Market Court voids procurement decision due to failure to distinguish between supplier exclusion and bid rejection.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Etelä-Pirkanmaan terveydenhuollon kuntayhtymä on pyytänyt 4.5.2005 tarjouksia kuntayhtymän sairaankuljetuksista vuosina 2006 - 2010 siten, että sopimusta voidaan jatkaa vuosille 2011 - 2012.

Etelä-Pirkanmaan terveydenhuollon kuntayhtymän yhtymähallitus on päätöksellään 23.8.2005 § 68 hylännyt Toijalan Sairaankuljetus Oy:n tarjouksen taloudellisesti epärealistisena ja hyväksynyt kokonaistaloudellisesti edullisimpana Medihappi Oy:n tarjouksen sekä päättänyt hankintaa koskevan sopimuksen tekemisestä. Hankinnan kokonaisarvo on ollut noin 160.000 euroa vuodessa.

Hankintayksikkö on 28.9.2005 markkinaoikeuteen saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut sitoutuvansa siihen, ettei edellä mainittua hankintapäätöstä panna täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut asiassa päätöksen.

HAKEMUS

Toijalan Sairaankuljetus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä taikka että markkinaoikeus toissijaisesti velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille hyvitysmaksuna 277.335 euroa korkoineen. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.483,10 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on hylännyt hakijan tarjouksen taloudellisesti epärealistisena. Muita perusteita hylkäämiselle ei ole esitetty, eikä hankintapäätöksessä mainittua hylkäämisperustetta ole myöskään perusteltu tarkemmin.

Hakijaa ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta. Ilmauksesta "taloudellisesti epärealistisena" voidaan kuitenkin päätellä, että hankintayksikön mielestä hakijalla ei ole ollut taloudellisia edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Mainittu seikka on liittynyt tarjoajan ominaisuuksien arviointiin eikä tarjouksen sisältöön. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole tehnyt eroa tarjoajan poissulkemisen ja tarjouksen hylkäämisen välillä. Hakija on toiminut alalla vuodesta 1984 ja sen toiminta on ollut kannattavaa. Asiassa ei ole ilmennyt taloudellista syytä epäillä, ettei hakija kykenisi hoitamaan kysymyksessä olevaa sairaankuljetuspalvelua.

Toisaalta hakijan tarjous ei ole ollut myöskään taloudellisesti epärealistinen, vaan se on perustunut liiketaloudellisesti hyväksyttäviin laskelmiin. Hakija on tyytynyt pienempään liikevoittoon, eikä hankintayksikkö ole ottanut huomioon hakijayhtiön osakkaiden henkilökohtaista työpanosta. Tarjousvertailun mukaan hakijan tarjous on kokonaistaloudellisesti edullisin.

VASTINE

Etelä-Pirkanmaan terveydenhuollon kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan hankintayksikön asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 1.088,36 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on lausunut muun ohella, että kysymyksessä olevalla päätöksellä on tarkoitettu toimittajan sulkemista pois tarjouskilpailusta hylkäämällä tehty tarjous. Perusteena on ollut se, että hakijalta on katsottu puuttuneen edellytykset hankinnan toteuttamiseen, koska tämä on aikaisemman sopimuksen voimassa ollessa syyllistynyt vastineessa tarkemmin yksilöityyn menettelyrikkomukseen, missä yhteydessä hakija on myös irtisanonut kysymyksessä olleen aikaisemman sopimuksen. Hakijan aikaisempi menettely osoittaa, ettei hakijalla ole ollut edellytyksiä palvelun tuottamiseen ainakaan niillä taloudellisilla perusteilla, jotka hakemuksessa on esitetty.

LAUSUNTO

Medihappi Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut muun ohella, että vasta hankintayksikön vastineesta on ilmennyt, että hankintayksikkö on sulkenut hakijan tarjouskilpailusta sen vuoksi, että hakija on irtisanonut aikaisemman sopimuksen. Mainittu peruste on keksitty jälkikäteen, mitä osoittaa se, että hankintayksikkö on oma-aloitteisesti lähettänyt hakijalle tarjouspyynnön. Aikaisemman sopimuksen ehtojen mukainen sopimuksen irtisanominen ei joka tapauksessa ole ollut hyväksyttävä peruste sulkea tarjoajaa tarjouskilpailusta. Hakijan tarjous on ollut taloudellisesti realistinen.

