Market Court dismisses complaint against public procurement decision where quality and past experience justified higher price.

HANKINTAMENETTELY JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös kuntayhtymä) on pyytänyt Julkiset Hankinnat - lehdessä 12.10.2006/41 julkaistulla hankintailmoituksella ja 12.10.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia lapsettomuuden hoitoon liittyvän koeputkihedelmöityshoidon toimenpide- ja laboratoriopalveluista ajalle 1.1.2007 - 31.12.2008. Tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen vuosille 2009 - 2010. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Kuntayhtymän toimialuejohtaja on päätöksellään 9.1.2007 hyväksynyt Ovumia Oy:n tarjouksen.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 2.400.000 euroa.

HAKEMUS

Väestöliiton klinikat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korjaamaan virheellisen menettelynsä. Väestöliiton klinikat Oy on myös vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 144.766,80 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 11.493,60 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien kohtelu ei ole ollut tasapuolista eikä syrjimätöntä.

Ovumia Oy:n tarjous ei ole ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Se on ollut ainakin noin 9,6 prosenttia kalliimpi kuin hakijan tarjous. Hankintayksikön painottama voittaneen tarjouksen laatu ja pitkän tähtäimen kokonaisedullisuus eivät ole myöskään olleet todennettavissa, koska Ovumia Oy on perustettu vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen, eikä sillä ole ollut näyttöä toimintansa laadusta eikä palvelun tuottamisesta tarjousta annettaessa. Koska palvelun hinnoittelu sopimuskauden jälkeisenä aikana ei ole ollut kahden vuoden hankintapäätöstä tehtäessä tiedossa, ei hankintayksikön painottama pitkän tähtäimen kokonaisedullisuuskaan ole ollut hinnoittelun osalta todennettavissa.

Hakijan laadun korkeasta tasosta on osoituksena se, että Väestöliiton klinikat Oy:n omien potilaiden hedelmöityshoitojen hoitotulokset ovat olleet kahdeksan prosenttia paremmat kuin Tampereen yliopistollisen keskussairaalan lähetteillä tulleiden potilaiden vastaavat tulokset. Hankintayksikkö ei ole aikaisemman yhteistyön aikana myöskään missään yhteydessä tuonut esille palveluntuottajan laatuun liittyviä näkemyksiä tai epäkohtia.

Ovumia Oy:n tarjous olisi joka tapauksessa tullut sulkea pois tarjouskilpailusta tai ainakin se olisi pitänyt hylätä toiminnallisten ja taloudellisten näyttöjen puuttumisen vuoksi. Ovumia Oy on perustettu ja rekisteröity vasta hankintapäätöksen jälkeen, eikä sen nimissä olisi sen vuoksi voinut edes antaa tarjousta. Ovumia Oy:ltä on puuttunut referenssit ja tekniset edellytykset sekä resurssit hankinnan toteuttamiseen, eikä sillä ole ollut käytettävissään toimintaan tarvittavia toimitiloja, laitteita, tarvikkeita ja ammattihenkilöstöä. Ovumia Oy:n tarjous on tältä osin sisältänyt virheellisiä ja harhaanjohtavia tietoja.

Ovumia Oy on ilmoittanut suorittavansa tarjouspyynnön mukaiset hoitotoimenpiteet Pirkanmaan sairaanhoitopiirin osoittamissa tiloissa. Hankintayksikön mukaan Ovumia Oy käyttää Solu- ja kudosteknologiakeskus Regean puhdassolutiloja ja - toimintaa laboratoriotoiminnassaan. Edellä mainittujen julkisten tilojen käytöstä tai vuokrauksesta ei ole järjestetty hankintalainsäädännön edellyttämää tarjouskilpailua.

Väestöliiton klinikat Oy on vielä vaatinut, että hakemuksen tutkimisen yhteydessä myös kyseiseen hankintapäätökseen osallistuneiden henkilöiden mahdolliseen jääviyteen liittyvät seikat tulee selvittää.

VASTINE

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen, ja perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjousvertailu ja hankintapäätös on tehty tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden mukaisesti.

Ovumia Oy:n tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Kyseessä olevassa hankinnassa pääpaino on ollut toiminnan laadulla ja vaikuttavuudella. Ovumia Oy:n tarjous on ollut hakijan tarjousta kalliimpi, mutta laadultaan parempi. Laadun arviointiin ovat vaikuttaneet Väestöliiton klinikat Oy:n Tampereen yksikön laboratorion laatutasosta saadut kokemukset ja niihin perustuva arvio tulevasta laadun kehityksestä. Laadun arvioinnissa on huomioitu sekä laboratoriotoiminnan lääketieteelliseen työhön että yhteistyöhön liittyvät tekijät.

Väestöliiton klinikat Oy on toimittanut sukusolu- ja alkiotoimintaa koskevat laboratoriopalvelut hankintayksikölle vuodesta 2003 alkaen. Hakija ei ole vastannut hankintayksikön asettamia laatuvaatimuksia eikä asiaan ole saatu parannusta asiasta käytyjen keskustelujen jälkeenkään. Sopimuskauden aikana on ilmennyt myös jatkuvia ongelmia sovittaa päivittäinen yhteistyö toimivaksi ja kumpaakin osapuolta tyydyttäväksi toiminnaksi. Tästä johtuen luottamus toiminnan laadun tasosta tulevaisuudessa on vähentynyt.

