Market Court dismisses procurement bid challenge but orders public authority to pay legal costs.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lääkelaitos on pyytänyt 13.7.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia TABU Lääkeinformaatiota Lääkelaitokselta -lehden (myöhemmin TABU-lehti) painatuksesta ja postittamisesta. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Lääkelaitos on 27.10.2006 tekemällään päätöksellä valinnut palvelujen toimittajaksi PunaMusta Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvo on ollut 85.000 - 100.000 euroa.

Lääkelaitos on markkinaoikeuteen 28.11.2006 saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut, ettei se pane hankintapäätöstään täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Forssan Kirjapaino Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Lääkelaitoksen 27.10.2006 TABU-lehden painatuksesta ja postituksesta tekemän hankintapäätöksen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Lääkelaitoksen suorittamaan sille hyvitysmaksuna 15.000 euroa. Hakija on vielä vaatinut, että Lääkelaitos velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 13.071,10 eurolla korkoineen.

Hakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikön käyttämät arviointiperusteet ovat olleet muiden kuin hinnan osalta liian yleisiä ja syrjiviä täyttääkseen hankintalain vaatimukset. Tarjoajilta ei ole tarjouspyynnössä pyydetty näiltä osin sellaisia selvityksiä, joiden pohjalta hankintayksikkö olisi voinut arvioida, kuinka hyvin tarjoukset täyttävät tarjouspyynnössä mainitut arviointiperusteet.

Arviointiperusteista tarjoajan kyky ja asiantuntemus, näytöt vastaavista läpiviedyistä hankkeista ja vastuuhenkilöiden kokemus mittaavat enemmänkin tarjoajien kelpoisuutta kuin ovat hankintalain mukaisia tarjousten arviointiperusteita.

Hankintapäätös on ollut puutteellisesti perusteltu ja hakijaa syrjivä. Hankintapäätöstä on perusteltu muun muassa kuvien laadulla, vaikka mainittua seikkaa ei ollut ilmoitettu tarjouspyynnössä tarjousten arviointiperusteeksi.

Hankintayksikön laatimasta tarjousvertailusta ei ole ilmennyt, mihin tarjousten saamat pistemäärät ovat perustuneet. Pisteytys on ollut mielivaltaista ja sen tarkoituksena on ollut suosia tarjouskilpailun voittanutta tarjoajaa vanhana toimittajana. Voittanut tarjoaja on saanut hakijaa enemmän pisteitä laitteistosta ja automaatiosta sekä vastaavia hankkeita koskevista näytöistä ilman, että pisteytystä tai piste-eroa olisi mitenkään perusteltu. Myöskään hankintayksikön tarjousten hintapisteisiin tekemät pistevähennykset eivät ole olleet lineaarisia, mistä on seurannut, että voittanut tarjoaja on saanut liikaa pisteitä suhteessa hakijaan.

Hakija tarjouksen kokonaishinta on ollut 145.500 euroa ja voittaneen tarjoajan tarjouksen 154.644 euroa. Hintaero ei ole ollut vähäinen. Hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

VASTINE

Lääkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 8.235 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikön tarjouspyynnössään esittämät kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet ovat olleet konkreettisia ja liittyneet hankinnan kohteeseen sekä olleet syrjimättömiä ja tasapuolisia. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjouspyynnössä ilmoittamiensa arviointiperusteiden soveltamisessa.

Hakija on myös itse niin sanottu vanha toimittaja, sillä se on painanut aikaisemmin TABU-lehteä. Hakijan hoitaessa TABU-lehden painatusta hankintayksikkö joutui melko usein reklamoimaan värien käytöstä, kuvien laadusta, painojärjestyksestä ja osoitteen käsittelystä. Myöskään hakijan pyynnöstä hankintayksikölle toimittama mallilehti ei ole vastannut laadultaan hankintayksikön tavoittelemaa laatutasoa.

Laitteiston ja automaation tasot on arvioitu voittaneella tarjoajalla ja hakijalla lähes samantasoisiksi. Painokoneiden käyttöaste on ollut kuitenkin suurempi hakijalla (90 - 95%) kuin voittaneella tarjoajalla (85 - 90%). Hakijan kohdalla on ollut siten voittanutta tarjoajaa suurempi riski siitä, että sillä ei ole riittävästi vapaita laitteistoja ja järjestelmiä käytettävissä TABU-lehden painamiseen. Lääkelaitos ei voi viranomaisena ja lääkeinformaation toimittajana ottaa sellaista riskiä, että ennalta sovitut paino- ja postituspäivät mahdollisesti siirtyisivät laitteen rikkoontumisen tai työjonon takia.

