Market Court dismisses public procurement bid challenge but orders reimbursement of legal costs due to procedural errors.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Savonlinnan kaupunki on pyytänyt 20.4.2006 päivätyillä tarjouspyynnöllä tarjouksia Savonlinnan taidelukion laajennuksen ja peruskorjauksen LVI-urakasta. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Savonlinnan kaupungin liikelaitosten keskuksen johtokunta on päätöksellään 12.6.2006 § 74 valinnut taidelukion laajennuksen ja peruskorjauksen LVI-urakoitsijaksi YIT Kiinteistötekniikka Oy:n.

Hankintayksikön mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 342.700 euroa.

LVI-urakkaa koskeva hankintasopimus on allekirjoitettu 10.7.2006.

HAKEMUS JA HAKEMUKSEN TÄYDENNYS

Savonlinnan LVI-Palvelu Oy on hakemuksessaan ja sen täydennyksessä vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että Savonlinnan kaupunki velvoitetaan suorittamaan Savonlinnan LVI-Palvelu Oy:lle hyvitysmaksua 50.085 euroa ja että kaupunki velvoitetaan korvaamaan hakijan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut asiassa 7.498,61 eurolla korkoineen. Hakija on vielä pyytänyt, että markkinaoikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä ei ole mainittu arviointiperusteita eikä niiden painoarvoja. Hankintayksikkö on vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hakijan pyynnöstä toimittanut selvityksen hankintapäätöksen perusteista. Selvityksestä on ilmennyt, että suurin osa tarjousten arviointiperusteista on ollut harkinnanvaraisia. Pisteytys ei ole perustunut tosiasioihin.

Hakija on toimittanut tarjouspyynnössä pyydetyt liitteet. Selvitystä laatujärjestelmästä, yrityskohtaisesta ympäristösuunnitelmasta tai ympäristöjärjestelmästä ei ole pyydetty tarjouspyynnössä.

Hankintayksikkö on ilmoittanut hakeneensa muun muassa Internetistä taustatietoja molempien tarjoajien liikevaihdosta ja henkilöresursseista. Hankintayksikkö on verrannut hakijan liikevaihtoa ja resursseja YIT Kiinteistötekniikka Oy:n koko Suomea koskevaan liikevaihtoon ja resursseihin. Hakija on kuitenkin ollut liikevaihdoltaan, henkilökunnan määrältään ja resurssiensa osalta huomattavasti YIT Kiinteistötekniikka Oy:n Savonlinnan yksikköä suurempi.

Tarjousten arvioinnissa YIT Kiinteistötekniikka Oy on arvioitu kaikilta osin hakijaa paremmaksi. Perusteluja arvioinnille ei ole kuitenkaan esitetty. Hakijan tarjous on ollut edullisempi. Hankintapäätöksestä ei ole ilmennyt, millä perusteella tarjouskilpailun voittaneen YIT Kiinteistötekniikka Oy:n 8.800 euroa kalliimpi tarjous olisi ollut kokonaistaloudellisesti edullisempi. Hakijalla ei ole ollut laatu-, aikataulu- tai toimitusongelmia.

Hankintamenettelyssä on sovellettu arviointiperusteita, jotka eivät ole olleet hakijan tiedossa tarjousta tehtäessä. Oikeuskäytännössä on katsottu, että arviointiperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen ja olla syrjimättömiä.

VASTINE

Savonlinnan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintamenettely ei ole syrjinyt hakijaa. Tarjouspyynnössä ilmoitetut arviointiperusteet eivät ole olleet tarkoitushakuisia tai muutoin syrjiviä. Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta ilmoittaa tarjouspyynnössä arviointiperusteiden painoarvoja. Pisteytys on perustunut tarjousasiakirjoista ilmeneviin seikkoihin, yrityksistä Internetissä julkaistuihin tietoihin sekä aikaisempaan yhteistyöhön ja siitä saatuihin kokemuksiin.

Hakijan tarjousasiakirjoihin tai muuhun aineistoon ei ole sisältynyt selvitystä laadunvarmistusjärjestelmästä. Tiedossa on kuitenkin ollut, että hakija on noudattanut laadunvalvontaa. Tarkemman tiedon puuttuessa hakijan laadunvalvontaa on pidetty kohtalaisena. YIT Kiinteistötekniikka Oy:n laadunvalvontaa on pidetty kiitettävänä. YIT Kiinteistötekniikka Oy:n tarjousta ei ollut rajattu yrityksen Savonlinnan yksikköön. Aikaisemman kokemuksen perusteella on tiedetty, että koko yhtiön henkilöstöresurssit ovat olleet tarvittaessa käytettävissä urakan toteuttamisessa.