Tarjouspyynnön mukaan toiminnan on tullut täyttää Suomessa voimassaolevat EU-direktiivien mukaiset laatukriteerit. Hakijalla ei ole ollut käytössään eikä tekeillä sellaisia puhdastilavaatimukset täyttäviä tiloja kuin Ovumia Oy:llä. Lisäksi voittanut tarjoaja on kyennyt tarjoamaan selvästi korkeatasoisempaa tieteellistä ja opetuksellista toimintaa lisääntymislääketieteen alalla kuin hakija.

Ovumia Oy on uusi toimintaansa aloittava yritys, jolla on annettujen selvitysten mukaan erinomaiset edellytykset selviytyä palvelujen tuottamisesta sopimuskauden alusta alkaen.

Ovumia Oy:n käyttämien tilojen vuokrauksesta ei ole tullut järjestää tarjouskilpailua, koska hankintalakia ei sovelleta tilojen vuokraukseen.

Hankintayksikössä hankinnan valmisteluun tai päätöksentekoon osallistuneilla henkilöillä ei ole ollut sellaista suhdetta tarjoajiin, että he olisivat olleet esteellisiä käsittelemään hankintaa koskevia asioita.

LAUSUNTO

Ovumia Oy on antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa.

Ovumia Oy on perustettu 1.11.2006 eli ennen tarjouksen tekemistä. Sillä seikalla, että Ovumia Oy:n perustaminen on merkitty kaupparekisteriin vasta 10.1.2007, ei ole merkitystä asian arvioinnissa. Ovumia Oy on tarjouksessaan sitoutunut siihen, että sillä on käytössään toimintaan tarvittavat toimitilat, laitteet, tarvikkeet ja ammattihenkilöstö sopimuskauden alkaessa.

VASTASELITYS JA LISÄKIRJELMÄT

Väestöliiton klinikat Oy on antanut vastaselityksen ja lisävastaselityksen ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä lisävastineen.

VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on 15.3.2007 antamallaan päätöksellä kieltänyt Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymää väliaikaisesti tekemästä Tampereen yliopistollisen sairaalan toimialuejohtajan päätöksen 9.1.2007 perusteella hankintasopimusta tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Väliaikainen kielto on määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian, taikka asiassa toisin määrätään. Kieltoa on ollut noudatettava 50.000 euron sakon uhalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1. kesäkuuta 2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun kynnysarvon. Koska hankinnassa on kuitenkin kysymys terveydenhoitopalvelusta eli asetuksen liitteessä B luetellusta toissijaisesta palvelusta, sovelletaan hankintamenettelyyn hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoituksen ja teknisten erittelyjen osalta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Esteellisyyttä koskevat väitteet

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankintalain 9 §:n 1 momentin nojalla ratkaista hakemuksesta, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden säännöksessä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeudella ei sen sijaan ole toimivaltaa tutkia sitä, onko päätöksenteko esimerkiksi kuntayhtymässä tapahtunut muutoin sitä koskevien säännösten kuten esteellisyyssäännösten mukaisesti.

Väestöliiton klinikat Oy on vaatinut hakemuksessaan muun ohella, että markkinaoikeus selvittää kyseiseen hankintapäätökseen osallistuneiden henkilöiden mahdolliseen jääviyteen liittyvät seikat. Hakija ei ole kuitenkaan esittänyt, millä tavoin päätöksen tehneiden henkilöiden osallistuminen hankintamenettelyyn olisi johtanut hakijaa syrjivään tai muutoin epätasapuoliseen kohteluun taikka ainakin vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjouskilpailussa. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on puolestaan ilmoittanut, ettei hankinnan valmisteluun tai päätöksentekoon osallistuneilla henkilöillä ole esteellisyyden muodostavia kytköksiä tai suhteita tarjouskilpailuun osallistuneisiin yhtiöihin. Näin ollen markkinaoikeus toteaa, ettei hankintayksikön voida tältä osin katsoa toimineen hankinnassa hankintalain tai muiden julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Voittaneen tarjoajan kelpoisuus

Hankintamenettely on kaksivaiheinen. Hankintayksikön tulee ennen tarjousvertailun tekemistä ja tarjouksen valintaa selvittää, että tarjouspyynnön mukaisen hankinnan suorittamiseen liittyvät tarjoajan kelpoisuusehdot täyttyvät. Hankintalain esitöissä (HE 69/1997 vp s. 19)

on todettu, että mikäli tarjoajan tarjouskilpailusta poissulkemisen edellytykset täyttyvät, päätösvalta hylkäämisestä on hankintayksiköllä.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt veroja tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee.

