Market Court dismisses public procurement bid rejection claim for missing substitute system and references.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Helsingin kaupungin opetusvirasto on julkaissut Julkiset Hankinnat -lehdessä 14.9.2006/37 avointa menettelyä koskevan hankintailmoituksen ja pyytänyt 5.10.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia peruskoulun erityiskuljetuksista 92 koulun osalta ja vapaa-aikana sattuneiden tapaturmien aiheuttamista tilapäisistä koulukuljetuksista vuosille 2007-2009.

Helsingin kaupungin opetuslautakunta on päätöksellään 12.12.2006 § 260 valinnut palveluntuottajiksi A-Trafik Oy:n, Helsingin Palveluauto Oy:n, Inva-Taksi Oy:n, Kuninkaantien Liikenne Oy:n, Pääkaupunkiseudun Apuvälinekeskus Oy:n, Suomen Taxi-Service Oy:n ja Uudenmaan Osuusbussit. Hankintapäätöksen mukaan Helsingin Yleiskuljetus Oy:n tarjous on hylätty, koska tarjouksesta on puuttunut kuvaus sijaisjärjestelmästä ja pyydetyt referenssit vastaavien palvelujen tuottamisesta.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo koko hankintakauden ajalta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 9.753.260 euroa.

Hankintayksikkö on 29.12.2006 ilmoittanut, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Helsingin Yleiskuljetus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Helsingin kaupungin opetuslautakunnan päätöksen 12.12.2006 § 260, kieltää sen täytäntöönpanon ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan hakijalle hyvitysmaksua. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.050 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjouksiin on liitettävä selvitykset muun muassa sijaisjärjestelmästä ja tarjoajan referensseistä vastaavien palvelujen tuottamisesta viimeisen kahden vuoden aikana. Tarjouspyynnössä on myös edellytetty, että tarjouksessa on oltava selvitys vastaavien palvelujen tuottamisen kokonaisliikevaihdosta viimeksi kuluneilta kahdelta vuodelta.

Hakijan tarjouksessa on ollut liikenteestä vastaavaa varajohtajaa koskeva tieto. Selvitystä asiakasreferensseistä ei ole tarjouksessa voitu antaa, koska hakijalla ei ole ollut aiempaa kokemusta nimenomaisesti nyt kysymyksessä olevan hankinnan kaltaisesta palvelusta.

Hankintayksikkö on tosiasiallisesti käyttänyt edellä mainittuja perusteita hylätäkseen hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena, vaikka tarjouspyynnössä ei yksiselitteisesti todetakaan, että puuttuvat referenssit olisivat tarjouksen hylkäysperuste. Hankintayksikkö ei myöskään ole perustellut hakijan tarjouksen hylkäämistä sijaisjärjestelmän puuttumisen vuoksi siitä huolimatta, että hakijan tarjouksessa on ilmoitettu liikenteestä vastaava henkilö. Hankintapäätöksestäkään ei ilmene, kuinka tarjouksia on verrattu keskenään muutoin kuin hinnan osalta.

Hankintayksikkö on käyttämällä asiakasreferenssitietoja tosiasiallisina hylkäysperusteena estänyt uusien, aiemmin alalla toimimattomien palveluntarjoajien tasapuolisen osallistumisen tarjouskilpailuun.

VASTINE

Helsingin kaupunki on vaatinut, että hakemus hylätään, ja perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Hankinnan laatuun, palvelun käyttäjiin ja laajuuteen nähden tarjouspyynnössä tarjoajan tekniselle ja taloudelliselle suorituskyvylle asetetut vähimmäisvaatimukset ovat olleet suhteellisia ja syrjimättömiä. Myös hankinnan kohteeseen nähden vaatimukset ovat olleet olennaisia. Tarjouspyynnön ehdot eivät niiden sanamuotokin huomioon ottaen ole rajoittaneet kilpailua hankintalainsäädännön vastaisella tavalla.

