Market Court dismisses procurement bid challenge but orders public body to pay reasonable legal costs.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Limingan kunta on pyytänyt 1.9.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia terveystoimen asiakastyössä käytettävästä atk-pohjaisesta perusasiakastietojärjestelmästä. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Limingan kunnan perusturvajohtaja on viranhaltijapäätöksellään 31.1.2006 § 14 päättänyt hankkia kyseisen atk-järjestelmän TietoEnator Healthcare & Welfare Oy:ltä (jäljempänä myös TietoEnator).

Hankinnan kokonaisarvo on ollut noin 165.000 euroa.

HAKEMUS JA SEN TÄYDENNYS

Mediconsult Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 121.463 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille tarjouksen laatimisesta aiheutuneet kustannukset 1.800 eurolla sekä arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.800 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintapäätös on ollut hakijaa syrjivä. Hakija on antanut tarjouksessaan kattavan selvityksen tarjouspyynnössä edellytetyistä seikoista. Hankintapäätöksestä ei ole kuitenkaan ilmennyt, miten näitä tekijöitä on painotettu päätöksenteossa. Hankintapäätöspöytäkirjasta tai tarjousten pisteytystaulukosta ei ilmene, miten hankintayksikkö on soveltanut tarjouspyynnössä ilmoittamiaan tarjousten arviointiperusteita ja millä perusteilla pisteitä on tarjouksille annettu. Hankintapäätöstä on toisaalta perusteltu myös sellaisilla seikoilla, joista ei ole ollut tarjouspyynnössä mainintaa.

Limingan kunta on jo ennen hankintamenettelyn aloittamista todennut talousarviossaan atk-palvelujen kehittämiseen liittyvien määrärahojen osalta ensi vaiheen tavoitteekseen muuttaa terveydenhuollon ohjelmat TietoEnatorin Effica-ohjelmistoiksi. Tätä taustaa vasten voidaan perustellusti kysyä, onko hankintamenettelyssä edes pyritty objektiivisesti vertailemaan tarjouksia.

Mikäli hankintayksikkö olisi arvioinut saamiaan tarjouksia esittämäänsä tarjouspyyntöön nähden sekä vertaillut tarjouksia objektiivisesti, hakijan tarjous olisi kokonaistaloudellisesti edullisimpana voittanut tarjouskilpailun.

VASTINE

Limingan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.845,37 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö on kohdellut hankintamenettelyssään tarjoajia hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ja syrjimättä. Hankintayksikön tekemä tarjousvertailu on ollut tasapuolinen, eikä hankintayksikön hankintapäätös ole ollut virheellinen.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnasta on voinut saada enintään 40 pistettä ja muista tekijöistä enintään 60 pistettä.

Hintojen vertailu on tehty tarjousvertailuliitteessä ilmoitetulla tavalla tasapuolisesti, avoimesti ja ketään syrjimättä.

Atk-järjestelmän valinnassa on ollut hinnan sijasta pääpaino muilla tekijöillä ja eritoten atk-järjestelmien alueellisessa yhteensopivuudessa, mikä on ilmennyt selvästi tarjouspyynnöstä. Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että alueen kunnissa pyritään atk-järjestelmien yhtenäistämiseen. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että toisesta terveyskeskuksesta on mahdollista lukea ja kirjoittaa toisen terveyskeskuksen potilastietoihin. Sanottuja seikkoja on tavoiteltu sen vuoksi, että ne mahdollistavat yhteiset koulutukset, ohjelmistojen yhteiskäytön, yhteiset palvelimet, ohjelmistopäivitykset ja muutokset edullisemmin sekä henkilöstön paremman yhteiskäytön ja siirtymisen paikasta toiseen.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden muina tekijöinä on arvioitu järjestelmän ominaisuuksia siten, että tietojen siirrettävyydestä alueen kunnissa ja Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirissä on voinut saada 30 pistettä ja tietojärjestelmän yleisyydestä toiminta-alueella, muista sovelluskohtaisista ominaisuuksista sekä asiakas- ja teknisen tuen saatavuudesta kustakin kymmenen pistettä. Ominaisuuksia on arvioitu pisteasteikolla 1 - 3.

