Market Court dismissed bid protest where procurement errors did not alter the winning bid's overall economic advantage.

Dnro 271/06/JH

Antopäivä 5.6.2008

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pirkanmaan sosiaalipalvelujen kuntayhtymä on pyytänyt 5.5.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia sähköisestä ostolaskujen käsittelyjärjestelmästä viideltä alan toimijalta. Tarjouksia on saatu neljä.

Pirkanmaan sosiaalipalvelujen kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 22.6.2006 § 98 valinnut käsittelyjärjestelmän toimittajaksi WM-data Oy:n.

Pirkanmaan sosiaalipalvelujen kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 24.8.2006 § 106 hylännyt hakijan oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaishinta valitun tarjouksen mukaan on noin 51.000 euroa.

Pirkanmaan sosiaalipalvelujen kuntayhtymä on 21.9.2006 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se tee hankintasopimusta ennen kuin markkinaoikeus on tehnyt asiassa ratkaisun.

HAKEMUS

OpusCapita Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön järjestämään asiassa uuden tarjouskilpailun.

Tarjouspyyntö on laadittu niin epäselvästi, etteivät tarjoukset ole olleet vertailukelpoisia toiminnallisuuden, soveltuvuuden ja referenssien arvioinnin osalta.

Toiseksi tulleen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, kun se on sisältänyt liike- ja ammattisalaisuuksia, vaikka tarjouspyynnössä on pyydetty laatimaan tarjoukset siten, etteivät ne sisältäisi liike- tai ammattisalaisuuksia. Kilpailijoiden on mahdotonta arvioida hankintapäätöstä mainittujen liike- tai ammattisalaisuuksien vuoksi.

Tarjousten hintavertailu on tehty virheellisesti. Voittaneen tarjouksen kokonaishintaan ei ole laskettu tarjouspyynnössä edellytettyjä tekstitunnistuksen kustannuksia. Sen sijaan muiden tarjouksissa mainittu hinta on huomioitu kokonaiskustannuksissa.

Voittaneen tarjoajan käyttöönoton työmääräarviot ovat olleet poikkeuksellisen pienet verrattuna muiden toimittajien työmääriin lukuun ottamatta liittymään liittyviä kustannuksia. On todennäköistä, ettei voittanut tarjoaja ole laskenut toteutukseen kaikkia käyttöönoton kustannuksia.

VASTINE

Pirkanmaan sosiaalipalvelujen kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.815 eurolla.

Tarjouspyyntö on ensisijaisesti koskenut sähköistä ostolaskujen käsittelyjärjestelmää, mutta tarjoukseen on tarjouspyynnön mukaan voinut liittää myös dokumenttien elektronisen arkistointiratkaisun. Tarjouspyynnössä on kuvattu kohdeympäristö ja tähän liittyvät vaatimusmäärittelyt. Tarjouspyyntö on ollut riittävän selvä ja sen johdosta on saatu tasapuolisesti vertailukelpoisia tarjouksia, vaikkakin yksikään saaduista tarjouksista ei ole täyttänyt täysin kaikkia tarjouspyynnön vaatimuksia.

Liike- ja ammattisalaisuuksien sisältyminen tarjoukseen ei ole tehnyt tarjouksesta tarjouspyynnön vastaista.

Vaikka hakijan tarjouksen hinnasta poistettaisiin kokonaisuudessaan tekstitunnistuksen kustannukset, tarjousvertailun lopputulos ei muuttuisi. Hakijan hinnoittelu on perustunut työasemien määrään kun voittaneen tarjoajan hinnoittelu on perustunut samanaikaisten käyttäjien määrään, mikä pienentää huomattavasti lisenssikuluja.

Tarjousvertailussa soveltuvuuden osuus on ollut kokonaispisteistä 20 pistettä. Hakijan tarjoukseen ei ole sisältynyt tarjouspyynnössä edellytettyä ominaisuusluetteloa täydennettynä tarjotun ohjelman ominaisuuksien kuvauksilla. Pisteytyksessä on kuitenkin otettu huomioon muusta tarjousmateriaalista ilmi käyneet tiedot.