Hakija ei ole liittänyt hakemukseensa lainkaan henkilökuljetuspalvelujen tuottamista koskevia referenssejä eikä esittänyt selvitystä siitä, miksi referenssejä ei ole liitetty tarjoukseen. Tarjouspyynnössä käytetty ilmaisu "referenssit vastaavien palvelujen tuottamisesta" on ollut riittävän yksiselitteinen, jotta hakijankin on ammattimaisena kuljetuspalvelujen tuottajana täytynyt ymmärtää, että muutkin kuin nimenomaan koulukuljetusta koskevat referenssit voidaan katsoa vastaaviksi referensseiksi.

Hakija ei myöskään ole toimittanut tarjouksensa liitteenä tarjouspyynnössä edellytettyä selvitystä tai kuvausta sijaisjärjestelmästään. Tarjouspyynnön liitteenä ollut palvelukuvaus huomioon ottaen pelkkää hakijan ilmoitusta liikenteestä vastaavasta varahenkilöstä ei voida pitää sijaisjärjestelmänä, vaikka tarjouspyynnössä ei erikseen määriteltykään sijaisjärjestelmän sisältövaatimuksia. Hakijan tarjous on hylätty, koska siitä voidaan katsoa puuttuvan kuvaus sijaisjärjestelmästä. Hankinta ei olisi johtanut toiseen lopputulokseen, vaikka hakija olisi suljettu pois tarjouskilpailusta sillä perusteella, että hakija ei ollut näyttänyt täyttäneensä tarjoajan tekniselle suorituskyvylle asetettuja vähimmäisvaatimuksia.

LAUSUNTO

Helsingin Palveluauto Oy on antanut lausunnon.

A-Trafik Oy, Inva-Taksi Oy, Kuninkaantien Liikenne Oy, Pääkaupunkiseudun Apuvälinekeskus Oy, Suomen-Taxi Service Oy ja Uudenmaan Osuusbussit eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Helsingin Yleiskuljetus Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että yhtiö on perusteettomasti suljettu tarjousvertailun ulkopuolelle.

Kelpoisuusehdot on asetettu lainvastaisesti. Hakijan tarjous on siitä huolimatta täyttänyt asetetut kelpoisuusehdot, eikä hakijan tarjousta olisi pitänyt sulkea pois tarjousten vertailusta.

Hakija ei ole esittänyt referenssejä, koska sillä ei ole ollut referenssejä koulukuljetuksista. Koulukuljetukset eroavat muun muassa vammaispalvelulain mukaisten palvelukuljetusten tai joukkoliikennekuljetusten järjestämisestä merkittävästi, eikä normaalin joukkoliikennekuljetuksen voida katsoa olevan "vastaava kuljetus". Tarjouspyynnössä ollut referenssivaatimus on rajannut tarjouskilpailun koskemaan tosiasiallisesti vain sellaisia tarjoajia, jotka ovat aikaisemmin toimineet koulukuljetuksissa.

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut, että sillä on sijaisjärjestelmä. Tarjouspyynnössä ei ollut eritelty sijaisjärjestelmän sisältövaatimuksia. Hakija on siten esittänyt tarjouspyynnössä edellytetyn selvityksen sijaisjärjestelmästään. Tarjouspyynnön perusteella tarjoajilla ei ole voinut olla selvää käsitystä siitä, millaista kuvausta sijaisjärjestelmästä hankintayksikkö on edellyttänyt.

Tarjoajien väliset erot kokemuksessa muun muassa vastaavien palveluiden järjestämisessä voidaan ottaa huomioon tarjousvertailussa. Tarjoajia ei kuitenkaan voida sulkea pois tarjouskilpailusta näillä perusteilla.

Teknistä edellytystä koskevalla kelpoisuusehdolla voidaan nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa tarkoittaa lähinnä ajokalustoon liittyvää teknistä seikkaa. Referenssien esittämistä koskevassa vaatimuksessa ei ole ollut kysymys tästä. Referenssit eivät ole osoitus tarjoajan teknisistä edellytyksistä tuottaa palvelu. Joka tapauksessa kelpoisuusehtoja ei voida asettaa siten, ettei uusilla palveluntarjoajilla ole mahdollisuutta osallistua tarjouskilpailuun.

