Market court dismisses bid protest where clear evidence of winning bid under corrected tender terms is lacking.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Savukosken kunta on 13.1.2006 pyytänyt tarjouksia Savukosken kunnan kunnallisten ilmoitusten julkaisemisesta vuonna 2006. Tarjouksia on pyydetty Koillis-Lappi Oy:n julkaisemalta Koillis-Lappi -lehdeltä ja Kustannus Oy Kotikympin julkaisemalta Kotikymppi-lehdeltä, jotka molemmat ovat antaneet pyydetyn tarjouksen.

Savukosken kunta on sittemmin 23.1.2006 lähettänyt Koillis-Lappi Oy:lle ja Kustannus Oy Kotikympille tarkennetun tarjouspyynnön kunnallisten ilmoitusten julkaisemisesta. Kyseisessä tarkennetussa tarjouspyynnössä Savukosken kunta on pyytänyt tarkennettuja tarjouksia siten, että tarjous on voimassa yhtäältä yhden vuoden sekä toisaalta kaksi vuotta. Sekä Koillis-Lappi Oy että Kustannus Oy Kotikymppi ovat antaneet pyydetyn tarkennetun tarjouksen.

Savukosken kunnanvaltuusto on päätöksellään 3.5.2006 § 8 valinnut kunnallisten ilmoitusten julkaisulehdeksi päätöstä seuranneeksi kahdeksi vuodeksi Koillis-Lappi -lehden.

Hankintayksikön ilmoittaman mukaan hankinnan kokonaisarvo on ollut noin 3.000 euroa vuodessa eli yhteensä noin 6.000 euroa.

Savukosken kunta on 6.6.2006 markkinaoikeuteen toimittamassaan kirjelmässä ilmoittanut, ettei se pane edellä mainittua hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on markkinaoikeuden käsiteltävänä.

HAKEMUS

Kustannus Oy Kotikymppi on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Savukosken kunnanvaltuuston päätöksen 3.5.2006 § 8 kunnallisten ilmoitusten julkaisulehden valinnasta. Toissijaisesti Kustannus Oy Kotikymppi on vaatinut, että Savukosken kunta velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 3.000 euroa.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut arviointiperusteet ovat olleet epämääräisiä ja tulkinnanvaraisia. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu arviointiperusteiden painoarvoja.

Hankintayksikkö ei ole tarjouksia vertaillessaan käyttänyt tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita. Mikäli hankintayksikkö olisi käyttänyt tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti tärkeimpänä arviointiperusteena tarjouksen hintaa, hakijan tarjous olisi ollut kokonaistaloudellisesti edullisin, koska kyseinen tarjous on ollut hinnaltaan voittaneen tarjoajan tarjoukseen verrattuna 33 prosenttia edullisempi.

VASTINE

Savukosken kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Kustannus Oy Kotikympin hakemuksen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Tarjoajan valintaa on perusteltu niillä seikoilla, jotka kunnassa on nähty tärkeäksi kunnallista ilmoituslehteä valittaessa.

Koillis-Lappi Oy:lle ja Kustannus Oy Kotikympille 23.1.2006 lähetetyssä tarkennetussa tarjouspyynnössä valintaperusteena on ilmoitettu hinta sekä sen ohella lähes samanarvoisena perusteena tiedonvälityksen tehokkuus eli lehden mahdollisuus levittää tehokkaasti ja monipuolisesti tietoa kunnasta kuntalaisille. Tiedonvälityksen kannalta tärkeänä lisäperusteena on mainittu myös lehden palvelut.

Tarjouspyynnössä ei ole määritelty arviointiperusteiden painoarvoja. Tarjouspyynnöstä on kuitenkin ollut pääteltävissä, että hinta ja tiedonvälityksen tehokkuus ovat olleet lähes yhtä tärkeitä perusteita.

Kustannus Oy Kotikympin tarjous on ollut hinnaltaan kolmanneksen Koillis-Lappi Oy:n tarjousta edullisempi. Ottaen kuitenkin huomioon hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiin liittynyt peruste siitä, kuinka hyvin ilmoitukset tavoittavat kuntalaiset, Kustannus Oy Kotikympin tarjous ei sanottuun suhteutettuna ole enää ollut pidettävissä kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Koillis-Lappi -lehti ilmestyy kaksi kertaa viikossa, joten se tavoittaa lukijat tehokkaammin kuin kerran viikossa ilmestyvä Kotikymppi-lehti. Lisäksi Koillis-Lappi -lehden levikki on kunnan tietojen mukaan seutukunnan suurin.

