Market Court dismisses public procurement bid rejection claim for non-compliant tender submission.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Valtioneuvoston kanslia on pyytänyt Julkiset Hankinnat -lehdessä 13.4.2006/15 julkaistulla ilmoituksella ja 8.5.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia rajoitetussa menettelyssä Suomen EU-puheenjohtajakauden kokousten tilausliikennepalveluista 31.12.2006 päättyväksi hankintakaudeksi. Tarjouksia on saatu neljä.

Valtioneuvoston kanslian EU-puheenjohtajuussihteeristö on 19.6.2006 tekemällään päätöksellä dnro 606/23/2006 päättänyt valita Javatrans Oy:n tarjouksen alueen 1 Helsinki osalta, Etelä-Suomen Linjaliikenne Oy:n tarjouksen alueiden 2 Turku, 7 Joensuu ja 9 Lappeenranta osalta sekä T. Makkonen Oy:n tarjouksen alueiden Oulu, Rovaniemi-Saariselkä, Jyväskylä, Kuopio, Kainuu ja Vaasa osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 600.000 euroa.

HAKEMUS

Lehtimäen Liikenne Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa hankintayksikön edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä tai että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 120.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.033 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on toiminut virheellisesti, kun se on avannut osallistumishakemukset ennen kuin hakemusten toimittamiselle asetettu määräaika on kulunut. Hankintailmoituksessa on esitetty asiakirjat, jotka osallistumishakemuksen jättäjän on tullut toimittaa hakemuksensa liitteenä. Javatrans Oy on toimittanut puutteellisen osallistumishakemuksen eikä sitä ole toimitettu hankintailmoituksessa edellytetyllä tavalla kirjallisena ja allekirjoitettuna, kun esimerkiksi hintatietoja on toimitettu sähköpostitse eikä osallistumishakemuksessa ole ollut kansilehteä.

Javatrans Oy:llä ei ole ollut käytössään busseja. Yhtiön kalusto on mahdollistanut vain pienten henkilömäärien kuljettamisen. Yhtiö ei myöskään ole esittänyt selvitystä alihankkijoista, joten osallistumishakemuksessa ei ole ollut tietoa siitä, miten yhtiö tulee asianmukaisesti hoitamaan suurten kokousten henkilöliikenteen. Javatrans Oy:n osallistumishakemus ja sen käytössä oleva kalusto on ollut siinä määrin puutteellinen, ettei yhtiötä olisi tullut ottaa mukaan tarjouskilpailuun. Yhtiö ei ole toimittanut hankintayksikölle hankintailmoituksessa vaadittuja asiakirjoja muun kuin alihankinnan osalta.

Javatrans Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyynnössä on edellytetty riittävää kapasiteettia hankinnasta suoriutumiseen. Yhtiö ei ole tarjouksessaan ilmoittanut kuljetuskalustonsa kokonaiskapasiteettia. Kalustoluettelosta ilmenee, ettei yhtiöllä ole ollut käytössään yhtään linja-autoa ja että yhtiön kuljetuskapasiteetti on ollut alle sata henkilöä. Yhtiön ilmoittaman alihankkijan kuljetuskapasiteetin on ilmoitettu riittävän noin 500 henkilön kuljetuksiin. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, ettei esimerkiksi kokouskohtaisia osatarjouksia hyväksytä. Kun esimerkiksi yhden kokouksen osallistujamääräksi on ilmoitettu 2400 henkilöä, ei yhtiön tarjoamaa kalustoa ole voitu pitää tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla riittävänä.

Javatrans Oy on tarjouksessaan ilmoittanut, että se käyttää alihankkijoita, jos tilaaja tarvitsee suuremman määrän kalustoa. Kun Javatrans Oy:n tai tämän alihankkijaksi nimeämän kalusto ei ole riittävä hankinnan kannalta, on tarjous ollut tarjouspyynnön vastainen, koska siinä ei ole nimetty kaikkia alihankkijoita. Tarjouspyynnön liitteessä 2 on todettu, että hakijan tulee toimittaa selvitys alihankkijoista osallistumishakemuksen yhteydessä tai, jos tällaista selvitystä ei ole tuolloin toimitettu, tarjouksen liitteenä. Alihankkijat on tullut nimetä eikä muiden alihankkijoiden käyttö kuin osallistumishakemuksessa tai tarjouksessa mainittujen alihankkijoiden käyttö ole ollut sallittua.

Javatrans Oy:n osallistumishakemus ja tarjous eivät ole sisältäneet myöskään tietoa hankkeeseen nimettävistä ja siitä vastaavista henkilöistä, eikä henkilöiden ansioluetteloja ole edellytetyllä tavalla oheistettu tarjoukseen. Javatrans Oy:n tarjouksesta ei myöskään ilmene, mikä sen kalusto tulisi olemaan palvelun suorittamisen ajankohtana.