Tietojen siirrettävyyden osalta hankintapäätöksestä on käynyt ilmi, että voittaneen tarjoajan Effica-järjestelmä on käytössä kaikissa seudun suurimmissa kunnissa. Hakijan järjestelmä on käytössä kahdessa pienemmässä kunnassa. Hakijan tarjouksessa on todettu, että hakija on tehnyt liittymäohjelmia useisiin eri järjestelmiin. Tarjouksesta ei kuitenkaan ole käynyt ilmi sitä, että tietojen siirtoa olisi tehty Effica-järjestelmään. Koska Effica-järjestelmä on käytössä lähes kaikissa alueen kunnissa ja koska hankintayksikkö luo yhteyksiä ensisijaisesti Effica-järjestelmää käyttäviin kuntiin eikä hakijan tarjouksessa ole mainittu Effica-järjestelmän osalta aikaisemmin tehdyn tietojen siirtoa, voittaneen tarjoajan tarjous on saanut hakijan tarjousta enemmän pisteitä tietojen siirrettävyydestä alueen toimijoiden kesken.

Voittaneen tarjoajan järjestelmä on selvästi yleisin tarjouspyynnössä mainitulla alueella ja se on siksi saanut tietojärjestelmän yleisyyden osalta eniten pisteitä. Hakijan pistemäärä on ollut pienempi, koska sen järjestelmä on käytössä vain kahdessa pienessä kunnassa.

Muilla sovelluskohtaisilla ominaisuuksilla on tarkoitettu tarjouspyynnössä alueen eri organisaatioiden henkilöstön käyttäjäkokemusten arviointia eri järjestelmien välillä. Tässä vertailuperusteessa on otettu huomioon se, että yhteinen tietojärjestelmä helpottaa henkilöstön siirtymistä työpisteestä toiseen sekä se, että asiointi Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kanssa on helpompaa, koska he luovat yhteyksiä ensisijaisesti Effica-järjestelmää käyttäviin kuntiin. Voittaneen tarjoajan järjestelmä on näillä perusteilla saanut tältä osin eniten pisteitä.

Asiakas- ja teknisen tuen saatavuuden osalta voittanut tarjoaja on ollut ainoa, jolla on ollut tukipalvelupiste Oulussa. Voittaneen tarjoajan tarjous on siten saanut tältä osin eniten pisteitä.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Hankintapäätöksessä mainitut perustelut eivät ole olennaisesti ja merkityksellisiltä osiltaan poikenneet tarjouspyynnössä ilmoitetuista valintaperusteista, eikä hankintamenettelyssä ole tapahtunut sellaista virhettä, jonka perusteella hyvitysmaksu tulisi määrätä. Hakija ei ole myöskään pystynyt osoittamaan, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hakijalle ei siten tule määrätä maksettavaksi hyvitysmaksua. Hakijan esittämä hyvitysmaksuvaatimus on lisäksi määrältään kohtuuton.

VASTASELITYS

Mediconsult Oy on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnössä ei ole eritelty, mitä siinä ilmoitetulla arviointiperusteella "muut sovelluskohtaiset ominaisuudet" on tarkoitettu. Asiasta ei ole lausuttu mitään myöskään hankintapäätöksessä. Hankintayksikkö on vasta markkinaoikeudessa esittänyt perusteita sovelluskohtaisen pisteytysperusteiden arvioimiselle. Perusteet olisi tullut ilmoittaa tarjoajille esitetyssä tarjouspyynnössä ennen tarjousten antamista.

Tarjouspyynnössä on edellytetty yhteensopivia järjestelmiä kansallisen terveydenhuollon projektin mukaisesti sekä pyydetty tarjoajilta selvitystä yhteensopivuudesta alueellisiin järjestelmiin sekä Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin järjestelmiin. Hakija on tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla tarjonnut hankintayksikölle yhteensopivaa ratkaisua sekä antanut tarjouksessaan jopa tarjouspyynnössä edellytettyä laajemman selvityksen tarjoamansa järjestelmän alueellisesta yhteensopivuudesta kaikkien alueella toimivien järjestelmien kesken eikä vain yhden järjestelmän osalta.

Asiakas- ja teknisen tuen saatavuuden osalta hakija on tarjonnut vähintään saman kuin voittanut tarjoaja. Tuen saatavuuden pisteytys on ollut virheellinen ja hakijan olisi tullut tältä osin saada vähintään sama pistemäärä kuin voittaneen tarjoajan.

