäviksi tuotteiksi muun ohella kohdassa 5.2 (body) Tulimeri Meritus Oy:n kietaisubodyn, kohdassa 5.3 (potkuhousut) Tutta Oy:n potkuhousut sekä 5.5 (potkupuku) Tulimeri Meritus Oy:n potkupuvun.

Hankinnan arvo edellä mainittujen kohtien tuotteiden osalta on ollut noin 518.750 euroa.

Kansaneläkelaitos toimeksiantajana ja Reima Oy toimittajana ovat 18.1.2007 allekirjoittaneet sopimuksen äitiyspakkaukseen sisällytettävien tuotteiden hankkimisesta siten, että Reima Oy hankkii äitiyspakkaukseen kuuluvat tuotteet, hoitaa varastoinnin ja pakkaamisen sekä toimittaa äitiyspakkaukset toimeksiantajan toimitusmääräysten mukaisesti edunsaajille. Reima Oy on 12.1.2007 tehnyt kysymyksessä olevien tuotteiden osalta sopimukset Tulimeri Meritus Oy:n ja Tutta Oy:n kanssa.

HAKEMUS

X on vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen terveys- ja toimeentuloturvaosaston johtajan 17.11.2006 tekemä päätös kumotaan edellä mainittujen kohtien 5.2 (body), 5.3 (potkuhousut) ja 5.5 (potkupuku) tuotteiden osalta sekä että hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä. Toissijaisesti X on vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan maksamaan hänelle hyvitysmaksuna 256.541 euroa.

Tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteena ilmoitettu esteettisyys on subjektiivisuutensa vuoksi ollut tarjoajan kannalta vaikea käsittää.

Kohtien 5.2 (body) ja 5.5 (potkupuku) tuotteiden osalta hankintayksikön valitsemat Tulimeri Meritus Oy:n tuotteet ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia.

Kohdan 5.2 (body) tuotteen osalta tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia pitkähihaisesta, painonapeilla tai napeilla varustetusta bodysta. Hankintayksikkö on mainitulta osin valinnut Tulimeri Meritus Oy:n tarjoaman niin sanotun kietaisubodyn, joka ei siten ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Sen sijaan hakijan tarjoama painonapeilla ja napeilla varustettu body on ollut tarjouspyynnön mukainen ja muutoinkin hinnaltaan Tulimeri Meritus Oy:n tarjoamaa tuotetta halvempi.

Kohdan 5.5 (potkupuku) tuotteen osalta tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia umpilahkeellisesta potkupuvusta. Tarjouspyynnössä ei ole mainituilta osin pyydetty, toisin kuin eräiden muiden tarjouspyynnössä mainittujen tuotteiden osalta, luonnonvalkoista vaihtoehtoa. Hankintayksikön kyseiseltä osin valitsema Tulimeri Meritus Oy:n tarjoama tuote on ollut luonnonvalkoinen ja siten tarjouspyynnön vastainen. Tulimeri Meritus Oy:n tarjoama luonnonvalkoinen potkupuku on ollut hinnaltaan 4,95 euroa ja hakijan kuosillinen neulos 5,25 euroa. Ottaen huomioon, että kuosillisen neuloksen painokustannukset ovat noin 0,75 euroa potkupukua kohden, hakijan tarjoama tuote on ollut myös Tulimeri Meritus Oy:n tuotetta kokonaistaloudellisesti edullisempi.

Tarjouspyynnössä ollut maininta siitä, että "vaihtoehdot voidaan hyväksyä" on koskenut ainoastaan hankinnan jakamista useamman toimittajan kesken.

Kohdan 5.3 (potkuhousut) tuotteen osalta hakijan tarjoama tuote on ollut Tutta Oy:n tarjoamaa tuotetta hinnaltaan halvempi ja myös kokonaistaloudellisesti edullisempi.

Hankintayksikön olisi edellä mainittujen kolmen tuotteen osalta tullut valita hakijan tarjoamat tuotteet.

VASTINE

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että X:n hakemus hylätään. Lisäksi Kansaneläkelaitos on vaatinut, että X velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla.