Resurssien arviointi on perustunut lisäksi aikaisempien kohteiden aikataulujen pitävyyteen, minkä osalta hakijalla on ollut ongelmia. Muuta syytä viivästyksiin kuin hakijan käynnissä oleviin työkohteisiin nähden liian pienet resurssit ei ole ollut. YIT Kiinteistötekniikka Oy:n osalta vastaavia ongelmia ei ole ilmennyt. Hakijan aikataulupitävyys on arvioitu kohtalaiseksi. YIT Kiinteistötekniikka Oy:n osalta se on arvioitu erittäin hyväksi.

Ongelmien ratkaisukyvyn osalta tarjoajat ovat saaneet yhtä paljon arviointipisteitä. Tilaajan tavoitteiden ymmärtämisen osalta YIT Kiinteistötekniikka Oy on saanut paremmat pisteet. YIT Kiinteistötekniikka Oy:n työmaahallinto ja -käyttäytyminen on ollut joustavampaa, ja urakoihin liittyvän lisä- ja muutostyölaskutuksen tarve on ollut vähäisempää kuin hakijalla.

Kapasiteetin osalta YIT Kiinteistötekniikka Oy:ltä on otettu huomioon yrityksen koko liikevaihto, vaikka arvioinnin kannalta asianmukaisempaa olisi ollut ottaa huomioon yhtiön Itä-Suomen tai Savonlinnan yksikön liikevaihtotiedot. Kapasiteettia on arvioitu liikevaihdon lisäksi myös yrityksen työtilanteen perusteella. Mitä enemmän tarjoajalla on ollut hankintayksikön tiedon mukaan käynnissä olevia rakennuskohteita, sitä vähemmän pisteitä tarjoaja on vertailussa saanut.

Hankintayksikkö on soveltanut urakoitsijoiden valinnassa tarjouspyynnössä ilmoittamiaan arviointiperusteita. Tarjousten hintaero on ollut vain 8.800 euroa.

Hyvitysmaksun määräämiselle ei ole perusteita. Suullisen käsittelyn toimittaminen markkinaoikeudessa ei ole tarpeellista asian selvittämiseksi.

VASTASELITYS

Savonlinnan LVI-Palvelu Oy on antanut vastaselityksen.

Pisteytys ei ole perustunut tarjouksissa mainittuihin seikkoihin. Hakijan laadunvarmistusjärjestelmä on todettu hyväksi ja riittäväksi. Hakijan henkilökunta on ollut ammattitaitoista ja pitkän työkokemuksen omaavaa. Yritys on toiminut Savonlinnassa. Sen henkilöstön määrä on noin 2,5-kertainen YIT Kiinteistötekniikka Oy:n Savonlinnan henkilöstömäärään verrattuna.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 7.7.2006 antamallaan päätöksellä hylännyt hakijan väliaikaista oikeussuojaa koskevan vaatimuksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten. Koska asian selvittämiseksi ei ole tarpeen järjestää suullista käsittelyä, markkinaoikeus ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin hylkää Savonlinnan LVI-Palvelu Oy:n suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen.

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Asiassa on hakijan väitteen vuoksi ensinnäkin kysymys siitä, onko hankintayksikkö riittävällä tavalla tehnyt hankintamenettelyssään eroa tarjoajien kelpoisuuden ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnin välillä.

Tarjouskilpailusta voidaan hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee (sijoittautumismaa). Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintamenettelyssä hankintayksikön siten on ensin tutkittava tarjoajien kelpoisuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajilla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Jos tällaisia edellytyksiä ei ole, hankintayksikkö voi sulkea tarjoajan pois tarjouskilpailusta. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on suoritettava tarjousten vertailu niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta.