LISÄKIRJELMÄ

Hankintayksikkö on toimittanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa 380/1998 (hankinta-asetus) alue- ja paikallishallinnon viranomaisten palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon. Kysymyksessä on hankinta-asetuksen liitteessä A lueteltuihin niin sanottuihin ensisijaisiin palveluihin kuuluva palvelu, jonka hankintaan on sen lisäksi, mitä hankintalaissa on säädetty, sovellettava mainitun asetuksen säännöksiä.

Hakemuksen tutkiminen

Hakija on vaatinut, että Helsingin kaupungin opetuslautakunnan hankintapäätös 12.12.2006 § 260 poistetaan kokonaisuudessaan. Hakija on kuitenkin tehnyt tarjouskilpailussa tarjouksen vain tarjouksensa liitteessä mainittujen 66 koulun erityiskuljetuksista. Hakijalla ei näin ollen ole hankintalain 9 a §:n 1 momentin perusteella puhevaltaa asiassa muiden kuin mainittujen kuljetusten osalta. Hakemus on siten jätettävä tutkimatta siltä osin, kuin hakijalla ei ole puhevaltaa asiassa.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee (sijoittautumismaa). Säännös liittyy esitöidensä (HE 154/1992 vp ja HE 69/1997 vp) mukaan ehdokkaan ja tarjoajan ominaisuuksien etukäteen tapahtuvaan arviointiin eikä varsinaisten tarjousten vertailuun. Hankintamenettely onkin kaksivaiheinen menettely, jossa hankintayksikön on ennen tarjousvertailun tekemistä ja parhaan tarjouksen valitsemista selvitettävä, täyttyvätkö tarjoajien tarjouspyynnön mukaisen hankinnan suorittamiseen liittyvät kelpoisuusehdot. Mikäli tarjoajan poissulkemisen edellytykset täyttyvät, päätösvalta poissulkemisesta on hankintayksiköllä.

Hankinta-asetuksen 39 §:n 2 kohdan mukaan toimittajalta voidaan vaatia teknisen suorituskyvyn tai kokemuksen osoitukseksi muun ohessa luetteloa aikaisemmista toimituksista viimeksi kuluneilta kolmelta vuodelta.

Kelpoisuusedellytysten asettaminen

Tarjouspyynnön kohdan 7.3 "Tekninen suorituskyky" mukaan tarjoajien on tullut liittää tarjoukseensa muun ohella selvitys tai kuvaus sijaisjärjestelmästä sekä palvelun tarjoajan referenssit vastaavien palvelujen tuottamisesta viimeisen kahden vuoden ajalta. Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia sen ohessa olleen palvelukuvauksen mukaisesti. Palvelukuvauksessa on mainittu, että palvelun tuottajan tulee kuvata tarjouksessaan sijaisjärjestelmänsä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön harkintavallan piiriin kuuluu lähtökohtaisesti se, millaisia tekniseen suorituskykyyn liittyviä ehtoja se asettaa tarjouspyynnössä. Hankintayksikön tulee kuitenkin myös tässä suhteessa huolehtia riittävän kilpailun turvaamisesta. Kelpoisuusehtoja koskevalla ratkaisulla ei saa myöskään kohdella tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Hankintayksiköllä on lakisääteinen velvollisuus turvata koulukuljetus erityiskuljetusta tarvitseville oppilaille. Tarjouspyynnön mukaan hankittavan palvelun käyttäjinä ovat peruskoulujen oppilaat, jotka eivät selviydy koulumatkastaan julkisilla kulkuvälineillä. Tällaisia oppilaita ovat tarjouspyynnön mukaan muun muassa kehitysvammaiset oppilaat ja oppilaat, joille on sattunut vapaa-aikana tapaturma tai oppilaat, joilla on jokin muu terveydellinen syy.