Hakija on esittänyt, että koska Ovumia Oy on perustettu vasta tarjouksen antamisen jälkeen, voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea pois tarjouskilpailusta tai ainakin se olisi pitänyt hylätä toiminnallisten ja taloudellisten näyttöjen puuttumisen vuoksi. Hakija on myös esittänyt, että Ovumia Oy:ltä on puuttunut tekniset edellytykset ja resurssit hankinnan toteuttamiseen sekä ettei voittaneella tarjoajalla ole ollut käytettävissään toimintaan tarvittavia toimitiloja, laitteita, tarvikkeita ja ammattihenkilöstöä tarjousta annettaessa.

Markkinaoikeus toteaa oikeuskäytännössä vakiintuneesti katsotun, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjouksentekohetkellä olla käytettävissään palveluntuottamisessa tarvittavat resurssit, organisaatio tai tarpeelliset luvat elinkeinon harjoittamista varten. Edellä mainittujen seikkojen osalta on lähtökohtaisesti riittävää, että tarjoaja on hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä osoittanut, että sillä sopimuksen täyttämisen alkaessa on käytössään riittävät taloudelliset ja tekniset resurssit palvelun tuottamista varten.

Tarjousten vertailu

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jota on tarjouspyynnön mukaan arvioitu siten, että "Arvioinnissa otetaan huomioon myös Pirkanmaan sairaanhoitopiirin potilaille mahdollisesti aiheutuvat kustannukset. Palvelun laatuun sisältyy niiden saatavuus sekä toiminnan joustavuus, mikä tarkoittaa, että suunnitellut munasolujen keräykset ja alkionsiirrot voidaan tehdä tilaajan haluamana aikana tilaajan käytössä olevissa tiloissa. Laatuun sisältyy myös palvelun kattavuus tarjouspyynnössä kuvattuun toimintaan. Tuottajalta edellytetään osallistumista Naistenklinikan lääkäreiden koulutukseen ja korkeatasoiseen tutkimusyhteistyöhön."

Kuntayhtymän toimialuejohtajan 9.1.2007 tekemän hankintapäätöksen liitteenä on ollut vastaavan ylilääkärin lausunto annetuista tarjouksista sekä asiakirja, jossa on vertailtu tarjousten hintoja. Vastaavan ylilääkärin lausunnossa on sanallisesti vertailtu tarjouksia tarjouspyynnössä esitettyjen arviointikriteerien pohjalta.

Toisin kuin hakija on hakemuksessaan todennut, on tarjoajan tullut tarjouspyynnön mukaan kuvata käyttämänsä laatujärjestelmä. Voittanut tarjoaja onkin esittänyt tarjouksessaan yksityiskohtaisen kuvauksen laatujärjestelmästään. Hakijan tarjous ei sen sijaan ole sisältänyt vastaavaa seikkaperäistä laatujärjestelmän kuvausta, vaan siinä on laatukriteerien osalta esitetty vain seuraavaa: "Väestöliiton klinikat Oy noudattaa solulaboratoriotoiminnalle asetettuja pohjoismaisia laatukriteerejä ja viranomaisohjeita. Toiminnan tulokset ovat suomalaisiin olosuhteisiin hyväksyttävät." Koska tarjouspyynnössä on edellytetty kuvausta tarjoajan laatujärjestelmästä, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on edellä mainitun perusteella voinut harkintavaltansa rajoissa arvioida voittaneen tarjoajan tarjouksen laadun osalta paremmaksi kuin hakijan tarjouksen.

Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on arvioinut tarjoajia myös oman aikaisemman kokemuksensa perusteella. Hankintayksikkö on esittänyt, että aikaisempana toimittajana toimineen hakijan toiminnan laadussa on ollut ongelmia sekä laboratoriotoiminnan lääketieteelliseen työhön että yhteistyöhön liittyvissä kysymyksissä.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjousvertailussa ole sinänsä kiellettyä ottaa huomioon hankintayksiköllä itsellään olevia kokemuksia tarjoajien aikaisempien toimitusten huonosta laadusta, kunhan mainitut kokemukset ovat perusteltuja ja objektiivisesti hyväksyttäviä. Hankintayksikön ongelmista esittämän selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tältäkin osin voinut harkintavaltansa puitteissa arvioida valitun tarjouksen paremmaksi kuin hakijan tarjouksen.

Voittaneen tarjoajan tarjoama hinta vuosille 2007 - 2008 on ollut 1.320.580 euroa ja hakijan tarjoama hinta 1.206.390 euroa. Voittaneen tarjoajan hinta on näin ollen ollut 114.190 euroa kalliimpi kuin hakijan tarjoama hinta. Ottaen kuitenkin huomioon, että tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, ei hankintayksikön ole voitu todeta edellä laadun arvioinnin osalta todettu huomioon ottaen menetelleen virheellisesti, kun se on arvioinut voittaneen tarjouksen kokonaistaloudellisesti edullisemmaksi kuin hakijan tarjouksen.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ole menetellyt hakijan väittämällä tavalla julkisista hankinnoita annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Asian näin päättyessä hakijan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Asian näin päättyessä markkinaoikeuden 15.3.2007 antama hankintapäätöksen täytäntöönpanoa koskeva väliaikainen kielto raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ilkka Lahtinen.