Hakijan hakemuksessaan esittämä hintavertailu on ollut virheellinen, sillä hankintayksikkö hankkii lehteä ainoastaan kuusi numeroa vuodessa. Hakija on hakemuksessaan laskenut lehden mallikappaleen ja esimerkkikappaleen hinnat yhteen ja vertaillut tarjousten välisiä hintaeroja sen perusteella, että lehteä painettaisiin 12 numeroa vuodessa. Hakijan ja voittaneen tarjoajan antamien tarjousten todennäköinen hintaero jää noin 350 euroon numeroa kohti, jolloin hintaero koko hankintakauden osalta on hakijan hyväksi noin 2.100 euroa.

LAUSUNTO

PunaMusta Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Forssan Kirjapaino Oy on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Tarjoajien kelpoisuuteen liittyviä seikkoja ei voida käyttää tarjousten vertailussa. Se, että Lääkelaitos on käyttänyt tarjoajien kelpoisuuteen liittyviä seikkoja tarjousten vertailemisessa, on tullut esille esimerkiksi siitä, mitä hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt arviointiperustetta "nykyaikainen laitteisto ja automatisoitu järjestelmä" koskevasta tarjousvertailusta. Hankintayksikkö on vastineensa perusteella ottanut tarjousten vertailussa tältä osin huomioon laitteiden käyttöasteisiin ja aikataulun venymiseen liittyviä perusteita, vaikka tarjouspyynnössä ei ollut pyydetty esittämään tarjouksessa selvitystä laitteiden käyttöasteesta eikä mainittu seikka ole liittynyt yhdenkään tarjouspyynnössä ilmoitetun arviointiperusteen osalta tapahtuvaan tarjousvertailuun. Hakija oli myös tarjouksessaan sitoutunut tarjouspyynnön mukaiseen aikatauluun.

Tarjouspyynnössä hinnalle annettu painoarvo on ollut muiden arviointiperusteiden painoarvoihin verrattuna suhteettoman alhainen.

Hankintayksikön väitteet hakijan työstä saaduista huonoista kokemuksista ovat jääneet täysin vaille perusteluja. Esitettyjä väitteitä hakijan työn laadusta ei voida myöskään pitää objektiivisesti hyväksyttävinä ottaen huomioon, että aikaisempi yhteistyö hakijan ja hankintayksikön välillä päättyi jo vuonna 2001.

LISÄKIRJELMÄT

Lääkelaitos on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintamenettely on kaksivaiheinen. Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Hankintayksikön tulee siten ennen tarjousvertailun tekemistä ja tarjouksen valintaa selvittää, että tarjouspyynnön mukaisen hankinnan suorittamiseen liittyvät tarjoajan kelpoisuusehdot täyttyvät. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on arvioitava tarjousten paremmuutta eli suoritettava hankintalain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettu tarjousten vertailu ja tarjouksen valinta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole kelpoisuusarvioinnissa suljettu pois tarjouskilpailusta.

Kokonaistaloudelliselle edullisuudelle asetetut arviointiperusteet

Tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä. Arviointiperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Lääkelaitoksen 13.7.2006 päivätyssä tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia TABU-lehden painatuksesta ja postituksesta.

Tarjouspyynnön kohdassa "Valintakriteerit" on ilmoitettu, että hankinnan valintaperusteena on tarjouksen kokonaistaloudellinen edullisuus seuraavin arviointiperustein:

- tarjoajan kyky ja asiantuntemus, painoarvo 30 prosenttia

- näytöt vastaavista läpiviedyistä hankkeista, painoarvo 20 prosenttia

- nykyaikainen laitteisto ja automatisoitu järjestelmä, painoarvo 15 prosenttia

- vastuuhenkilöiden kokemus, painoarvo 5 prosenttia

- kustannukset/hinta, painoarvo 30 prosenttia

Tarjouspyynnössä on annettaviin tarjouksiin liittyen ilmoitettu, että tarjouksessa on tarjouksen tekijän osalta tullut toimittaa hankintayksikölle tiedot yrityksen perustamisvuodesta ja toimialasta, selvitys toimittajan laadunvarmistusmenetelmistä, toimittajan johtohenkilön, edustus-, päätös- tai valvontavaltaa käyttävän henkilön rikosrekisteriote sekä selvitys toimittajan taloudellisesta asemasta. Lisäksi tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoajia toimittamaan tarjouksissaan tarjottavan palvelun osalta tiedot toimituksen vaiheistuksesta ja aikataulusta sekä toimituksen vastuuhenkilöistä ja varajärjestelmästä, hintatiedot tarjouspyynnön mukaisesti eriteltyinä sekä toimituksen takuu.

