Market Court voids public procurement decision regarding a reserved option due to procedural flaws in evaluation criteria.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on pyytänyt 5.9.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kliinisen mikrobiologian laboratoriotutkimuksista ajalle 1.1.2006?31.12.2007, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimuskautta kahdella vuodella.

Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on päätöksellään 21.12.2005 § 70 valinnut tutkimusten toimittajiksi muiden ohella Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän laboratorioliikelaitoksen (HUSLAB), Medix Laboratoriot Oy:n, Pirkanmaan sairaanhoitopiirin Laboratoriokeskuksen, Turun Yliopiston kliinisteoreettisen laitoksen ja Yhtyneet Laboratoriot Oy:n. Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnan kokonaisarvoksi noin 225.000 euroa vuodessa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se allekirjoita hankintasopimusta hakemuksessa tarkoitettujen tutkimusten osalta sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

VITA-Terveyspalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hankintapäätöksen niiden tutkimusten osalta, joista hakija on tehnyt tarjouksen, mutta ei ole tullut valituksi, kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintapäätöstä tältä osin ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen hankintamenettelyn tai kumoaa päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön järjestämään asiassa uuden tarjouskilpailun. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 63.000 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosaiskulut 1.170 eurolla ja arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.004 eurolla, molemmat määrät korkoineen.

Tarjousvertailussa käytetyt arviointiperusteet ovat suosineet aikaisempaa toimittajaa. Hankintapäätöksen mukaan hankintakustannuksia on arvioitu sillä perusteella, tapahtuuko tutkimusmenetelmissä, tietojärjestelmissä, ohjemateriaalissa, viitearvoissa tai potilaiden tulosten tulkinnassa muutoksia. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole tutkimuskohtaisesti ilmoitettu, miten erilaisia menetelmiä, viitearvoja tai ohjemateriaaleja tarjousvertailussa arvioidaan.

Medix Laboratoriot Oy ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin Laboratoriokeskus ovat saaneet tarjousvertailussa toimituskyvystä pisteitä sillä perusteella, että niillä on ollut tiedonsiirtoyhteys hankintayksikön kanssa. Olemassa oleva yhteistyö hankintayksikön kanssa ei kuitenkaan voi olla tarjousvertailussa lisäpisteitä tarkoittava menettely. Hakijan tarjouksessa on ilmoitettu, että yhtiö voi rakentaa tiedonsiirtoyhteyden ilman erillisiä kustannuksia. Lisäksi tarjousvertailussa tietojärjestelmän muutoksia on käytetty arviointiperusteena sekä toimituskyvyn että hankintakustannusten kohdalla.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksissa ilmoitetut hinnat sitovat koko sopimuskauden. Tarjouspyynnössä on kuitenkin ilmoitettu edellä mainitun kanssa ristiriitaisesti, että perustellut hinnanmuutokset voidaan toteuttaa niistä hankintayksikölle ilmoittamalla. Tämä on mahdollistanut tarjoushinnan määrittämisen epärealistisen alhaiselle tasolle ja hinnan nostamisen myöhemmin hankintakauden aikana. Hankintakauden kuluessa tarjoajien on ollut mahdollista tarkistaa hintojaan eri perustein.

VASTINE

Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että

Vita-Terveyspalvelut Oy:n hakemus hylätään. Lisäksi kuntayhtymä on vaatinut, että hakija velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 750 eurolla korkoineen.

Hakemus on perusteeton. Tarjousvertailu on ollut syrjimätöntä. Hankintakustannuksia on vertailtu tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden avulla. Hankintayksikkö on soveltanut etukäteen ilmoitettuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate ei merkitse sitä, ettei esimerkiksi toimittajan vaihtumisesta aiheutuvia kustannustekijöitä voitaisi ottaa huomioon kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa.

Toimituskykyä arvioidaan tarjouspyynnön mukaan muun muassa tiedonsiirtovalmiuksien perusteella. Arvioinnissa otetaan huomioon lisäinvestoinnista aiheutuvat kustannukset mahdollisen uuden HL7- yhteyden, työn määrän ja vuosittaisten ylläpitomaksujen osalta. Hankintayksikölle uuden tietoliikenneyhteyden rakentaminen Vita-Terveyspalvelut Oy:n laboratorioon olisi merkinnyt arviolta ainakin 10.000 euron kustannuksia. Tietoliikenneyhteyksien rakentaminen olisi siten ollut kokonaistaloudelliseen edullisuuteen vaikuttava huomattava lisäkustannus.

Hintaa koskeva tarjouspyynnön ehto ei ole ollut syrjivä. Tarjouspyynnön mukaan hinnat sitovat sopimuskauden ajan. Koska sopimuskausi on kuitenkin pitkä, tarjouspyynnössä on varattu tarjoajille mahdollisuus esittää hinnanmuutoksia perustellusta syystä. Perusteltu syy voi olla esimerkiksi tutkimusmenetelmän muuttuminen. Hankintayksikkö tekee päätöksen siitä, onko syytä pidettävä perusteltuna.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut arviointiperusteet eivät ole olleet syrjiviä. Arviointiperusteita on sovellettu jokaisen tutkimusnimikkeen osalta. Muita kuin tarjouspyynnössä mainittuja arviointiperusteita ei ole käytetty.