Hakijan tarjous on sisältänyt ominaisuusluettelon otsikkotasolla. Vaatimusmäärittelyä ei ole voitu tehdä, koska tarjous ei ole sisältänyt tarjouspyynnössä edellytettyä taulukkomuotoista tietojen esittämistä. Tarjouksesta ei ole myöskään ilmennyt ohjelman toiminnallisuutta.

LAUSUNTO

WM-data Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.200 eurolla lisättynä arvonlisäveron määrällä korkoineen.

Voittaneen tarjoajan järjestelmä perustuu pitkälti sähköisiin laskuihin, jolloin paperisten laskujen skannaus ei ole järjestelmässä merkittävässä asemassa. Paperimuotoisten laskujen osalta voittanut tarjoaja on tarjonnut Rondo Scan -ohjelmaa, jonka avulla paperisten laskujen tiedot siirretään järjestelmään viivakoodin avulla. Voittanut tarjoaja on maininnut tarjouksessaan, että lisämaksullisena on saatavana myös Rondo Invoices -tekstintunnistusominaisuus. Voittanut tarjoaja on siis tarjonnut hankintayksikölle tarkoituksenmukaisempaa vaihtoehtoa.

Rondo Invoices -järjestelmä soveltuu käytettäväksi vain siinä tapauksessa, että asiakas käsittelee suuria määriä homogeenisia ja hyvälaatuisia laskuja. Hakijan tarjous ei ole sisältänyt paperisten laskujen tekstintunnistusominaisuutta. Hakija on karsimalla tarjoamiensa järjestelmien ominaisuuksia pistemenetysten uhalla laskenut tarjouksensa hintaa. Hakija ei ole saanut laatuarvioinnissa pistettä kohdasta, joka on käsitellyt perustietojen siirtämistä järjestelmään viivakoodin ja tekstintunnistuksen avulla, koska se on tarjonnut vain tunnistamista viivakoodin avulla. Tarjouspyynnössä hankintayksikkö on pidättänyt oikeuden hyväksyä tai hylätä vaatimuksista poikkeavan tarjouksen.

WM-data Oy:n tarjous on ollut joka tapauksessa halvin.

Sillä, onko toiseksi tulleen tarjous ollut tarjouspyynnön vastainen, ei ole merkitystä kysymyksessä olevan ratkaisun kannalta, koska se ei ole menestynyt tarjouskilpailussa.

WM-data Oy:n tarjous on sisältänyt kaikki järjestelmän käyttöönottoon liittyvät arviot työmääristä. WM-data Oy:n esittämät työmääräarviot eivät ole olleet niin poikkeuksellisen alhaiset, että hankintayksiköllä olisi ollut perusteltua aihetta pyytää lisäselvityksiä.

VASTASELITYS

Hakija on kiistänyt WM-data Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimukset perusteettomana.

Laskun skannaus ja siihen liittyvä tekstintunnistus on sähköisen laskunkäsittelyn järjestelmän toiminnallisuuden ja kustannusrakenteen kannalta erittäin merkittävä tekijä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden selvittäminen olisi vaatinut, että kyseisen ominaisuuden hinta on mukana tarjouksia vertailtaessa tai että tarjous olisi tullut hylätä puutteellisena. WM-data Oy on esittänyt hinnan vasta markkinaoikeudessa. Nyt esitetyillä hintatiedoilla ei ole merkitystä hankintamenettelyn oikeellisuutta arvioitaessa. Tarjouksessa kuvattu Rondo Scan -ohjelma ei täytä toiminnallisilta ominaisuuksiltaan tarjouspyynnön vaatimuksia, koska siinä ei ole tekstintunnistusominaisuutta.

Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan käyttäjähinnat tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hakijan hinnoittelu on perustunut käyttäjien määrään.

WM-data Oy:n varsinaisen järjestelmän käyttöönoton konsultoinnin ja koulutuksen kustannukset ovat poikkeuksellisen pienet verrattuna järjestelmän käytön laajuuteen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyynnön selkeys

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankinta on tehtävä hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan mahdollisimman edullisesti. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä.