Tarjoajille asetetut kelpoisuusvaatimukset ja tarjouksille asetetut kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteen mukaan. Eräät seikat voivat liittyä joissakin tapauksissa tarjoajan kelpoisuuden arviointiin ja toisissa tapauksissa taas tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioimiseen. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus kuitenkin edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä yhtäältä tarjoajien kelpoisuutta arvioitaessa ja toisaalta tarjouskilpailua ratkaistaessa. Yksittäisessä hankinnassa ei näistä syistä tulisi lähtökohtaisesti käyttää samoja seikkoja sekä tarjoajien kelpoisuusvaatimuksina että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina ainakaan yksilöimättä jo tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selvästi sitä, mitä tietoja tarjoajilta edellytetään minkäkin asian arvioimiseen ja kuinka nimettyjä seikkoja on tarkoitus soveltaa kussakin tarkoituksessa.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tehnyt tarjouspyynnössään riittävää eroa tarjoajan kelpoisuuden selvittämiseen liittyvien seikkojen sekä tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden välillä. Sen sijaan hankintayksikkö on toiminut harkintavaltansa rajoissa asettaessaan tarjouspyynnössä hinnan painoarvoksi 30 prosenttia.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että Lääkelaitos on menetellyt kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Edellä todettu hankintamenettelyn virhe sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hakijan esittämistä väitteistä.

Seuraamus

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa on säädetty markkinaoikeuden käytettävissä olevista ensisijaisista oikeusturvakeinoista, joita ovat hankintapäätöksen poistaminen, virheellisen menettelyn noudattamisen kieltäminen sekä velvoittaminen virheellisen menettelyn korjaamiseen.

Hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos pykälän 1 momentin 1 - 3 kohdassa määritellyt toimenpiteet saattaisivat aiheuttaa 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla haittaa tai jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hakemuksen kohteena oleva hankintapäätös on koskenut lehden painatus- ja postituspalvelujen hankintaa vuodelle 2007. Koska hankinnan hankintakausi on päättynyt, markkinaoikeus katsoo, etteivät hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohtien mukaiset seuraamukset enää voi tulla asiassa kysymykseen. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi siten tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että tarjoajan kelpoisuuden selvittämiseen liittyvien seikkojen sekä tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden välillä olisi tarjouspyynnössä tehty riittävä ero. Asiassa ei kuitenkaan näin jälkikäteen voida luotettavasti todeta, miten virheettömässä hankintamenettelyssä kelpoisuuden selvittämiseen liittyvät seikat ja arviointiperusteet olisi tarkemmin määritelty tarjouspyynnössä eikä sitä, miten tarjoajien kelpoisuutta olisi arvioitu taikka arviointiperusteita sovellettu. Asiassa on siten jo hankintamenettelyn virheellisyyden luonne huomioon ottaen näin jälkikäteen vaikea arvioida, millaiseksi virheettömästi toteutettu hankintamenettely olisi täsmällisesti ottaen muodostunut.

Hakijan antama tarjous on ollut viidestä annetusta tarjouksesta hinnaltaan halvin. Hintaero voittaneen tarjoajan tarjoukseen ei esitetyn selvityksen perusteella ole kuitenkaan ollut merkittävä. Hankintayksikön tarkoituksena ei ole tarjouspyynnön valossa myöskään ollut valita tarjousta pelkästään hinnan perusteella. Tästä on ollut osoituksena, että tarjouspyynnössä oli asetettu hinnan painoarvoksi 30 prosenttia ja muiden tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden painoarvoksi yhteensä 70 prosenttia. Edellä todettu arviointiperusteiden virheellisyys huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä. Hakemus on näin ollen pääasian osalta hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, ja hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Lääkelaitoksen korvaamaan Forssan Kirjapaino Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 § 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä päivästä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund ja Pasi Yli-Ikkelä.