Javatrans Oy:n ja sen alihankkijaksi ilmoittaman Korsisaari Oy:n tarjousta voidaan lisäksi pitää yhteistarjouksena, koska alihankkijalle on osoitettu sellaisia keskeisiä tehtäviä, jotka korostavat yhtiön asemaa tarjoajana eikä alihankkijana. Korsisaari Oy:n tarkoituksena on ollut hoitaa kaikkia hankintaan liittyviä tehtäviä, ja sille on ilmoitettu siirrettävän sellaisia tehtäviä, joiden hoidon on katsottava kuuluvan hankintayksikön kanssa sopimussuhteessa olevalle taholle. Kun tarjoajat eivät kuitenkaan ole jättäneet osallistumishakemusta yhdessä, vaan hakemuksen on jättänyt vain Javatrans Oy, ei menettely ole täyttänyt osallistumishakemuksen jättämiselle asettuja vaatimuksia. Näin ollen yhteistarjouksen tekeminen ei ole ollut sallittua.

VASTINE

Valtioneuvoston kanslia on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että hakija velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.947,10 eurolla korkoineen.

Osallistumishakemusten jättämisen määräaika on ollut 21.4.2006. Osallistumishakemukset on avattu 24.4.2006 eli hankintailmoituksessa asetetun määräajan jälkeen. Ehdokkaita ei ole ollut riittävästi, joten hankintayksikkö on asettanut uuden määräajan, joka on ollut 3.5.2006. Tieto uudesta määräajasta on annettu kymmenelle tiedossa olleelle liikennöitsijälle. Hankintayksikkö on saanut yhden uuden osallistumishakemuksen T. Makkonen Oy:ltä. Osallistumishakemukset on avattu tasapuolisesti vasta niiden esittämiselle asetetun määräajan jälkeen.

Ilmoittautumisajan jatkamiselle on ollut perusteltu syy. Osallistumishakemuksia on tullut vähemmän kuin hankintailmoituksessa ilmoitettu vähimmäismäärä ja on ollut ilmeistä, etteivät osallistumishakemuksen jättäneet yritykset pysty suorittamaan kaikkia hankinnan kohteena olevia kuljetuksia. Lisäksi yksikään tarjoajista ei tarjonnut kuljetuksia Tampereen alueen kokouksiin. Osallistumishakemusten avaamisen ajankohdalla ei ole ollut vaikutusta hakijan oikeusasemaan eikä menettely ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Osallistumishakemusten jättöajan pidentämisellä ei ole ollut vaikutusta tarjouskilpailun ratkaisuun, koska sekä hakija että voittanut tarjoaja ovat jättäneet osallistumishakemuksensa ennen 24.4.2006 ollutta määräaikaa.

Javatrans Oy:n osallistumishakemuksessa esitetyt tiedot ovat osoittaneet, että yhtiöllä on ollut realistiset taloudelliset ja tekniset resurssit toteuttaa hankinnan kohteena oleva palvelu ja yhtiö on tästä syystä hyväksytty tarjoajaksi. Osallistumishakemuksiin ei ole pyydetty merkitsemään tietoja siitä, minkä alueen kuljetuksia koskeviin kilpailutuksiin ehdokas aikoo osallistua. Yksittäisiä ehdokkaita ja esitettyjä resursseja ei ole ollut tarkoitus arvioida esimerkiksi siltä kannalta, ovatko ehdokkaan resurssit riittävät Helsingin alueen kuljetusten järjestämiseen. Myöskään ei ollut määritelty sitä, minkä kokoisilla autoilla kuljetukset tulee suorittaa.

Hankintailmoituksen mukaan ehdokkaiden on tullut esittää erilaisia selvityksiä, joiden perusteella ehdokkaita arvioitaisiin. Kysymyksessä ei ole ollut luonteeltaan ehdoton vähimmäisvaatimus. Jos ehdokas tai tarjoaja jättää toimittamatta pyydettyjä yrityksen kelpoisuuteen liittyviä selvityksiä, hankintayksiköllä on oikeus jättää yritys kilpailun ulkopuolelle, mutta velvollisuutta tähän ei ole.