Kysymyksessä olevan tarjouspyynnön mukaan tarjouksista hyväksytään kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous, jonka arviointiperusteita ovat hankintahinta, tekniset ja toiminnalliset ominaisuudet, ohjelmiston soveltuvuus asiakkaan ympäristöön (liitteet 1 ja 2), ylläpitokustannukset neljältä ensimmäiseltä vuodelta, referenssit: toimittajan kokemus vastaavanlaisista ja -kokoisissa toimituksissa sekä toimittajan projektiin osallistuvien henkilöiden ja mahdollisten alihankkijoiden osaaminen sekä toteutusaikataulu.

Tarjouspyynnön liitteessä yksi, sähköisen ostolaskujen käsittelyjärjestelmän yleinen vaatimusmäärittely, on todettu, että tarjouksesta on käytävä ilmi, että ohjelmisto täyttää liitteessä tarkemmin luetellut ominaisuudet, jotka ovat koskeneet laskun tietoja, tiliöintiä, kiertoa, siirtoa järjestelmästä ostoreskontraan ja kirjanpitoon ja päinvastoin sekä raportointia ja kyselyä. Liitteessä kaksi, sähköisen arkistoinnin yleinen vaatimusmäärittely, on puolestaan todettu, että tarjouksesta on käytävä ilmi, miten ohjelmisto täyttää liitteessä tarkemmin luetellut ominaisuudet, jotka ovat koskeneet tallennettavia tietoja, tietojen tallennusta järjestelmään, hakuominaisuuksia, tietojen hyväksikäyttöä ja käyttöoikeuksia.

Tarjouspyynnössä on todettu, että hankintayksikkö siirtyy verkkolaskujen vastaanottamiseen laskujen määrän ollessa noin 15.000 ostolaskua vuodessa.

Markkinaoikeus katsoo, että alalla toimineen tarjoajan on tullut ymmärtää riittävällä tarkkuudella tarjouspyynnön liitteistä ilmi käyvien yksityiskohtaisten ominaisuuksien sisältö. Tarjouspyynnössä esitetystä hankintayksikön koosta ja laskutuksen määrästä on voinut päätellä, mistä suuruusluokista hankintayksikkö haluaa tarjouksissa selvityksen. Tarjouspyyntö on ollut tältäkin osin selkeä ja antanut tarjoajille mahdollisuuden antaa yksittäisiin arviointiperusteisiin liittyen niin laajan selvityksen, kuin ne ovat katsoneet tarpeelliseksi. Markkinaoikeus katsoo, että alalla toimineet tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella kyenneet näiden arviointiperusteiden osalta tekemään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ja ettei hankintayksikön menettelyn voida todeta olleen tältä osin virheellistä.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen silloin, kun tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty pyrkimään laatimaan tarjoukset siten, etteivät ne sisällä liikesalaisuuksia ja että mikäli liikesalaisuuksien sisältäminen on kuitenkin tarkoituksenmukaisen tarjouksen tekemisen vuoksi välttämätöntä, on ne eriteltävä. Tarjouskilpailussa toiseksi tullut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan, että kaikki tarjoukseen sisältyvät asiakirjat sisältävät liike- ja/tai ammattisalaisuuksia hintoja lukuun ottamatta.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjousasiakirjojen tai niissä olevien tietojen merkitseminen liike- tai ammattisalaisuuksiksi ja siten salassa pidettäviksi asiakirjoiksi ei vaikeuta tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointia. Liike- tai ammattisalaisuuksiksi merkittyjen asiakirjojen huomioon ottaminen tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa ei siten myöskään vaaranna tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Sen sijaan sillä voi olla merkitystä tarjousten vertailun oikeudellisuutta tarkasteltaessa. Edellä lausuttuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely hyväksyessään tarjouskilpailuun toiseksi tulleen tarjoajan tarjouksen, johon on sisältynyt liike- tai ammattisalaisuuksia, ei ole ollut virheellistä tai muita tarjoajia syrjivää.

Hintavertailu

Hakijan tarjouksesta ilmenee, että se on esittänyt paperilaskujen liittämiselle sähköisten laskujen käsittelyjärjestelmään kolme eri vaihtoehtoa, jotka ovat olleet laskujen syöttäminen järjestelmään käsin tai viivakoodin avulla, skannauspalvelujen osto ulkopuoliselta ja optiseen tunnistukseen tarkoitettu laskutietojen tulkkausohjelma, jonka hinta on eritelty tarjouksessa. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan, että sen ilmoittamaan hintaan sisältyy paperimuotoisten asiakirjojen tallentaminen viivakoodin avulla Rondo Scan -ohjelmalla ja että saatavilla on myös paperilaskujen muuntopalvelu. Hakija ja voittanut tarjoaja ovat siten esittäneet osittain samansisältöiset vaihtoehdot paperilaskujen liittämiselle sähköiseen laskujen käsittelyjärjestelmään.

