Market Court orders public authority to pay damages for rejecting valid bids due to procedural errors.

Dnro 282/06/JH

Antopäivä 18.03.2008

SELOSTUS ASIASTA

Lapin ympäristökeskus on pyytänyt 7.7.2003 päivätyllä tarjouspyynnöllä 13 yritykseltä urakkatarjouksia Mellanaavan jätevedenpuhdistamon rakennusurakasta KVR -kokonaishintaurakkana. Hankinnasta on julkaistu ennakkoilmoitus Julkiset Hankinnat -lehden numerossa 30.1.2003/5 ja hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehden numerossa 26.6.2003/26. Tarjouksia on saatu kolme.

Lapin ympäristökeskus on päätöksellään 27.11.2003 valinnut KVR -urakoitsijaksi LPL-Rakennus Oy:n.

Ennakkoilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ollut noin 2.100.000 euroa.

Lapin ympäristökeskus ja LPL-Rakennus Oy ovat 18.12.2003 allekirjoittaneet hankintasopimuksen.

Markkinaoikeus on 9.12.2004 antamallaan päätöksellä nro 252/2004 jättänyt hakijoiden edellä mainittua hankintapäätöstä koskevan hakemuksen tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 19.9.2006 taltionumero 2415 kumonnut markkinaoikeuden päätöksen sekä palauttanut asian markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

HAKEMUS

Rakennusliike Rekonen Oy ja Econet Engineering Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijoille hyvitysmaksuna 357.345 euroa sekä korvaamaan Rakennusliike Rekonen Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.195,91 eurolla korkoineen ja Econet Engineering Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.667,90 eurolla korkoineen. Lisäksi hakijat ovat pyytäneet suullisen käsittelyn järjestämistä asiassa.

Hakijat ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hakijat ovat ainoana tarjoajana antaneet tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen. Hankintayksikkö on perusteettomasti pitänyt tarjousta tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnön vastaisesti huomioinut tarjouspyyntöön nähden olennaisilta osiltaan puutteelliset kaksi muuta tarjousta. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan LPL-Rakennus Oy:n tarjous ja kolmannen tarjoajan tarjous ovat olleet tarjouspyyntöä vastaamattomat ainakin määräajassa toimitettavaksi edellytetyn viranomaisselvityksen osalta, vaadittujen takuuarvojen osalta sekä useilta urakkaohjelman tarkemman sisältökohdan osalta.

Kilpailevien tarjousten puutteellisuuden johdosta ne olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisina.

HANKINTAYKSIKÖN LAUSUMA

Lapin ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja että hakijat velvoitetaan suorittamaan sille yhteisvastuullisesti vahingonkorvausta 1.400 euroa sekä korvaamaan yhteisvastuullisesti sen oikeudenkäyntikulut 2.650 eurolla.

Alustavassa tarjousten teknisessä vertailussa on havaittu, ettei yksikään saaduista tarjouksista ole ollut täydellisesti tarjouspyynnön mukainen. KVR -urakan luonteen mukaisesti yritykset ovat voineet oman suunnittelunsa ja asiantuntemuksensa huomioiden pyrkiä määrittelemään tilaajalle parhaan lopputuloksen. Kaikki tarjoukset täyttivät kuitenkin tarjouspyynnössä esitetyt reunaehdot, eikä hankintayksiköllä ole ollut tässä vaiheessa syytä hylätä yhtään saamistaan tarjouksista tarjouspyynnön vastaisina.

Hankintayksikkö on päättänyt käydä urakkaneuvottelut kaikkien tarjouksen tehneiden urakoitsijoiden kanssa. Tarkoituksena on ollut saattaa kaikki tarjoukset vertailukelpoisiksi ennen tarjousten vertailua ja hintakuorten avaamista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijat suorittamaan sille vahingonkorvauksena 1.400 euroa. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu, kun otetaan huomioon hankintalain 9 §, vahingonkorvausvaatimusten tutkiminen. Hankintayksikön vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten. Näin ollen hakijoiden nimeämän todistajan kuulemisella ei voida saada sellaista selvitystä, jolla olisi merkitystä asian ratkaisemiselle. Sen vuoksi ja ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 38 §:n säännös, markkinaoikeus hylkää suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen ilmeisen tarpeettomana.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että yksikään saaduista tarjouksista ei ole ollut täydellisesti tarjouspyynnön mukainen. Tämän vuoksi hankintayksikkö on siirtynyt neuvottelumenettelyyn kaikkien tarjouksen jättäneiden tarjoajien kanssa. Asiassa on siten ensisijaisesti kysymys siitä, onko hankintayksikön menettely tältä osin ollut tasapuolista ja syrjimätöntä.