Palveluntarjoajat ovat saaneet käyttää palvelun tuottamiseen alihankkijoita. Asem 6 -kokouksen kokouksen mittavuuden vuoksi kukaan liikennöitsijä ei olisi voinut selviytyä kuljetuksista ilman alihankkijan käyttämistä. Tarjoaja on vastannut tarjouspyynnön mukaan alihankkijan palveluista kuin omistaan. Hankkeen vastuuhenkilöiden ja alihankkijoiden nimeäminen sekä selvitykset ovat liittyneet tarjoajan kelpoisuuden arviointiin. Hakijan väittämät puutteellisuudet Javatrans Oy:n tarjouksessa ovat liittyneet kelpoisuusedellytyksiin, joiden osalta hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta sulkea tarjoajaa tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Tarjouspyynnössä ei ole myöskään edellytetty, että tarjouksessa pitäisi osoittaa riittävä kalusto palveluiden suorittamiseen tai että alihankkijat on tullut nimetä. Asem 6 -kokouksen osallistujamäärä on ollut 2400 henkilöä. Javatrans Oy:n kaluston kuljetuskapasiteetti on ollut 77 henkilöä. Nimetyllä alihankkijalla on ollut kahdeksan kohteeseen soveltuvaa tilausajoliikenteeseen tarkoitettua bussia, joiden kuljetuskapasiteetti on 375 henkilöä, minkä lisäksi yhtiön pikkubussien kuljetuskapasiteetti on 496 henkilöä. Lisäksi on ilmoitettu, että mikäli kuljetusten suorittamiseen tarvitaan enemmän kalustoa, tarjoaja tulee käyttämään alihankkijoita. Kapasiteetin ei myöskään ole tarvinnut olla olemassa jo tarjouksentekohetkellä.

Javatrans Oy:n tarjousta ei voi tulkita yhteistarjoukseksi alihankkijan kanssa. Alihankkijoiden käyttö on ollut nimenomaisesti sallittua eikä alihankkijoiden tehtäviä ole rajoitettu. Tarjoaja on vastannut alihankkijan suorituksesta kuin omastaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus) säädetyn kynnysarvon. Kysymyksessä on hankinta-asetuksen liitteessä A lueteltuihin niin sanottuihin ensisijaisiin palveluihin kuuluva palvelu, jonka hankintaan on sen lisäksi, mitä hankintalaissa on säädetty, sovellettava mainitun asetuksen säännöksiä.

Hakemuksen tutkiminen

Lehtimäen Liikenne Oy on hakemuksessaan vaatinut, että markkinaoikeus poistaa hankintapäätöksen kokonaan. Hakemuksen on siten katsottava kohdistuneen hankintayksikön päätökseen 19.6.2006 kokonaisuudessaan.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään valinnut liikennöitsijät alueen 1 Helsinki, alueen 2 Turku, alueen 7 Joensuu ja alueen 9 Lappeenranta osalta sekä alueiden Oulu, Rovaniemi-Saariselkä, Jyväskylä, Kuopio, Kainuu ja Vaasa osalta. Tarjouspyynnön mukaan tarjoaja on voinut tarjota kuljetuspalveluita yhdelle alueelle tai useammalle alueelle, jotka on määritelty tarjouspyynnön liitteessä 1. Alueeseen 1 Helsinki on kuulunut Helsingissä, Porvoossa, Lahdessa, Hämeenlinnassa ja Hyvinkäällä järjestettyjen kokousten liikennöinti.

Julkisista hankinnoista annetun lain 9 a §:n mukaan asian voi saattaa markkinaoikeudessa käsiteltäväksi ja käyttää siinä puhevaltaa se, jota asia koskee. Tämä tarkoittaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. 1.3.1998 voimaan tulleen lainmuutoksen yhteydessä lisätty säännös vastaa aikaisemmin voimassa ollutta 9 §:n vireillepanosäännöstä. Lain esitöiden mukaan hakijana voisi käytännössä olla lähinnä alalla toimiva kilpaileva yrittäjä, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä (HE 154/1992).

Hakija on tarjonnut kuljetuspalveluita kokouspaikka-alueelle 1 Helsinki, käsittäen edellä mainitut paikkakunnat. Hakija ei ole jättänyt tarjousta tarjouspyynnössä mainituista muiden alueiden kuljetuksista. Markkinaoikeus toteaa edellä esitetyn perusteella, että kun hakija ei ole antanut tarjousta muista tarjouskilpailun kattaneista alueista, hakijalta puuttuu hakemuksen tutkimisen edellyttämä oikeussuojan tarve tältä osin, minkä vuoksi hakemus tulee jättää tutkimatta muutoin kuin aluetta 1 Helsinki koskevin osin.

Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus on tutkinut, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti valitessaan liikennöijän alueelle 1 Helsinki.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Osallistumishakemus ja voittaneen tarjoajan kelpoisuus

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on toiminut virheellisesti avatessaan osallistumishakemukset eriaikaisesti. Lisäksi hakija on esittänyt, että 1 Helsinki alueen osalta tarjouskilpailun voittaneen Javatrans Oy:n osallistumishakemus on ollut puutteellinen. Vielä hakija on katsonut, että Javatrans Oy ja Korsisaari Oy ovat antaneet yhteistarjouksen, vaikka osallistumishakemusta ei ollut jätetty yhdessä, eikä menettely näin ollen ole täyttänyt osallistumishakemuksen jättämiselle asetettuja vaatimuksia.