Tarjouspyynnössä on tarjousten arviointiperusteena korostettu myös tiedonvälityksessä tarjottavia palveluita. Koillis-Lappi -lehdellä on pitkäaikainen avustaja kunnassa, mikä edesauttaa, että kunnan asiat tulevat laajasti kuntalaisten tietoisuuteen. Kunnalla on myös pitkäaikainen kokemus Koillis-Lappi -lehden luotettavista palveluista.

LAUSUNTO

Koillis-Lappi Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Kustannus Oy Kotikymppi on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa.

Kotikymppi-lehti ilmestyy kerran viikossa. Sen jakelulevikki on 10.000 lehteä viikossa ja lehti jaetaan jokaiseen talouteen Savukoskella. Koillis-Lappi -lehden torstain numero jaetaan Kotikymppi-lehden tavoin jokaiseen talouteen. Sen sijaan Koillis-Lappi -lehden maanantaisin ilmestyvä numero jaetaan Savukoskella vain noin 150 talouteen (kuntapeitto 26,41 prosenttia). Koillis-Lappi -lehden toinen ilmestymiskerta ei näin ollen ole voinut olla painava tekijä ilmoituslehden valinnassa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 voimaan tullessa.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Arviointiperusteiden asettaminen

Kustannus Oy Kotikymppi on esittänyt, että tarjouspyynnössä ilmoitetut arviointiperusteet ovat olleet epämääräisiä ja tulkinnanvaraisia. Lisäksi tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu arviointiperusteiden painoarvoja.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ja niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee kuitenkin käyttää ainoastaan sellaisia seikkoja, jotka liittyvät hankinnan kohteeseen ja joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Savukosken kunta on 23.1.2006 Koillis-Lappi Oy:lle ja Kustannus Oy Kotikympille lähettämässään tarkennetussa tarjouspyynnössä pyytänyt tarjouksia kunnallisten ilmoitusten julkaisemisesta siten, että tarjous on voimassa yhtäältä yhden vuoden sekä toisaalta kaksi vuotta.

Tarjouspyynnössä kunta on ilmoittanut tarjousten valintaperusteet seuraavasti: "Valintakriteerinä kunta käyttää hinnan lisäksi (kokonaistaloudellisuus), joka on tärkein kriteeri, tiedonvälityksen tehokkuutta eli lehden mahdollisuuksia levittää tehokkaasti ja monipuolisesti tietoa kunnasta kuntalaisille. Myös se, mitä tiedonvälityksen kannalta tarjottavia palveluita lehdellä yleensä on, saattaa vaikuttaa asiassa."

Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat ovat edellä mainitun perusteella voineet lähteä siitä, että hankinnan valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arvioinnissa käytettäviä arviointiperusteita ovat puolestaan hinta, tiedonvälityksen tehokkuus (lehden mahdollisuus levittää tehokkaasti ja monipuolisesti tietoa kunnasta kuntalaisille) sekä tiedonvälityksen kannalta tarjottavat palvelut.

Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevan hankinnan luonne, markkinaoikeus katsoo, että arviointiperusteen "tiedonvälityksen tehokkuus" osalta on sinänsä ollut ymmärrettävissä, että kyseisellä arviointiperusteella on mahdollisesti tarkoitettu sellaisia seikkoja kuin lehden levikki ja sen ilmestymiskerrat. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että kyseinen tarjouspyynnössä käytetty ilmaus on ollut siinä määrin tulkinnanvarainen, ettei sen perusteella tarjoajien ole ollut mahdollista tietää varmuudella edes molempien mainittujen seikkojen käyttämisestä tarjousten arvioinnin perustana sanotun arviointiperusteen osalta. Lisäksi edellä mainitun ilmaisun tulkinnanvaraisuus huomioon ottaen tarjoajat eivät ole voineet tietää, tuleeko hankintayksikkö mahdollisesti arvioimaan myös joitakin muita seikkoja mainitun arviointiperusteen osalta. Sanottuun nähden kyseisen arviointiperusteen ei ole katsottava olleen omiaan turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Tarjouspyynnössä mainittu arviointiperuste "tiedonvälityksen kannalta tarjottavat palvelut" on puolestaan ollut siinä määrin yksilöimätön, että sen perusteella tarjoajien on ollut täysin mahdotonta tietää, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee mainitulta osin arvioimaan. Lisäksi ainakin edellä selostetun tarjouspyynnön sanamuodon valossa tarjouspyynnössä on mainitulta osin jätetty kokonaan avoimeksi, tullaanko kyseiseen seikkaan tarjousten vertailussa ylipäätään kiinnittämään huomiota. Kyseinen arviointiperuste on siten ollut omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun toteuttamisessa.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitetut arviointiperusteet "tiedonvälityksen tehokkuus" ja "tiedonvälityksen kannalta tarjottavat palvelut" ovat olleet liian yksilöimättömiä.