Hakijoiden tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että hakijoiden tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikön 27.11.2003 päivätyn hankintapäätöksen liitteenä olevassa vertailuasiakirjassa on todettu hakijoiden tarjouksesta, että "Alustavan prosessiteknisen vertailun perusteella Econet Oy:n tarjous täytti pääpiirteissään tarjouspyyntöasiakirjojen vaatimustason seuraavia poikkeuksia lukuun ottamatta.

- Erillistä hiekanerotusta ei ole

- Nykyisen sakokaivolieterakennuksen kunnostus- ja muutostyöt eivät kuulu toimitukseen. Toisen lietealtaan täyttö ei kuulu toimitukseen. Mainittu muutettavaksi korjaamotilaksi."

Hakijat ovat ilmoittaneet 10.10.2003 päivätyn tarjouksensa liiteosan A kohdassa 7, että "Nykyisen sakokaivolieterakennuksen kunnostus- ja muutostyöt eivät kuulu toimitukseen." Hankintayksikkö on tällä perusteella katsonut hakijoiden tarjouksen olevan tarjouspyynnön vastainen. Edellä todetuin tavoin tarjouspyynnön liitteenä olleiden suunnitteluperusteiden kohdan 5.1 mukaan "Nykyinen sakokaivolietteen vastaanottorakennus säilytetään ennallaan tai se on mahdollista muuttaa korjaamorakennukseksi." Näin ollen hakijoiden tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen myöskään sakokaivolieterakennuksen kunnostus- ja muutostöitä koskevilta osin.

Hankintayksikkö on lisäksi katsonut hakijoiden tarjouksen olevan tarjouspyynnön vastainen, koska toisen lietealtaan täyttö ei ole kuulunut toimitukseen. Suunnitteluperusteiden kohdassa 5.4 esitetään allasrakenteisiin kohdistuvat työt. Asiassa selvitetyn perusteella lietealtaan täyttöä ei ole tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetty. Hakijoiden tarjous ei näin ollen ole ollut myöskään sanotusta syystä tarjouspyynnön vastainen.

Asiassa ei näin ollen ole käynyt ilmi, että hakijoiden tarjous olisi ollut sillä tavalla tarjouspyynnön vastainen, että hankintayksikön olisi ollut hylätä se tällä perusteella.

Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintayksikkö on tarjouspyynnön liitteenä olleessa 10.1.2001 päivätyssä yleissuunnitelmassa antanut tarjoajille mahdollisuuden valita kahden eri prosessivaihtoehdon, bioroottoriprosessin ja jälkisaostusprosessin välillä. Voittanut tarjoaja on tarjoukseensa liitetyn suunnitelmaselostuksen kohdasta 2.2 ilmenevin tavoin valinnut prosessivaihtoehdoista bioroottoriprosessin.

Hankintayksikkö on edellyttänyt yleissuunnitelmassa, että bioroottoriprosessin osana on muun muassa virtaaman tasaus ja esi-ilmastus. Tässä tarkoituksessa hiekanerotusaltaan yhteyteen on tullut rakentaa tilavuudeltaan 100 kuutiometrin tasausallas, joka on tullut varustaa ilmastuksella. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan voittaneen tarjoajan tarjous ei ole sisältänyt tasausallasta. Voittaneen tarjoajan tarjous ei siten ole tältä osin vastannut tarjouspyyntöä.

Hankintayksikkö on asettanut 10.1.2001 päivätyssä yleissuunnitelmassa kohdassa 12.3 edellytyksiä lietteen sakeutukselle. Hankintayksikkö on edellyttänyt, että "jatkuvatoimisen sakeuttamon pinta-alan tulee olla vähintään 34 m²". Voittaneen tarjoajan ja sen kanssa teknisesti samansisältöisestä T & A Mämmelä Oy:n tarjouksesta käy ilmi, että se on tarjonnut pinta-alaltaan 23 m²:n sakeuttamoa. Tarjous ei siten ole vastannut tarjouspyyntöä. Tätä osoittaa osaltaan myös se, että hankintayksikkö on asiassa esitetyn selvityksen mukaan jälkikäteen antanut T & A Mämmelä Oy:lle ja LPL-Rakennus Oy:lle tilaisuuden täydentää tarjouksiaan ja tarjota 35 m²:n suuruista sakeuttamoa.

Hankintayksikkö on edellyttänyt KVR-suunnitteluperusteet -asiakirjan kohdassa 5.1, että "puhdistamon välittömään läheisyyteen tulee suunnitella erillinen valvomo-, sosiaali- ja huoltotila." Tarjousasiakirjojen mukaan LPL-Rakennus Oy on tarjouksessaan sijoittanut kyseiset tilat prosessirakennukseen. Tarjous ei siten ole tältäkään osin vastannut tarjouspyyntöä. Hankintayksikkö on ilmoituksensa mukaan antanut LPL-Rakennus Oy:lle mahdollisuuden täydentää tarjoustaan valvomo- ja sosiaalitilojen sijoittamisen osalta.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että LPL-Rakennus Oy:n tarjousta ei ole tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena, koska sen tarjous on ollut tarjouspyynnössä sallittu vaihtoehtoinen tarjous.