Hankintayksikkö on kaiken kaikkiaan arvioinut tarjousvertailussaan täysin mielivaltaisesti ja perustelemattomasti tarjouspyynnössä selvitettäviksi edellytettyjä asioita. Hinnan ja muiden tekijöiden osalta annetut pistemäärät ovat poikenneet niille tarjouspyynnössä ilmoitetuista painoarvoista. Hakijalla olisi ollut virheettömän ja tasapuolisen tarjousten vertailun perusteella todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hakijan saamista asiakirjoista ei ilmene, että hankintayksikkö olisi vaatinut voittaneelta tarjoajalta tarjouspyynnössä hyväksymisperusteeksi edellytettyjä todistuksia. Siten hankintayksikkö on menetellyt tältäkin osin virheellisesti, ja hakijalla on ollut myös tästä syystä todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

MARKKINAOIKEUDEN VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on päätöksellään 9.3.2006 hylännyt Mediconsult Oy:n vaatimuksen kysymyksessä olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Vaatimuksen tutkiminen

Mediconsult Oy on hyvitysmaksu- ja oikeudenkäyntikuluvaatimustensa ohella vaatinut, että Limingan kunta velvoitetaan korvaamaan sille tarjousmenettelystä aiheutuneet kulut 1.800 eurolla. Mediconsult Oy:n viimeksi mainittu vaatimus on luonteeltaan vahingonkorvausvaatimus. Hankintalain 9 § huomioon ottaen markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu vahingonkorvausvaatimusten tutkiminen. Tämän vuoksi markkinaoikeus jättää Mediconsult Oy:n vaatimuksen tarjousmenettelystä aiheutuneiden kulujen korvaamisesta toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjoajien kelpoisuus

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei saadun selvityksen mukaisesti ole vaatinut voittaneelta tarjoajalta tarjouspyynnössä hyväksymisperusteeksi edellytettyjä todistuksia.

Hakijan on katsottava viitanneen edellä mainitulla väitteellään tarjouspyynnön kohtaan, jossa on edellytetty, että tarjouksen on hyväksytyksi tullakseen täytettävä muun ohella seuraava ehto: "Toimittajan on esitettävä lääninveroviraston todistus maksetuista veroista ja sosiaaliturvamaksuista sekä työeläkekassan/eläkevakuutusyhtiön todistus maksetuista eläkemaksuista. Todistukset veroista ja lakisääteisistä työnantajamaksuista eivät saa olla kahta (2) kuukautta vanhempia laskettuna tarjouksen jättöpäivästä. Lisäksi on esitettävä palveluntarjoajan kaupparekisteriote, selvitys palveluntarjoajan luottokelpoisuudesta ja palvelutarjoajan tilinpäätöstiedot viimeksi päättyneeltä täydeltä tilikaudelta".

Markkinaoikeus katsoo, että asiassa on edellä olevan hakijan väitteen johdosta kysymys tarjoajan sulkemisesta tarjouskilpailun ulkopuolelle tarjoajan kelpoisuutta koskevan selvityksen puuttumisen vuoksi.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen. Säännös liittyy hankintalain esitöiden (HE 154/1992 vp ja HE 69/1997 vp) mukaan ehdokkaan ja tarjoajan ominaisuuksien etukäteen tapahtuvaan arviointiin eikä varsinaisten tarjousten vertailuun. Mikäli tarjouskilpailusta poissulkemisen edellytykset täyttyvät, päätösvalta tarjouksen hylkäämisestä on hankintayksiköllä. Säännös antaa siten hankintayksikölle oikeuden mutta ei aseta velvollisuutta sulkea tarjoajaa pois tarjouskilpailusta säännöksessä mainituilla perusteilla. Hankintayksikön on kuitenkin meneteltävä myös tältä osin tasapuolisesti ja yhtäkään tarjoajaa syrjimättä.