Sen sijaan markkinaoikeus toteaa, etteivät kysymyksessä olevaan hankintaan sovellettavat hankintasäännökset ole edellyttäneet arviointiperusteiden painoarvojen ilmoittamista tarjouspyynnössä. Hankintayksikön ei näin ollen ole katsottava menetelleen julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti sen perusteella, että tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu arviointiperusteiden painoarvoja.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Kustannus Oy Kotikymppi on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole tarjouksia vertaillessaan käyttänyt tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin

Hankintalain 6 §:n 3 momentissa tarkoitettu tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintalain 7 a §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen esitöissä (HE 237/2004 vp) on mainittu, että päätöksen tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, joita ovat muun muassa tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Savukosken kunnanvaltuusto on päätöksellään 3.5.2006 § 8 valinnut kunnallisten ilmoitusten julkaisulehdeksi päätöstä seuranneeksi kahdeksi vuodeksi Koillis-Lappi -lehden. Koillis-Lappi -lehden valintaperusteena on päätöksessä mainittu "erityisesti lehden ilmestymiskerrat, levikki ja lehden palvelut paikkakunnalla".

Asiassa esitetyn mukaan Koillis-Lappi -lehden valinta on perustunut yksinomaan edellä Savukosken kunnanvaltuuston päätöksessä 3.5.2006 § 8 todettuun. Hankintayksikkö ei siten ole suorittanut lainkaan varsinaista tarjousten vertailua. Hankintapäätöksestä tai muista asiakirjoista ei näin ollen ole ilmennyt, miten hankintayksikkö on soveltanut ennalta tarjouspyynnössä ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ja miten kutakin tarjousta on arviointiperusteiden osalta arvioitu suhteessa toisiin tarjouksiin. Hankintapäätöksessä ei ole myöskään mainittu tarjouspyynnössä yhtenä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteena ilmoitettua hintaa lainkaan voittaneen tarjoajan tarjouksen valintaperusteena. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myös tarjousten vertailemisen ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta.

Johtopäätös

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että Savukosken kunta on menetellyt hankinnassaan hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintalain 9 §:n 1 momentin mukaan, mikäli hankinnassa on menetelty hankintasäännösten vastaisesti markkinaoikeus voi hakemuksesta:

1) poistaa hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos pykälän 1 momentin 1 - 3 kohdassa määritellyt toimenpiteet saattaisivat aiheuttaa 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla haittaa tai jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Lain 10 §:n 3 momentin mukaan päättäessään edellä tarkoitetusta toimenpiteestä markkinaoikeuden tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei toimenpiteestä aiheudu vastapuolelle tai muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteen edut olisivat.

Kysymyksessä olevan hankinnan hankintakausi on melkein päättynyt. Hankintalain 9 §:n 2 momentti ja 10 §:n 3 momentti huomioon ottaen edellä mainituista lain 9 §:n 1 momentissa säädetyistä seuraamuksista voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Kuten edellä on todettu, hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintamenettely on edellä todetuin tavoin ollut virheellistä sekä sen osalta, miten tarjousten valintaan vaikuttavat seikat on tarjouspyynnössä kuvattu, kuin myös tarjousten vertailemiseen ja hankintapäätöksen perustelemiseen liittyvien seikkojen vuoksi. Kyseisten virheellisyyksien luonne huomioon ottaen on näin jälkikäteen vaikea arvioida, minkälaiseksi virheetön hankintamenettely olisi muodostunut. Asiassa esitetyn mukaan hakijan tarjous on sinänsä ollut hinnaltaan voittaneen tarjoajan tarjousta edullisempi. Tarjouspyynnössä esitetyn valossa hankintayksikön tarkoituksena ei kuitenkaan ole ollut valita tarjousta yksinomaan hinnan perusteella. Hankintayksikön saamien tarjousten perusteella ei myöskään ole perusteita todeta, ettei tarjousten välillä olisi ollut laadullisia eroja.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Kustannus Oy Kotikympin hakemus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Kustannus Oy Kotikympin hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Jussi Karttunen ja Ville Parkkari.