Kohdan 5.2 (body) tuotteen osalta valittu Tulimeri Meritus Oy:n tarjoama tuote on poikennut tarjouspyynnöstä pyydetystä mallista ainoastaan sulkemismekanisminsa osalta. Tulimeri Meritus Oy:n tarjoamassa tuotteessa on sisällä kaksi ja päällä kolme kappaletta solmittavia nauhoja. Tuote onkin poikennut tarjouspyynnössä kuvatusta tuotteesta merkityksettömästi. Lisäksi on huomattava, että tarjouspyynnössä on nimenomaisesti mainittu, että vaihtoehdot voidaan hyväksyä. Myös hakija itsekin on yhtenä vaihtoehtona tarjonnut vastaavankaltaista kietaisumallista tuotetta. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka osalta hinta on muodostanut vain yhden arviointiperusteen. Tulimeri Meritus Oy:n tarjoama tuote on valittu toiminnallisten sekä turvallisuuteen liittyvien ominaisuuksiensa vuoksi.

Kohdan 5.5 (potkupuku) tuotteen osalta on ollut mahdollista tarjota myös luonnonvalkoista tuotetta. On keinotekoista väittää, että pyydettäessä valkoista tuotetta ei olisi mahdollista tarjota luonnonvalkoista vaihtoehtoa. Tulimeri Meritus Oy:n tarjoama tuote on ollut halvempi kuin hakijan tuote. Tämän lisäksi valintaan on vaikuttanut ympäristöystävällisyys, joka on muodostanut yhden kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteista.

Kohdan 5.3 (potkuhousut) tuotteen osalta Tutta Oy:n tarjoama tuote on valittu lähinnä esteettisistä syistä. Potkuhousut ovat muodostaneet asukokonaisuuden valitun bodyn kanssa. Kokonaisuus on ollut paitsi esteettinen niin myös 6,10 euron yhteishinnaltaan edullisempi verrattuna hakijan tarjoamaan body- ja potkuhousukokonaisuuteen, jonka yhteishinta on ollut 6,62 euroa.

X:N VASTASELITYS

Kohdan 5.2 (body) tuotteen osalta hankintayksikön mainitsemia Tulimeri Meritus Oy:n tarjoaman kietaisubodyn turvallisuuteen ja toiminnallisuuteen liittyviä ominaisuuksia ei ole selvitetty.

Kohdan 5.5 (potkupuku) tuotteen osalta on huomattava, että tarjouspyynnössä on asetettu tietty vaatimustaso, jota ei ole voinut alittaa, ellei tarjoajille ole varattu yhtäläisiä mahdollisuuksia täsmentää tai korjata tarjoustaan. Valkoiselle tuotteelle on tarjouspyynnössä nimenomaisesti asetettu tietty vaatimustaso valkaisumenetelmän osalta. Tulimeri Meritus Oy:n tarjoaman potkupuvun ympäristöystävällisyyttä ei ole selvitetty.

Kohdan 5.3 (potkuhousut) tuotteen osalta Tutta Oy:n tarjoamien potkuhousujen paremmuutta esteettisyyden ja kokonaistaloudellisuuden kannalta ei ole selvitetty. Tuotteen esteettisyys on parhaimmillaan silloin, kun se soveltuu käytettäväksi kaikkien pakkaukseen valittujen tuotteiden kanssa ja on väriltään neutraali.

KANSANELÄKELAITOKSEN LISÄVASTINEET

Tarjouspyynnön valkaisua koskeva maininta on koskenut käytettävää valkaisumenetelmää niissä tapauksissa, joissa tuote on valkaistu. Maininta ei ole tarkoittanut sitä, että vain valkaistu tuote on voitu hyväksyä ja että luonnonvalkoista tuotetta ei siten olisi voinut lainkaan tarjota. Tulimeri Meritus Oy:n luonnonvalkoisen tuotteen valintaan kohdan 5.5 (potkupuku) tuotteen osalta on vaikuttanut myös tuotteen ympäristöystävällisyys, koska luonnonvalkoista tuotetta ei ole kemiallisesti valkaistu.

