Market court dismisses bid protest but orders compensation for legal costs due to procurement procedure errors.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tampereen kaupunki on pyytänyt Julkiset Hankinnat -lehdessä 16.3.2006/11 julkaistulla ilmoituksella ja 7.3.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia sairaalan osastoille hankittavista kiertokärryistä sopimuskaudelle 1.5.2006 - 30.4.2008. Tarjouksia on saatu kolme.

Tampereen kaupungin materiaalipäällikkö on päätöksellään 5.4.2006 § 32 päättänyt, että sopimus tehdään Spark Ergonomics Oy Ltd:n kanssa.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 50.000 euroa.

Hankintayksikkö on 21.4.2006 tekemällään tilauksella ja siihen saadulla tilausvahvistuksella laittanut hankintapäätöksen osittain täytäntöön ja tehnyt sittemmin hankintasopimuksen 17.5.2006.

HAKEMUS

Avoline Oy on markkinaoikeuteen 20.4.2006 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen, kieltää Tampereen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta ja velvoittaa Tampereen kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä asiassa uuden tarjouskilpailun. Avoline Oy on myös vaatinut, että hankintapäätöksen täytäntöönpano kielletään väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Toissijaisesti Avoline Oy vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 78.828 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 16.385 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on siirtynyt hankinnassa neuvottelumenettelyyn, vaikka saatuja tarjouksia ei ole voinut pitää täysin tarjouspyynnön vastaisina. Suoraan neuvottelumenettelyyn osallistuneille tarjoajille on selvitetty ne seikat, joiden osalta tarjoajien on tullut täsmentää tarjouksiaan. Hankintayksikkö on lisäksi neuvottelumenettelyyn siirryttyään muuttanut alkuperäisiä tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia.

Tarjouspyynnössä kärryjen ominaisuuksiin on listattu "atk-laitteiden lukitusmahdollisuus kärryyn". Tarjouspyynnön mainittu kohta on ollut epäselvä. Hakija ja voittanut tarjoaja ovat molemmat kuitenkin ymmärtäneet tämän tarkoittavan tietokoneiden lukituslaatikkoa, joka kannettavien tietokoneiden osalta estää varkauksia.

Hankintayksikkö on antanut voittaneelle tarjoajalle mahdollisuuden korjata alkuperäistä tarjoustaan siltä osin kuin se oli sisällyttänyt lukituslaatikot tarjoukseensa. Työpisteiden lukituslaatikoiden poistaminen voittaneen tarjoajan tarjouksesta on vaikuttanut hintaan, sillä hankintapäätöksessä ilmoitetut hinnat ovat olleet merkittävästi alemmat kuin voittaneen tarjoajan tarjouksessa mainitut hinnat.

Hakijalle ei ollut sen sijaan edes ilmoitettu, että hankintayksikkö olisi tarkentanut tarjouspyyntöä tältä osin. Myös hakijalle olisi kuitenkin tullut varata mahdollisuus korjata tarjoustaan vastaavasti. Hankintayksikön menettely on johtanut siihen, että hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia.

Hankintayksikkö on perustanut hankintapäätöksen tarjousten kokonaistaloudelliseen edullisuuteen tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden mukaisesti. Hinnan painoarvo on ollut 80 prosenttia ja takuuajan pituus sekä varaosien toimitusaika takuuajan jälkeen 20 prosenttia.

VASTINE

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Hankintamenettelyssä ei ole siirrytty suoraan neuvottelumenettelyyn. Tarjouskilpailussa ei ole saatu yhtään tarjouspyyntöä vastaavaa tarjousta, joten hankintayksikön on tullut saattaa tarjoukset keskenään vertailukelpoisiksi ja siirtyä hankinta-asetuksen 12 §:ssä tarkoitettuun neuvottelumenettelyyn. Neuvottelumenettelyyn on otettu mukaan kaikki tarjoajat.

Neuvottelumenettelyssä tarjouksista on listattu puutteet tai poikkeamat, joita tarjouksissa on ollut ja tämän jälkeen pyydetty puhelimitse täsmennykset listattuihin kohtiin. Yhden tarjoajan tarjous on hylätty, koska se on koskenut vain yhtä mallia eikä osatarjouksia ole hyväksytty.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole ollut mainintaa varaosien toimitusajasta takuuajan jälkeen ja tarjouksen mukainen maksuehto on eri kohdissa tarjousta vaihdellut.