Osallistumishakemusten jättämistä koskevassa hankintailmoituksessaan hankintayksikkö on muun ohella todennut sopijapuoleksi valittavalle asetetuista taloudellisista ja teknisistä vähimmäisvaatimuksista, että tarjouskilpailuun osallistumisen edellytyksenä pidetään sitä, että osallistumishakemuksen jättäneellä yrityksellä on realistiset taloudelliset ja tekniset resurssit toteuttaa hankinnan kohteena oleva palvelu ja siitä on osallistumishakemuksessa osoitettu vaadittua näyttöä. Hankintayksikkö on edelleen yksilöinyt ne todistukset, jotka tarjoajan on tullut toimittaa oikeudellisen aseman, taloudellisen ja rahoituksellisen suorituskyvyn ja teknisen suorituskyvyn osoittamiseksi. Hankintailmoituksen mukaan osallistumishakemus on tullut toimittaa kirjallisena ja allekirjoitettuna hankintayksikölle.

Javatrans Oy on 29.5.2006 päivätyssä tarjouksessaan ilmoittanut, että yhtiö tarjoutuu hoitamaan yhdessä alihankkijansa kanssa tarjouksessa yksilöidyn kilpailutusalueen tarjouspyynnössä ja sen liitteissä mainittujen ehtojen mukaisesti. Tarjoajaksi on merkitty Javatrans Oy. Edelleen tarjouksessa on ilmoitettu, että alihankkijana toimivat Korsisaari-yhtiöt.

Tarjouspyynnön liitteessä 2 on todettu, että "tarjoaja sitoutuu vastaamaan alihankkijoidensa suorituksista kuin omistaan." Tarjouspyynnön liitteenä 4 olevan puitesopimusluonnoksen kohdassa 7.2 puolestaan todetaan, että "Toimittaja sitoutuu toteuttamaan palvelun sen edellyttämällä ammattitaidolla, lainsäädäntöä noudattaen, sovitussa aikataulussa ja ottaen huomioon tilaajan asettamat vaatimukset sekä yhteisesti asetetut tavoitteet."

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouksen antajana on ollut Javatrans Oy ja sen alihankkijana Korsisaari-yhtiöt. Javatrans Oy vastaa tarjouksensa mukaan suhteessa hankintayksikköön tarjouksensa mukaisesta suorituksesta ja alihankkijastaan. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei kysymyksessä ole yhteistarjous eikä Javatrans Oy:n menettely ole ollut osallistumishakemuksen jättämisvaatimusten vastainen.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on esittänyt, että Javatrans Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska yhtiö ei ole ilmoittanut kalustonsa kokonaiskapasiteettia eikä sitä, minkälaista kalustoa sillä tulisi olemaan käytössään palvelun suorittamisen ajankohtana. Hakija on lisäksi esittänyt, ettei yhtiön kalusto ole ollut riittävä eikä tarjouksessa ole tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla nimetty kaikkia alihankkijoita ja hakkeeseen nimettäviä ja siitä vastaavia henkilöitä.

Tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintayksikkö on hankintailmoituksessaan edellyttänyt, että osallistumishakemuksen jättäneellä tulee olla muun ohella realistiset tekniset resurssit toteuttaa palvelu. Teknisen suorituskyvyn osalta hankintayksikön vaatimat selvitykset ovat sisältäneet muun ohella hankkeeseen nimettävien ja siitä vastaavien henkilöiden ansioluettelot ja yksilöidyn selvityksen alihankkijoista, joita tultaisiin käyttämään hakkeen toteuttamisessa. Edellä todetuin tavoin kysymyksessä ovat olleet tarjoajan kelpoisuuteen liittyvät selvitykset. Hankintayksikkö ei ole sulkenut yhtään tarjoajaa pois tarjouskilpailusta puuttuvan kelpoisuuden vuoksi.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut käyttävänsä tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena hintaa 50 prosentin painoarvolla, tarjoajan esittämää työsuunnitelmaa, joka osoittaa tilaajan tarpeita vastaavaa kuljetuspalveluiden kokonaishallintaa, 30 prosentin painoarvolla sekä sijaisjärjestelyjä 20 prosentin painoarvolla.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on hyväksynyt Javatrans Oy:n mukaan tarjouskilpailuun ja ottanut sen tarjouksen mukaan tarjousten vertailuun. Hakemus tulee näin ollen hylätä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Hakemus ei kuitenkaan ole ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, joten ei ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö pitää oikeudenkäyntikulut omana vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta siltä osin kuin se koskee liikennöitsijöiden valintaa alueille 2 Turku, 7 Joensuu ja 9 Lappeenranta sekä Ouluun, Rovaniemi-Saariselälle, Jyväskylään, Kuopioon, Kainuuseen ja Vaasaan.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen muilta osin.

Markkinaoikeus hylkää hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.