Hintavertailusta ilmenee, että hakijan vertailuhintaan on laskettu mukaan sen tarjouksessaan vapaaehtoisena lisäosana ilmoitetut Readsoft Invoices -skannauspalvelut ja että Invoices -tekstitunnistuksen osuutta ei ole vastaavasti otettu huomioon voittaneen tarjoajan vertailuhintaa laskiessa. Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, että kun tekstitunnistuksen osuus on otettu huomioon vain hakijan vertailuhinnassa, on hintavertailu toteutettu siltä osin virheellisesti ja hakijaa syrjivästi.

Poikkeuksellisen alhainen hinta

Asiaan sovellettavassa hankintalaissa ei ole säännöksiä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisestä tai selvittämisestä. Kuten edellä on todettu, hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee valita kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain esitöiden (HE 154/1992 vp) mukaan säännös ei estä noudattamasta sopimuskäytännössä yleistä menettelyä, jossa hinnaltaan epätavallisen alhainen tarjous voidaan hylätä hankintayksikölle muutoin todennäköisesti aiheutuvien lisäkustannusten perusteella tarjoushinnan osoittautuessa riittämättömäksi kattamaan hankinnasta toimittajalle aiheutuvia kustannuksia.

Hakija on katsonut, että voittaneen tarjoajan hinta oli käyttöönottoon liittyvien kustannusten osalta poikkeuksellisen alhainen. Voittaneen tarjoajan käyttöönottoon ja koulutukseen liittyvät kustannukset ovat olleet 9.500 euroa muiden tarjousten vaihdellessa vastaavilta osin noin 11.000 ja 13.000 euron välillä. Markkinaoikeus katsoo, ettei mainittu hintaero osoita, että voittaneen tarjoajan hinta olisi ollut kysymyksessä olevilta osin poikkeuksellinen alhainen. Hankintayksiköllä on joka tapauksessa harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan merkitsevän mahdollista lisäselvitystä tai perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Mainittujen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on toiminut harkintavaltansa puitteissa ja ettei sen menettely ole ollut hankintalainsäädännön vastaista.

Johtopäätös

Edellä on todettu hankintayksikön menetelleen virheellisesti tarjousten hintavertailussa, kun voittaneen tarjoajan osalta ei ole otettu huomioon tekstitunnistuksen osuutta kokonaishintaan. Vaikka hakijan ohjelmiston hankintahinnasta vähennetään tekstitunnistuksen osuus, jää voittaneen tarjoajan tarjous silti halvimmaksi tarjoukseksi. Tekstitunnistuksen osuuden vähentäminen muuttaa ainoastaan ylläpitokustannusten osalta hakijan tarjouksen halvimmaksi. Ylläpitokustannukset on ollut kuitenkin vain yksi kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperuste, ja kun voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hankintahinnaltaan korjauksesta huolimatta edelleen halvin ja kun se on muiden arviointiperusteiden osalta arvioitu hakijaa paremmaksi tai ainakin yhtä hyväksi, ei ylläpitokustannusten arvioinnilla ole merkitystä kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnin lopputuloksen kannalta. Hankintayksikön virheellinen menettely hintavertailussa ei ole näin ollen vaikuttanut asian lopputulokseen. Hakemus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Markkinaoikeus katsoo, että hakemuksessa ei ole esitetty hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteetonta vaatimusta, joten hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

WM-data Oy:lle on aiheutunut lausunnon antamisesta kuluja, ja olisi kohtuutonta, jos se joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. OpusCapita Oy on sen vuoksi velvoitettava korvaamaan WM-data Oy:n kohtuulliseksi harkitut oikeudenkäyntikulut.

WM-data Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa OpusCapita Oy:n korvaamaan

WM-data Oy oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla. Korvaukselle on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Pirkanmaan sosiaalipalvelujen kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Gisela Juutilainen.