Kussakin hakijan tarjoamassa mallissa on ollut lukittavat laatikot. Tarjouspyynnössä on kuitenkin edellytetty kaikkien mallien osalta atk-laitteiden lukitusmahdollisuutta kärryyn. Lukitusmahdollisuudella on tarkoitettu esimerkiksi vaijerilukituksen mahdollistavaa kiertokärryn rakennetta tai muuta lukitusmahdollisuutta, joka ei estäisi tai vaikeuttaisi tietokoneiden jatkuvaa käyttöä eikä häiritsisi langattoman verkon toimintaa. Lukituslaatikot eivät ole soveltuneet tarjouspyynnössä tarkoitetuksi lukitusmahdollisuudeksi, koska tietokoneita ei voi käyttää laatikkoon lukittuna.

Voittanut tarjoaja on korjannut neuvotteluissa maksuehtonsa tarjouspyynnön mukaiseksi ja ilmoittanut varaosien toimitusajan sekä lupautunut korjaamaan tarjoamiaan malleja tarjouspyyntöä vastaaviksi korvaamalla lukituslaatikot soveltuvilla laitealustoilla. Muutoksessa ei ole ollut kyse vain lukituslaatikoiden poistamisesta vaan laitealustojen lisäämisestä tiettyihin malleihin. Muutos on vaikuttanut hintoihin sekä kiertokärryjen varusteluun, eikä kyse ole ollut siitä, että voittanut tarjoaja olisi alentanut hintojaan tai hankintayksikkö tinkinyt hintoja.

Hakijan tarjouksesta ei sen sijaan ole ilmennyt tarjottujen mallien kokoonpanoa, ominaisuuksia eikä varustelua, eikä hankintayksikkö ole sen vuoksi voinut arvioida täyttävätkö kärryt tarjouspyynnössä asetetut ehdottomat vaatimukset.

Hakija on tarkentanut tarjoustaan muun muassa lisäämällä hinnan potilaslokerikoille, jotta hinnat saataisiin vertailukelpoisiksi. Hakijaa ei ole pyydetty poistamaan lukituslaatikoita tarjouksestaan, koska sen tarjous on mallien kokoonpanon ja varustelun osalta ollut niin epäselvä, ettei siitä ole käynyt ilmi lukituslaatikoiden sisältyminen malleihin. Hakijan tarjouksen ja hakijalta saadun sähköpostin perusteella on voitu todeta, että korkeintaan yhteen hakijan tarjoamaan malliin on mahdollisesti voinut sisältyä lukittava laatikko. Hakijan tarjouksessa on ollut kolme kuvaa tuotteista, jotka eivät ole vastanneet tarjouspyynnössä pyydettyjä malleja, koska esimerkiksi laitealustaa akulle ei ole ollut.

Lukituslaatikoiden sisällyttäminen voittaneen tarjoajan tarjoukseen ei ole johtunut tarjouspyynnön epäselvyydestä. Lukitusmahdollisuutta koskevaa vaatimusta ei ole tarvinnut selventää hakijalle, koska tarjouksesta on selvinnyt, ettei malleihin ole sisältynyt lukituslaatikoita. Hakijan tarjouksesta on ilmennyt, että atk-laitteet ovat lukittavissa vaijerilukolla kaikkiin tarjottuihin malleihin, eikä tätä seikkaa ole tarvinnut erikseen tiedustella. Hakija ei myöskään ole missään vaiheessa varmistanut, että sen tarjoamiin kiertokärrymalleihin on saatavissa tarjouspyynnössä vaaditun mukaiset isommat pyörät. Hakija on kuitenkin otettu tarjousvertailuun, koska se ei ollut myöskään ilmoittanut, ettei mainittuja pyöriä olisi saatavissa.

Hintavertailu on tehty oikein. Arviointiperusteen "takuuajan pituus ja varaosien toimitusaika" osatekijät eivät ole olleet suoraan vertailtavissa keskenään, koska esimerkiksi kaksinkertainen takuuaika ei korvaa sitä haittaa, minkä kaksinkertainen toimitusaika voi aiheuttaa. Pisteitä on ollut tästä kohdasta saatavissa viisi ja annetut pisteet on painotettu tarjouspyynnössä ilmoitetulla kertoimella. Vertailun lopputuloksen kannalta edes täysien pisteiden saaminen mainitusta kohdasta ei olisi vaikuttanut vertailun lopputulokseen.

VASTASELITYS

Hakija on antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella, että hakijan alkuperäiseen tarjoukseen on kuulunut vaaditusti viisi kärrymallia, joissa kaikissa on ollut tarjouspyynnössä vaaditun mukaisesti "atk-laitteiden lukitusmahdollisuus kärryyn". Tämä on ilmennyt myös hankintayksikölle toimitetusta materiaalista. Hankintayksikön ei olisi tullut siirtyä tarjousvertailuun ennen kuin se on ollut selvillä tarjottujen tuotteiden ominaisuuksista.