Hakija on vielä lisäkirjelmässään paljoksunut hankintayksikön esittämän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen määrää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankinta-asetuksen soveltuminen

Asiassa saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan sairaankuljetuksia koskevan hankinnan kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun kynnysarvon.

Hankinta-asetuksen soveltamista on asetuksen 3 §:ssä rajoitettu eräiden palveluhankintojen osalta siten, että hankittaessa yksinomaan asetuksen liitteessä B lueteltuja toissijaisia palveluja (jäljempänä B-palvelut) tai hankittaessa niitä yhdessä asetuksen liitteessä A lueteltujen ensisijaisten palvelujen (jäljempänä A-palvelut) kanssa siten, että B-palvelujen arvo ylittää A-palvelujen arvon, hankintamenettelyyn sovelletaan vain asetuksen jälki-ilmoitusta ja teknisiä erittelyjä koskevia säännöksiä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut, että loukkaantuneiden ja sairaiden henkilöiden kuljetukset, joissa saattajana on sairaanhoitaja, kuuluvat samalla kertaa sekä maaliikenteen palveluihin että terveydenhoito- ja sosiaalipalveluihin (asia C-76/97, Tögel, tuomio 24.9.1998, Kok. 1998, s. I-5357, kohta 40).

Hankinta-asetuksen mukaan maaliikenteen palvelut sisältyvät A-palveluihin, kun taas terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut sisältyvät B-palveluihin.

Korkein hallinto-oikeus on katsonut keskussairaalan kirjoissa olevien potilaiden kuljetusten hankintaa koskevassa päätöksessään 26.11.2001 taltionumero 2941, että mainitunlaiset kuljetukset kuuluivat kuljetuksen osalta A-palveluihin sisältyviin maaliikenteen palveluihin ja että B- palvelujen arvo ei ylittänyt kysymyksessä olleessa hankinnassa maaliikenteen palvelujen arvoa.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevaan sairaankuljetuspalvelujen hankintaan sisältyy sekä A-palveluihin sisältyviä maaliikenteen palveluja että B-palveluihin sisältyviä terveydenhoito- ja sosiaalipalveluja. Arvioitaessa kysymystä hankinta-asetuksen säännösten soveltamisesta kysymyksessä olevaan hankintaan, ratkaisevaksi muodostuu siten kysymys siitä, ylittääkö hankintaan sisältyvien B-palvelujen arvo A-palvelujen arvon hankinta-asetuksen 3 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena ovat ensihoitopalvelujen tuottaminen ja sen edellyttämä valmius, hoitolaitossiirtokuljetukset sekä osallistuminen terveyskeskuksen osoittamiin tehtäviin. Tarjouspyynnöstä ilmenee edelleen, että vuonna 2004 hälytyskuljetusten määrä on ollut noin 2.800 ja siirtokuljetusten määrä noin 600.

Edellä mainitut hankinnan sisältöä koskevat seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevassa hankinnassa B-palveluihin sisältyvien terveydenhoito- ja sosiaalipalvelujen arvo ylittää A-palveluihin sisältyvien maaliikenteen palvelujen arvon. Näin ollen hankintamenettelyyn sovelletaan hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoituksen ja teknisten erittelyjen osalta.

Hankintamenettely

Hankintapäätöksen sisältö ja perustelut

Hankintalain 7 a §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintayksikkö on hakemuksen kohteena olevalla päätöksellään muun ohella hylännyt hakijan tarjouksen "taloudellisesti epärealistisena". Hankintapäätöksestä tai sen liitteistä ei ole ilmennyt muuta selvitystä mainitun päätöksen sisällöstä tai sen perusteluista.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainittu päätös on tulkinnanvarainen. Päätöksen sanamuodon perusteella hankintayksikön voidaan katsoa tarkoittaneen lähinnä joko sitä, että hakijayhtiötä ei ole katsottu hankintalain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla taloudellisesti kelpoiseksi toteuttamaan hankintaa eli että hakija on tosiasiallisesti suljettu pois tarjouskilpailusta taloudellisten kelpoisuusedellytysten jäädessä täyttymättä, tai sitä, että hakijan tarjous on katsottu hankintalain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetussa arvioinnissa hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiseksi, minkä vuoksi tarjous on päätetty hylätä.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei kysymyksessä olevasta hankintapäätöksestä ole ilmennyt hakijan asemaan vaikuttaneen ratkaisun sisältöä ja perusteluita hankintalain 7 a §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavoin. Asiassa on siten ensisijaisesti kysymys siitä, mitä hankintayksikkö on tosiasiallisesti hakijan osalta päättänyt ja mihin tämä päätös on perustunut.