Hankintayksiköllä on oikeus asettaa tarjoajille vaatimuksia, joiden perusteella hankintayksikkö voi arvioida tarjoajien kelpoisuutta urakan suorittamiseen. Tarjoajille asetettavat vaatimukset on suhteutettava hankinnan laatuun ja taloudelliseen arvoon. Vaatimuksia asetettaessa on meneteltävä tasapuolisesta ja syrjimättä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousta valittaessa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ja niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Hankintayksiköllä ei sinänsä ole velvollisuutta tarjouspyynnössä ilmoittaa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden painoarvoja. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjoajien kelpoisuutta arvioitaessa ja tarjouksia arvioitaessa tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden nojalla. Hankinnassa ei näistä syistä tulisi lähtökohtaisesti käyttää samoja seikkoja sekä tarjoajien kelpoisuusvaatimuksina että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina ainakaan yksilöimättä jo tarjouksessa riittävän selvästi sitä, minkälaista selvitystä tarjoajilta edellytetään toisaalta kelpoisuuden arviointiin ja toisaalta tarjousten vertailuun liittyen.

Hankintapäätöksen perusteluissa on mainittu, että LVI-urakoitsijaksi valitaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehnyt ja suurimman yhteispistemäärän saanut YIT Kiinteistötekniikka Oy. Hankintayksikön suorittama tarjousten pisteytys käy ilmi hankintayksikön laatimasta vertailutaulukosta. Taulukosta ei kuitenkaan ilmene, mihin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin ja eroihin tarjousten pisteytys on perustunut. Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle antamassaan vastineessa jossain määrin täsmentänyt pisteytyksen perusteita.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä nimennyt tarjoajien kelpoisuusehtoja. Kelpoisuusehtojen asettamisen mahdollisia puutteita ei kuitenkaan voida korjata siten, että kelpoisuusehdoiksi yksilöimättä jääneitä seikkoja arvioidaan myöhemmin tarjousvertailussa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina.

Tarjousten valintaperusteeksi on tarjouspyynnön liitteenä olleessa urakkaohjelmassa ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Edullisuutta arvioidaan tarjouspyynnön mukaan laatusuunnitelman, aikataulujen pitävyyden, kapasiteetin ja yhteistoiminnan avulla. Hintaa ei ole tässä yhteydessä ilmoitettu tarjousten edullisuuden arviointiperusteeksi, mikä ei ilmeisesti ole ollut hankintayksikön tarkoitus.

Hankintayksikön nimeämät tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet viittaavat osittain tarjoajan kelpoisuusarviointiin. Erityisesti arviointiperuste kapasiteetti sekä sen yhdeksi alaperusteeksi mainittu liikevaihto voidaan katsoa viittaavan tarjoajien kelpoisuutta koskevaan arviointiin. Kuitenkin liikevaihdon käyttämiseen kelpoisuusehtonakin tulisi olla hankinnan kohteeseen liittyvä erityinen syy ja ehdon on kohdistuttava kaikkiin tarjoajiin tasapuolisesti ja syrjimättömin perustein. Tarjoajien liikevaihdon määrään perustuvaa kapasiteettiarviointia ei voida arviointiperusteenakaan tässä tapauksessa pitää tasapuolisena ja syrjimättömänä, eikä myöskään suoraan hankinnan kohteeseen liittyvänä.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo Savonlinnan kaupungin menetelleen tarjouspyyntöä laatiessaan sekä tarjouksia vertaillessaan hankintalain 9 §:ssä tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole tehnyt hankintamenettelyssään riittävästi eroa tarjoajien kelpoisuuden ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnin välillä. Asiassa tulee tästä syystä harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen. Tähän nähden asiassa ei ole tarpeen lausua muista tarjousvertailun virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Hankintasopimus on allekirjoitettu 10.7.2006. Hankintalain 9 §:n 1 momentissa mainituista seuraamuksista voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että hankintayksikkö olisi jo tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selvästi yksilöinyt, minkälaista selvitystä tarjoajilta edellytetään mahdolliseen kelpoisuuden arviointiin ja toisaalta tarjousten vertailuun liittyen sekä erotellut kelpoisuusehdot ja tarjousten arvioinnissa käytettävät arviointiperusteet.

Asiassa ei kuitenkaan näin jälkikäteen voida luotettavasti todeta, miten virheettömässä hankintamenettelyssä arviointiperusteet ja kelpoisuusehdot olisi tarkemmin määritetty tarjouspyynnössä, miten tämä olisi mahdollisesti vaikuttanut tarjousten sisältöön eikä sitä, miten arviointiperusteita olisi tällöin käytännössä sovellettu. Edellä mainittuun nähden asiassa ei ole perusteita riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä. Hakemus on näin ollen tältä osin hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan kohtuulliseksi harkitut oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Savonlinnan kaupungin korvaamaan

Savonlinnan LVI-Palvelu Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla korkoineen.

Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Perttu Koivula.