Takuuaikaa ja toimitusaikaa koskevien vertailuperusteiden keskinäisiä painoarvoja ei ole ilmoitettu, joten ne olisi tullut katsoa samanarvoisiksi. Hintavertailussa käytetyt hinnat eivät ole olleet vertailukelpoiset, koska voittaneelle tarjoajalle on annettu mahdollisuus muuttaa tarjoustaan hintaan vaikuttavalla tavalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus ja neuvottelumenettelyyn siirtyminen

Hankintapäätöksen mukaan tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia, koska niissä "oli esimerkiksi osatarjous, tuotteen ominaisuuksiin ja varusteisiin liittyviä puutteita, maksuehtoihin ja laskutukseen liittyviä eroavuuksia tarjouspyyntöön nähden".

Hakija on kuitenkin esittänyt, ettei tarjouksia ole voinut pitää täysin tarjouspyynnön vastaisina ja että edellytyksiä siirtyä neuvottelumenettelyyn ei ole ollut.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjottavien kärryjen varusteiden ja ominaisuuksien on tarjouspyynnössä edellytetty täyttävän seuraavat seikat:

"

esiin vedettävät hiiritasot

rannetuki näppäimistölle

säädettävä monitorijalka 17" näytölle

portaaton, kevennetty työtason korkeudensäätö noin 80-120 cm

erillinen korkeidensäätö joka työtasolle

pyörien halkaisija vähintään 125 mm, vähintään kahdessa pyörässä jarrulukitus

potilaskansiolokerikko ja hoitotarvikekori

atk-laitteiden lukitusmahdollisuus kärryyn

kärryjen tulee olla kevyet ja helpot kuljettaa

kärryjen tulee olla helposti muunneltavissa".

Lisäksi tarjouspyynnössä on asetettu edellytyksiä esimerkiksi toimitusehdoille ja -ajalle, takuuaikaiselle huollolle ja takuuajalle sekä maksuehdoille.

Hakijan tarjouksessa on hankintayksikön mukaan ollut puutteita muun ohella siltä osin kuin kärryjen ominaisuudet ja varustelu eivät ole vastanneet kärryille asetettuja ehdottomia vaatimuksia.

Hakija on tältä osin esittänyt tarjouksessaan seuraavaa:

* "Kaikissa vaunuissa on 508 mm korkeudensäätö, joka mahdollistaa aidon istuma/seisomatyöskentelyn.

* Vaunuissa erittäin hyvin liikkuvat pyörät, joista kaksi lukittavia.

* Ulosvedettävä näppäimistö/hiiritaso mahdollistaa ergonomisen katseluetäisyyden näyttöön nähden.

* Hiiritaso sopii oikea/vasenkätisille.

* Mukana geelitäytteinen rannetuki".

Vaunujen ja teknisten tietojen osalta hakija on muilta osin viitannut tarjouksen liitteinä olleisiin esitteisiin, joissa on ollut kuvaus hakijan tarjoamista tuotteista ja niiden ominaisuuksista.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, että hakijan tarjous on ollut epäselvä siten, ettei siitä ole suoraan voinut päätellä täyttääkö tarjous kaikki hankinnan kohteelta vaaditut ominaisuudet, eikä tältä osin ole ollut yksiselitteistä myöskään, mitä hakijan tarjoama hinta on sisältänyt. Tarjous ei ole kuitenkaan ollut suorastaan tarjouspyynnön vastainen. Siltä osin kuin hakijan tarjouksessa on ilmoitettu tarjouspyynnöstä poikkeava viivästyskorko, kysymyksessä ei ole ollut tarjousten vertailuun vaikuttava seikka siten, että hankintayksikön olisi tullut tarjous tälläkään perusteella hylätä. Hakijan tarjous on edellä mainituin tavoin ollut sisällöltään sellainen, että hankintayksikkö on voinut tarjouksen hylkäämisen asemesta pyytää tarjouksen täsmentämistä.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ollut ilmoitettu varaosien toimitusaikaa takuuajan jälkeen, mikä tarjouspyynnössä on edellytetty ilmoitettavan. Vaikka tarjous on ollut tältä osin puutteellinen, ei puutteellisuus ole kuitenkaan vaikuttanut tarjousten vertailuun, eikä tätäkään tarjousta ole tullut tällä perusteella hylätä. Muilta osin tarjous on vastannut tarjouspyyntöä sisältäen kuitenkin muun kuin hankintayksikön toivoman lukitusmahdollisuuden atk-laitteille.

Asiassa on kysymys hankinta-asetuksessa säädetyn kynnysarvon alittavasta hankinnasta. Hankintalaissa ei ole säännöksiä neuvottelumenettelyn käyttämisestä. Arvioitaessa sitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti neuvottelumenettelyyn siirtyessään, voidaan kuitenkin ottaa huomioon hankinta-asetuksen säännökset neuvottelumenettelyn käyttämisestä ja sen käytön edellytyksistä.