Hakijan tarjoamat tuotteet eivät olisi missään tapauksessa tulleet valituksi niiden hintojen vuoksi. Hyvitysmaksuvaatimus on siten perusteeton ja määrältään joka tapauksessa ylimitoitettu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Arviointiperusteiden asettaminen

Hakija on esittänyt, että tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteena ilmoitettu esteettisyys on subjektiivisuutensa vuoksi ollut tarjoajan kannalta vaikea käsittää.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintayksikön käyttäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta sillä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät saa myöskään antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Kysymyksessä olevan 7.8.2006 päivätyn tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arviointiperusteita ovat olleet: hinta, laatu (arvioidaan muun muassa näytekappaleen ja materiaalitietojen perusteella), esteettisyys (arvioidaan näytekappaleen perusteella), toimitusaika ja -varmuus, toiminnalliset ominaisuudet, helppohoitoisuus, soveltuvuus paikallisiin ilmasto-olosuhteisiin sekä ympäristövaikutukset.

Tulimeri Meritus Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on esittänyt, että kohtien 5.2 (body) ja 5.5 (potkupuku) tuotteiden osalta hankintayksikön valitsemat Tulimeri Meritus Oy:n tuotteet ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia.

Hankintalain 6 §:n 3 momentissa säädetyn tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on velvollinen hylkäämään sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Kohdan 5.2 (body) hankittava tuote on tarjouspyynnössä kuvattu seuraavasti: "Body, pitkähihainen, painonapeilla tai napeilla, valkoinen, värillinen tai kuosillinen, puuvillaa, koko 60 - 70 cm."

Hankintayksikön kohdan 5.2 (body) osalta valitsema Tulimeri Meritus Oy:n tuote on ollut niin sanottu kietaisubody. Kyseinen tuote on eronnut tarjouspyynnössä kuvatusta siinä, että se nappien tai painonappien asemesta laitetaan kiinni nauhoilla.

Tulimeri Meritus Oy:n edellä mainittu tuote ei siten ole sinänsä vastannut tarjouspyynnössä ilmoitettua siitä, että bodyn tulisi olla varustettu painonapeilla tai napeilla. Tarjouspyynnössä on kuitenkin ollut nimenomainen maininta siitä, että "Vaihtoehdot voidaan hyväksyä".

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Tulimeri Meritus Oy:n kysymyksessä olevan tuotteen voida katsoa olleen edellä mainitulta osin sillä tavoin tarjouspyynnön vaatimusten vastainen, että hankintayksikön olisi tullut hylätä se tarjouspyynnön vastaisena.

Kohdan 5.5 (potkupuku) hankittava tuote on tarjouspyynnössä kuvattu toteamalla: "Potkupuku, umpilahje, edessä ja haaroissa painonapit tai lahkeeseen ulottuva vetoketju, valkoinen, värillinen tai kuosillinen, puuvillaa, koko 60 - 70 cm."

Edellä mainitun lisäksi tarjouspyynnön kohdassa "Muuta tarjouksessa huomioitavaa" on mainittu, että valkaistujen tuotteiden tulee olla valkaistu vetyperoksidi ja per-etikkahappo -menetelmällä.

Markkinaoikeus katsoo, että viimeksi mainittu tarjouspyynnön valkaisemiseen liittynyt ehto on koskenut kaikkia mahdollisesti tarjottavia valkaistuja tuotteita. Kyseinen ehto ei siten ole koskenut hankintayksikön kohdan 5.5 (potkupuku) osalta valitsemaa Tulimeri Meritus Oy:n luonnonvalkoista tuotetta. Kyseinen tuote ei näin ollen ole ollut sanotulta osin tarjouspyynnön vastainen.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt asiassa virheellisesti, kun se ei ole hylännyt kohtien 5.2 (body) ja 5.5 (potkupuku) tuotteiden osalta valitsemiaan Tulimeri Meritus Oy:n tuotteita tarjouspyynnön vastaisina.