Edellä lausutun ja hankittavan palvelun kohteen huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö vaatiessaan tarjoajilta kokemusta aikaisemmista vastaavista palveluista ole ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa eikä muutoinkaan menetellyt sanotulta osin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Hakijan tarjous

Hankintaesityksen kohdan "Tarjoajan kelpoisuuden ja tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistaminen ja tarjouksen hylkääminen" mukaan Helsingin Yleiskuljetus Oy:n tarjous on tullut hylätä, koska tarjouksesta ovat puuttuneet kuvaus sijaisjärjestelmästä ja pyydetyt referenssit vastaavien palveluiden tuottamisesta. Hankintapäätöksessä hakijan tarjous on hylätty hankintaesityksessä mainituin perustein.

Hankintayksikkö ei ole ottanut hakijan tarjousta tarjousvertailuun, koska hakijan tarjouksessa ei ole ollut kuvausta sijaisjärjestelmästä eikä ilmoitettu referenssejä, jotka seikat on tarjouspyynnössä ilmoitettu osaksi tarjoajan teknisen suorituskyvyn arviointia. Hankintayksikön on näin ollen hylkäämällä hakijan tarjouksen mainituilla perusteilla katsottava sulkeneen hakijan pois tarjouskilpailusta.

Hakija on tarjouksensa kohdassa "Tekninen suorituskyky" ilmoittanut liikenteestä vastaavan johtajan ja liikenteestä vastaavan varajohtajan nimet sekä näiden kokemuksen ja pätevyyden. Sanotussa kohdassa on lisäksi selostettu tarjoajan kalustoa.

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan tavoitteena on toimiva, joustava, oikea-aikainen ja turvallinen koululaiskuljetus. Tarjouspyynnössä on yksityiskohtaisesti kuvattu hankittavan palvelun sisältö. Tarjouspyynnön liitteenä olevassa palvelukuvauksessa todetaan, että palvelun tuottajan tulee kuvata tarjouksessaan sijaisjärjestelmänsä. Alalla toimiville yrityksille ei näin ollen ole tarjouspyynnön perusteella voinut jäädä epäselväksi, mitkä tavoitteet sijaisjärjestelmän kuvauksen on tullut täyttää.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön liitteenä ollut palvelukuvaus huomioon ottaen pelkkää hakijan ilmoitusta liikenteestä vastaavasta varahenkilöstä ei voida pitää tarjouspyynnön edellyttämänä kuvauksena sijaisjärjestelmästä.

Hakija ei ole liittänyt tarjoukseensa henkilökuljetuspalveluiden tuottamista koskevia referenssitietoja, eikä selvitystä siitä, miksi referenssejä ei ole esitetty.

Sijaisjärjestelmää koskeva kuvaus ja referenssitiedot on yksiselitteisesti tarjouspyynnössä vaadittu esitettäväksi eikä hakija ole niitä esittänyt. Hakija ei siten ole tältä osin näyttänyt täyttäneensä tarjoajan tekniselle suorituskyvylle asetettuja vähimmäisedellytyksiä.

Hankintayksiköllä on oikeus mutta ei velvollisuutta sulkea tarjoaja pois tarjouskilpailusta kelpoisuusehdon täyttymättä jäämisen vuoksi. Hankintayksikön tulee kuitenkin tältäkin osin menetellä tarjoajia kohtaan tasapuolisesti ja yhtäkään tarjoajaa syrjimättä.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarjousvertailuun otetuissa tarjouksissa on esitetty kuvaus sijaisjärjestelmästä ja ilmoitettu referenssit.

Hankintayksikkö ei edellä olevan perusteella ole menetellyt hakijaa syrjivästi hylätessään mainitsemillaan perusteilla hakijan tarjouksen ja jättäessään sen tarjousvertailun ulkopuolelle.

Edellä lausutun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa rajoissa voinut olla ottamatta hakijan tarjousta mukaan tarjousvertailuun.

Asiassa ei näin ollen ole tarpeen lausua muista hakijan esittämistä väitteistä.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus tulee näin ollen hylätä.

Asiassa annettava ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta siltä osin, kuin se on kohdistettu hankintapäätökseen muilta kuin hakijan tarjoamien 66 koulun erityiskuljetusten palveluntuottajan valintaa koskevilta osin.

Muilta osin markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos ja Perttu Koivula.