Sekä hankinta-asetuksen 12 §:n mukainen neuvottelumenettely että 14 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu neuvottelumenettely edellyttävät lähtökohtaisesti sitä, että tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia. Koska hakemuksen kohteena olevassa tarjouskilpailussa saaduista tarjouksista hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset eivät ole olleet tarjouspyynnön vastaisia tai sillä tavoin puutteellisia, että ne olisi tullut hylätä, ei hankintayksiköllä ole ollut edellytyksiä neuvottelumenettelyyn siirtymiselle. Hankintayksikön olisi tullut tässä tilanteessa varsinaiseen neuvottelumenettelyyn siirtymättä saattaa saamansa tarjoukset vertailukelpoisiksi täsmennyttämällä niitä epäselviltä ja puutteellisilta osin.

Tarjousten täsmentäminen

Kun hankintayksikkö on siirtyessään asiassa neuvottelumenettelyyn tosiasiassa myös täsmennyttänyt saamiaan tarjouksia, on asiassa edellä esitetyn lisäksi tutkittava, onko hankintayksikkö kyseiset täsmennykset pyytäessään kohdellut kaikkia tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajista anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan. Hankintayksikön velvollisuutena on toisaalta myös saattaa saamansa tarjoukset tarvittaessa keskenään vertailukelpoisiksi, jotta tarjousten vertailukelvottomuus ei vaarantaisi tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Tarjousten täsmennyttäminen voi olla perusteltua erityisesti silloin, kun tarjousten vertailukelvottomuus on seurausta tarjouspyynnön epäselvyydestä. Tilaisuus tarjousten täsmentämiseen on tällöin varattava kaikille tarjoajille.

Hakija on katsonut, että hankintayksikön asettama edellytys "atk-laitteiden lukittavuus kärryyn" on ollut epäselvä. Asiassa annetun selvityksen perusteella tarjoajat ovatkin tarjonneet tältä osin toisistaan poikkeavia ratkaisuja. Hankintayksikkö on tarjousten täsmennysten yhteydessä selventänyt mainittua vaatimusta voittaneelle tarjoajalle. Tämä on johtanut siihen, että voittanut tarjoaja on tarjonnut hankintayksikölle toisenlaista ratkaisua alemmalla hinnalla. Vastineessaan hankintayksikkö on selventänyt, että lukitusmahdollisuudella on tarkoitettu esimerkiksi vaijerilukituksen mahdollistamaa kiertokärryn rakennetta tai muuta sellaista lukitusmahdollisuutta, joka ei estä tai vaikeuta tietokoneiden jatkuvaa käyttöä.

Markkinaoikeus toteaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun edellyttävän, että hankintayksikkö, täsmennyttäessään tarjouksia tarjoaa kaikille tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet tarjoustensa täsmentämiseen. Hankintayksikön menettelyn ei tule johtaa siihen, että joku tai jotkut tarjoajista antavat täsmennyksen asemesta uuden tarjouksen esimerkiksi muutetulla ratkaisulla.

Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että kun voittaneen tarjoajan tarjous on lukitusmahdollisuuden osalta ollut jo tarjouksen jättämisen hetkellä kysymyksessä olevan seikan osalta yksiselitteinen, olisi tarjousvertailussa tullut käsitellä mainittua tarjousta ainoastaan epäselvän seikan eli varaosien toimitusajan osalta täsmennettynä ja vertailla sitä hakijan tarkennettuun tarjoukseen taikka vaihtoehtoisesti täsmentää tarjouspyyntöä esimerkiksi lukitusmahdollisuuden osalta ja varata kaikille tarjoajille tilaisuus antaa tarjous tämän mukaisena.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kyseisessä lainkohdassa säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Hankintayksikkö on, sinällään hankintalain 7 a §:n 2 momentin vastaisesti toimien, pannut hankintapäätöksen 21.4.2006 tekemällään tilauksella ja siihen saadulla tilausvahvistuksella täytäntöön ja tehnyt sittemmin hankintasopimuksen 17.5.2006. Näin ollen hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohtien mukaiset seuraamukset eivät voi tulla enää kysymykseen. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Oikein toteutetussa hankintamenettelyssä hankintayksikkö olisi joko vertaillut yksinomaan epäselvien kohtien osalta täsmennettyjä tarjouksia keskenään tai vaihtoehtoisesti täsmentänyt tarjouspyyntöään ja varannut kaikille tarjoajille mahdollisuuden antaa tarjous täsmennetyn tarjouspyynnön mukaisesti. Kun näin jälkikäteen on vaikea tarkemmin määrittää, millaisia tarjouksia hankintayksikkö olisi edellä kerrotulla tavalla toimiessaan virheettömässä menettelyssä saanut, ei asiassa ole mahdollista myöskään todeta, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hakemus on näin ollen pääasian osalta hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Tampereen kaupungin korvaamaan Avoline Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ilkka Lahtinen.