KVR -urakkaohjelman kohdan 15.3 "Vaihtoehtotarjoukset" mukaan "Tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen lisäksi urakoitsija voi antaa vaihtoehtotarjouksen. Vaihtoehtotarjous annetaan erillisenä ja siitä on käytävä selvästi ilmi, miltä osin vaihtoehtotarjous poikkeaa tarjouspyynnön mukaisesta ratkaisusta."

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitun perusteella tarjoajilla on ollut oikeus esittää vaihtoehtoinen tarjous. Vaihtoehtoisen tarjouksen esittäminen on kuitenkin kyseinen KVR -urakkaohjelman kohdan mukaan ollut mahdollista ainoastaan tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen lisäksi. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan voittanut tarjoaja ei ole jättänyt lainkaan tarjouspyynnön mukaista tarjousta.

Asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikön tarjouspyyntö ei olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. LPL-Rakennus Oy ei näin ollen ole noudattanut tarjouskilpailun ehtoja, eikä se ole jättänyt tarjousta, joka olisi ollut vertailukelpoinen tarjouspyyntöä vastaavien tarjousten kanssa. Hankintayksikkö on itsekin hankintapäätöksen liitteenä olevassa 26.11.2003 päivätyssä vertailuasiakirjassa todennut LPL-Rakennus Oy:n tarjouksen alun perin tarjouspyyntöä vastaamattomaksi. Hankintayksikkö on myös edellä todetuin tavoin joutunut jälkikäteen täydennyttämään LPL-Rakennus Oy:n tarjouspyynnön vastaista tarjousta.

Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen ja että sen tarjouksesta käy riittävällä tavalla ilmi hankintayksikön tarjouspyynnössään ja sen liitteissä edellyttämät seikat. LPL-Rakennus Oy:n tarjouksen edellä mainitut puutteet ovat vaikuttaneet tarjouksen vertailukelpoisuuteen. Kun hankintayksikkö on saanut tarjouspyyntöönsä myös hakijoiden tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen, tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksesta johtuen hankintayksikön olisi virheettömässä menettelyssä LPL-Rakennus Oy:n tarjouksen täydennyttämisen sijasta tullut hylätä tarjous tarjouspyynnön vastaisena.

Lopputulos

Markkinaoikeus katsoo edellä mainituilla perusteilla, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti ryhtyessään urakkaneuvotteluihin tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen jättäneen LPL-Rakennus Oy:n kanssa, salliessaan LPL-Rakennus Oy:n jälkikäteen täydentää tarjoustaan ja ottaessaan tarjousten vertailussa huomioon LPL-Rakennus Oy:n alun perin tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen, vaikka hankintayksikkö on saanut tarjouspyyntöönsä tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen hakijoilta. Hankintayksikön menettely on siten ollut hakijoita syrjivää. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Seuraamus

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa on säädetty markkinaoikeuden käytettävissä olevista ensisijaisista oikeusturvakeinoista, joita ovat hankintapäätöksen poistaminen, virheellisen menettelyn noudattamisen kieltäminen sekä velvoittaminen virheellisen menettelyn korjaamiseen.

Hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos pykälän 1 momentin 1 - 3 kohdassa määritellyt toimenpiteet saattaisivat aiheuttaa 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla haittaa tai jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintayksikkö ja LPL-Rakennus Oy ovat solmineet hankintasopimuksen 18.12.2003. Ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Edellä todetun mukaisesti LPL-Rakennus Oy:n tarjous, kuten myös sen kanssa teknisiltä osin yhtenevä kolmannen tarjoajan T & A Mämmelä Oy:n tarjous, olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisina. Kun hakijoiden tarjousta ei vastaavasti olisi tullut pitää tarjouspyynnön vastaisena ja hakijoiden tarjous on näin ollen ollut ainoa hankintayksikön saama tarjouspyynnön mukainen tarjous, asiassa voidaan riittävällä varmuudella todeta, että hakijoilla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Asiassa tulee näin ollen määrätä hyvitysmaksu.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 60.000 euroa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa ja Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on johtunut edellä esitetyllä tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten olisi kohtuutonta, jos hakijat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijoiden oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä ja hankintayksikön on vastaavasti pidettävä oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää Lapin ympäristökeskuksen esittämän vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Lapin ympäristökeskus velvoitetaan suorittamaan Rakennusliike Rekonen Oy:lle ja Econet Engineering Oy:lle hyvitysmaksuna yhteensä 60.000 euroa.

Lapin ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan Rakennusliike Rekonen Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla ja Econet Engineering Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.