Limingan kunta ei ole sulkenut yhtään tarjoajaa pois tarjouskilpailusta puuttuvan kelpoisuuden vuoksi. Kun hankintayksiköllä ei edellä lausutun perusteella ole ollut siihen myöskään velvollisuutta, sen ei voida hakijan esittämästä syystä katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti tai hakijaa syrjivästi.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden asettaminen

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintayksikön käyttäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta sillä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Arviointiperusteet eivät saa myöskään antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnössä on edelleen ilmoitettu, että tarjousten kokonaisvertailussa hinnan enimmäispistemäärä voi olla 40 pistettä siten, että järjestelmän hankintahinnan osuus on 35 pistettä ja järjestelmän vuotuisten ylläpitokustannusten osuus on viisi pistettä. Järjestelmän ominaisuuksien osuus on tarjouspyynnön mukaan ollut pisteytyksessä 60 pistettä seuraavilla arviointiperusteilla ja painoarvoilla: tietojen siirrettävyys alueiden toimijoiden kesken (30 pistettä), tietojärjestelmän yleisyys toiminta-alueella (10 pistettä), muut sovelluskohtaiset ominaisuudet (10 pistettä) sekä asiakas- ja teknisen tuen saatavuus (10 pistettä). Ominaisuuskriteerejä on ilmoitettu arvioitavan pisteasteikolla 1 - 3.

Hakija on esittänyt, että tarjouspyynnössä olisi tullut ilmoittaa, mitä arviointiperusteella "muut sovelluskohtaiset ominaisuudet" on tarkoitettu.

Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity, mitä arviointiperusteella "muut sovelluskohtaiset ominaisuudet" on tarkoitettu ja mitä seikkoja hankintayksikkö tulee järjestelmien ominaisuusvertailussa tältä osin arvioimaan ja pisteyttämään. Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä oleva arviointiperuste on jäänyt hankinnan kohde huomioon ottaen siinä määrin yksilöimättömäksi, että se on ollut omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun toteuttamisessa. Hankintayksikön menettely on siten ollut sanotulta osin virheellistä.

Tarjousvertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 6 §:n 3 momentissa edellytetystä tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksesta seuraa, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin.

Hankintalain 7 a §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen esitöissä (HE 237/2004 vp) on mainittu, että päätöksen tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, joita ovat muun muassa tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Hakija on esittänyt, ettei hakemuksen kohteena olevasta hankintapäätöksestä eikä tarjousvertailusta ole ilmennyt, miten hankintayksikkö on soveltanut tarjouspyynnössä ilmoittamiaan tarjousten arviointiperusteita ja millä perusteilla pisteitä on tarjouksille annettu.

Hankintapäätöksessä on ilmoitettu, että hankintayksikkö on pisteyttänyt tarjotut vaihtoehdot tarjouspyynnössä mainittujen kriteereiden osalta ja että pisteytyksen perusteella kokonaistaloudellisesti edullisin järjestelmä on ollut TietoEnatorin Effica-järjestelmä. Lisäksi hankintapäätöstä on erikseen perusteltu seuraavilla seikoilla:

- "Seutukunnassa on meneillään projekti, jossa selvitetään terveyspalvelujen yhteisiä tuottamisjärjestelmiä tilaaja-tuottajamallilla. Lisääntyvä yhteistyö / palvelujen yhteinen tuottaminen on ilmeistä, mikä edellyttää saumatonta tiedonkulkua

- Yhteispäivystyksessä on käytössä Effica

- Oulun yliopistollisesta sairaalasta on kehittyneimmät yhteistyömuodot Efficaan

- Valtaosassa Oulun seudun kuntia on käytössä Effica (henkilöstön mahdollinen yhteiskäyttö)

- Kempeleen kanssa on neuvoteltu yhteistyöstä, jossa Kempeleen palvelimella olisi myös Limingan järjestelmä. Tämä edellyttäisi samaa tietojärjestelmää."

Johtopäätös hankintamenettelystä

Limingan kunnan on edellä lausutun perusteella katsottava menetelleen hankinnassaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden asettamisen sekä tarjousvertailun ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys mainitussa säännöksessä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Seuraamukset

Limingan kunnan ilmoituksen asiassa on tehty hankintasopimus 28.6.2006 ja asiakastietojärjestelmän tuotantokäyttö on alkanut 1.3.2007. Hankintalain 9 §:n 2 momentti ja 10 §:n 3 momentti huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 9 §:n 1 momentissa mainituista seuraamuksista voi tulla enää kysymykseen vain hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut edellä esitetyllä tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää tutkimatta Mediconsult Oy:n esittämän vahingonkorvausvaatimuksen.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Limingan kunnan korvaamaan Mediconsult Oy:n oikeudenkäyntikulut asiassa 2.500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hankintalain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.