LAUSUNNOT

Medix Laboratoriot Oy on antamassaan lausunnossa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.508,40 eurolla korkoineen.

Hankintamenettely ei ole ollut sillä tavoin virheellistä, että hankintapäätös tulisi kumota ja hankintayksikkö velvoittaa järjestämään uusi tarjousvertailu tai kokonaan uusi tarjouskilpailu. Tarjouskilpailua ei ole ratkaistu tietoliikenneyhteyksien tai tutkimusmenetelmien perusteella. Toimittajan vaihtamisesta aiheutuvia kustannuksia voidaan oikeuskäytännön mukaan ottaa tarjousvertailussa huomioon. Joka tapauksessa tälläkin seikalla on ollut merkitystä vain muutaman tutkimusnimikkeen osalta.

HUSLAB, Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, Turun Yliopisto ja Yhtyneet Laboratoriot Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Vita-Terveyspalvelut Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hinnanmuutosta koskevan ehdon vuoksi tarjouspyyntö ei ole tuottanut keskenään vertailukelpoisia ja yhteismitallisia tarjouksia. Hankintayksikön on voitava verrata tarjouksia toisiinsa koko hankintakauden osalta. Jotta hankintayksikkö olisi saanut vertailukelpoisia ja yhteismitallisia tarjouksia, tarjouspyynnössä olisi pitänyt edellyttää kiinteitä hintoja tai sellaisten hinnanmuutosta koskevien perusteiden ilmoittamista, että tarjouksista olisi ollut mahdollista laskea hinta koko sopimuskaudelle. Hinnanmuutosta koskevien ehtojen vuoksi useat tarjoukset ovat poikenneet tarjouspyynnöstä.

Tarjousvertailussa hankintakustannuksia on yksiselitteisesti laskettu sen perusteella, tapahtuuko tutkimusmenetelmässä, tietojärjestelmissä, ohjemateriaalissa tai viitearvoissa muutoksia. Hankintayksikkö ei ole pyrkinyt selvittämään tarkemmin muutosten tekemistä tai tiedonsiirtoyhteyksien muodostamista uuden toimittajan kanssa.

LISÄKIRJELMÄT

Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antamassaan lisävastineessa esittänyt muun ohella seuraavaa.

Hinnanmuutosta koskeva tarjouspyynnön kohta ei ole ollut tarjoajia syrjivä. Tarjouspyynnön mukaan hinnanmuutos edellyttää perusteltua syytä. Hankintayksikkö voi aina harkita, onko perusteltu syy olemassa. Hinnanmuutos ei voi perustua yksipuoliseen ilmoitukseen.

Tarjouspyynnössä on muina hankintakustannuksina mainittu hankintapäätöksestä aiheutuvat välilliset kustannukset, joita ovat hankinnat keskittämällä saatavat säästöt ja toimittajan vaihtamisesta aiheutuvat kustannukset. Toimittajan vaihtamisesta aiheutuvat kustannukset on mahdollista ottaa huomioon tarjousvertailussa, koska tämä seikka on mainittu tarjouspyynnössä arviointikriteerinä. Oikeuskäytännössä on todettu, että olemassa olevat tietoliikenneyhteydet voivat olla kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperuste.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n

3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hakija on ensinnäkin katsonut, että tarjouspyyntö on ollut syrjivä, koska hankintakustannusten ja toimituskyvyn arviointiperusteet ovat suosineet aikaisempaa toimittajaa.

Toisekseen hakija on katsonut, ettei tarjouspyyntö ole ollut sen hinnanmuutosta koskevan ehdon vuoksi omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä. Arviointiperusteet eivät kuitenkaan saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoushinnat katsotaan sitovan sopimuskauden ajan. Perustellut hinnanmuutokset on ilmoitettava kustakin tutkimuksesta kirjallisesti ja ne on toimitettava hankintayksikölle vähintään kolme kuukautta ennen muutoksen voimaantuloa.