Tarjousvertailun suorittaminen ja hankintapäätöksen perusteleminen

Kuten edellä on todettu, hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain 6 §:n 3 momentissa tarkoitettu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin, ja arviointiperusteena on toisaalta sallittua käyttää ainoastaan niitä seikkoja, jotka tarjouspyynnössä on etukäteen ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteena.

Hankintalain 7 a §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen esitöissä (HE 237/2004 vp) on mainittu, että päätöksen tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, joita ovat muun muassa tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Kansaneläkelaitoksen terveys- ja toimeentuloturvaosaston johtaja on 17.11.2006 tekemällään päätöksellä hyväksynyt äitiyspakkauksen sisällön äitiysavustusraadin ehdottamassa kokoonpanossa, joka on ollut päätöksen liitteenä. Kyseiseen päätökseen on lisäksi sisältynyt Kansaneläkelaitoksen terveys- ja toimeentuloturvaosaston osastopäällikön esitys, jossa on todettu, että tarjottujen tuotteiden suuren määrän vuoksi esityksen liitteeksi on otettu ehdotettavat tuotteet perusteluineen.

Päätöksen liitteenä 1 olevassa taulukossa on tuoteryhmittäin ilmennyt toimittaja sekä tuotenimi ja tuotteen koostumus, koko sekä kappalehinta. Tämän lisäksi taulukossa on viimeisenä ollut sarake, jonka otsikkona on lueteltu kaikki tarjouspyynnössä esitetyt arviointiperusteet.

Tuotteen 5.2 (body) osalta kyseisessä taulukossa on todettu Black Moda Oy:n tuotteen osalta "hyvä malli, potkuhousuihin sopiva kuosi ja väri", Tulimeri Meritus Oy:n tuotteen osalta "hyvä malli, raapimista suojaavat käännökset hihansuissa" sekä Tutta Oy:n kolmen tuotteen osalta "hyvä hinta-laatusuhde, potkuhousuihin sopiva kuosi ja väri".

Tuotteen 5.3 (potkuhousut) osalta edellä mainitussa taulukossa on puolestaan todettu Prizzi Oy:n / Pippi A/S:n tuotteen osalta "hyvä hinta-laatusuhde, hyvä malli, painonapit haarassa" sekä Tutta Oy:n kahden tuotteen osalta "hyvä hinta-laatusuhde, bodyyn sopiva kuosi ja väri".

Tuotteen 5.5 (potkupuku) osalta taulukossa on todettu Tulimeri Meritus Oy:n tuotteen osalta "hyvä hinta-laatusuhde, yöpuku, pehmeä materiaali".

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksestä tai sen liitteenä olevista asiakirjoista ei ole ilmennyt, miten hankintayksikkö on soveltanut ennalta tarjouspyynnössä ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ja miten kutakin tarjousta on arviointiperusteiden osalta arvioitu suhteessa toisiin tarjouksiin. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myös tarjousten vertailemisen ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden asettamisen sekä tarjousvertailun suorittamisen ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys mainitussa säännöksessä säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamus

Kysymyksessä olevan hankinnan hankintakausi on jo päättynyt. Hankintalain 9 §:n 2 momentti ja 10 §:n 3 momentti huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 9 §:n 1 momentissa säädetyistä seuraamuksista voi enää tulla kysymykseen vain hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintamenettely on edellä todetuin tavoin ollut virheellistä sekä sen osalta, miten tarjousten valintaan liittyvät seikat on tarjouspyynnössä kuvattu, kuin myös tarjousten vertailemiseen ja hankintapäätöksen perustelemiseen liittyvien seikkojen vuoksi. Kyseisten virheellisyyksien luonne huomioon ottaen on näin jälkikäteen vaikea arvioida, minkälaiseksi virheetön hankintamenettely olisi muodostunut. Sanottuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. X:n hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Markkinaoikeus hylkää X:n hakemuksen. Koska X:n hakemus ei kuitenkaan ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, ei ole kohtuutonta, että myös Kansaneläkelaitos saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää X:n hakemuksen sekä Kansaneläkelaitoksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hankintalain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Jussi Karttunen ja Gisela Juutilainen.