Tarjoajat ovat esittäneet tarjouksissaan erisisältöisiä hankintakautta koskevia hintojen voimassaoloehtoja. HUSLAB on ilmoittanut tarjouksessaan, että hinnat ovat kiinteät 31.12.2007 saakka. Tämän jälkeen palveluiden hintoja tarkistetaan vastaamaan yleistä kustannustason nousua. Yhtyneet Laboratoriot Oy:n tarjouksen mukaan mahdollisista hinnanmuutoksista ilmoitetaan vähintään kolme kuukautta ennen muutoksen voimaantuloa. Medix Laboratoriot Oy:n tarjouksen mukaan yhtiö ilmoittaa perustelluista hinnanmuutoksista kirjallisesti kolme kuukautta ennen muutoksen voimaantuloa. Lisäksi Pirkanmaan sairaanhoitopiirin laboratoriokeskus on ilmoittanut koko tarjouksensa osalta sen olevan voimassa vain kolme kuukautta jättöpäivästä lukien.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu yksityiskohtaisesti tilattavat tutkimukset, vaadittavat standardit ja että eri tutkimusmenetelmien keskinäistä paremmuutta arvioidaan kotimaisten ja ulkomaisten laadunvalvontakierrosten menetelmäkohtaisten yhteenvetojen perusteella. Asiassa ei ole ilmennyt syytä katsoa, että alalla toimiville yrityksille olisi tarjouspyynnön perusteella voinut jäädä epäselväksi, mitkä vaatimukset hankinnan kohteena olevan tutkimusten on tullut täyttää ja miten näitä vaatimuksia voidaan arvioida. Markkinaoikeus katsoo, ettei tältä osin tarjouspyynnön voida katsoa olleen alalla toimivalle tarjoajalle sillä tavoin tulkinnanvarainen tai epäselvä, ettei se tällä perusteella olisi tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia, ja että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu hankintamenettelyssä olisi tältä osin vaarantunut.

Johtopäätökset ja seuraamukset

Hankintayksikkö on edellä lausutun perusteella menetellyt hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti laatiessaan tarjouspyyntönsä epäselvästi ja perustaessaan hankintapäätöksensä hinnanmuutosta koskeva epäselvyyden vuoksi tosiasiallisesti vertailukelvottomien tarjousten arviointiin. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:n 1 momentissa säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintakausi on päättynyt 31.12.2007. Tältä osin hankintalain 9 §:n 2 momentti huomioon ottaen lain 9 §:n 1 momentissa mainituista seuraamuksista voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että hintaa koskevat arviointiperusteet olisi ilmoitettu tarjouspyynnössä edellä mainitulla tavalla riittävällä tarkkuudella. Asiassa ei kuitenkaan näin jälkikäteen voida luotettavasti todeta, miten virheettömässä hankintamenettelyssä arviointiperusteet olisi tarkemmin määritetty tarjouspyynnössä, miten tämä olisi mahdollisesti vaikuttanut tarjousten sisältöön eikä sitä, miten arviointiperusteita olisi käytännössä sovellettu. Edellä mainittuun nähden asiassa ei ole perusteita riittävällä varmuudella todeta, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä. Hakemus on näin ollen tältä osin hylättävä.

Kysymyksessä oleva laboratoriopalveluiden hankinta on tarjouspyynnön mukaan sisältänyt edellä mainitun hankintakauden ohella option ajalle 1.1.2008?31.12.2009. Kyseisen option osalta hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Näin ollen tältä osin asiassa on mahdollista virheellisen hankintamenettelyn ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitettujen hankintalain 9 §:n 1 momentin 1-3 kohdissa säädettyjen seuraamusten määrääminen. Mainituilta osin hankintapäätös voidaan siten poistaa ja sen täytäntöönpano kieltää.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asian näin päättyessä ole tarpeen hakijan hakemuksesta lausua tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta tai tarjousvertailun virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut.

Arvonlisäveroa ei arvonlisäverolain 34 §:n 1 momentin mukaan suoriteta terveyden- ja sairaanhoitopalvelun myynnistä. Vaikka VITA-Terveyspalvelut Oy on patentti- ja rekisterihallituksen ja verohallinnon yhteisen yritystietojärjestelmän mukaan liiketoiminnastaan sinänsä arvonlisäverovelvollinen, sillä ei näin ollen ja arvonlisäverolain 102 §:ssä säädetty huomioon ottaen ole kuitenkaan oikeutta vähentää tästä mainitunlaiseen liiketoimintaan liittyvästä oikeudenkäynnistä aiheutuneisiin kuluihinsa sisältyvää arvonlisäveroa omassa verotuksessaan. Hankintayksikkö on siten velvoitettava korvaamaan hakijalle asianajotoimiston käyttämisestä johtuvat määrältään kohtuullisina pidettävät oikeudenkäyntikulut 1.004 euroa kokonaisuudessaan. Markkinaoikeus katsoo asianosaiskulujen osalta, että kohtuullisena korvauksena on asian laatuun ja laajuuteen sekä hakijan edun valvomiseksi tarpeelliseen työmäärään nähden pidettävä 500 euroa.

Medix Laboratoriot Oy saa ratkaisun lopputulokseen nähden pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän päätöksen 21.12.2005 § 70 ajalle 1.1.2008?31.12.2009 varatun option osalta ja kieltää mainituilta osin kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Päijät-Hämeen sairaanhoitopiiri aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan ajalle 1.1.2008?31.12.2009 varatun option osalta julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 mukaisesti uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan Vita-Terveyspalvelut Oy:n asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 1.504 eurolla. Korvaukselle on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Perttu Koivula.