Hakijan poissulkeminen aikaisemman menettelyvirheen vuoksi

Hankintayksikkö on hakemuksen johdosta markkinaoikeudelle antamassaan vastineessa viitannut lähinnä siihen, että kysymyksessä olevalla päätöksellä on tarkoitettu hakijan sulkemista pois tarjouskilpailusta hankintalain 6 §:n 1 momentin perusteella sen vuoksi, että tämä on aiemmin syyllistynyt vastineessa tarkemmin yksilöityyn menettelyrikkomukseen.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen laiksi julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta mukaan säännös liittyy ehdokkaan ja tarjoajan ominaisuuksien etukäteen tapahtuvaan arviointiin eikä varsinaisten tarjousten arviointiin, ja mikäli tarjouskilpailusta poissulkemisen edellytykset täyttyvät, päätösvalta tarjouksen hylkäämisestä on hankintayksiköllä (HE 69/1997 vp).

Tarjoajan poissulkeminen hankintalain 6 §:n 1 momentin perusteella on edellä todetulla tavoin hankintayksikön harkintavallassa. Asiassa ilmenneen perusteella hankintayksikkö ei ole sulkenut kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä pois hakijaa eikä ketään muutakaan tarjoajaa toimittajan aikaisempaan virheelliseen menettelyyn liittyvällä perusteella. Tämän vuoksi hankintayksikkö ei voi käsillä olevassa asiassa vedota hankintapäätöksestä ilmenemättömään ja vasta markkinaoikeudessa ensimmäisen kerran esiin tuotuun hakijayhtiön poissulkemiseen sillä perusteella, että tämä olisi aiemmin syyllistynyt vastineessa tarkemmin yksilöityyn menettelyrikkomukseen.

Hakijan poissulkeminen taloudellisella perusteella

Päätös hakijan tarjouksen hylkäämisestä taloudellisesti epärealistisena on edellä todetun mukaisesti sanamuotonsa perusteella tulkinnanvarainen. Päätöksellä voidaan ymmärtää tarkoitetun ensinnäkin hakijan sulkemista tarjouskilpailusta hankintalain 6 §:n 1 momentin perusteella sen vuoksi, ettei tällä ole katsottu olevan taloudellisia edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Kuten edellä on todettu, hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan taloudellisia edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Markkinaoikeus katsoo, että mikäli hankintapäätöksellä on tarkoitettu hakijan sulkemista tarjouskilpailusta hankintalain 6 §:n 1 momentin perusteella sen vuoksi, ettei tällä ole katsottu olevan taloudellisia edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi, hankintapäätöksestä taikka asiassa muutoin esitetystä ei ole ilmennyt hankintalain 7 a §:n 1 momentissa tarkoitella tavoin, mihin seikkoihin tällainen mahdollinen poissulkeminen on perustunut. Asiassa ei ole siten mahdollista arvioida, onko hankintayksikön menettely vastannut julkisista hankinnoista annettuja oikeusohjeita.

Hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkääminen

Päätös hylätä hakijan tarjous taloudellisesti epärealistisena on edellä todetulla tavalla voinut mahdollisesti merkitä myös sitä, että hakijan tarjous on hylätty hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena hankintalain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetun arvioinnin yhteydessä.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee valita kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain esitöiden (HE 154/1992 vp) mukaan mainittu säännös ei estä noudattamasta sopimuskäytännössä yleistä menettelyä, jossa hinnaltaan epätavallisen alhainen tarjous voidaan hylätä hankintayksikölle muutoin todennäköisesti aiheutuvien lisäkustannusten perusteella tarjoushinnan osoittautuessa riittämättömäksi kattamaan hankinnasta toimittajalle aiheutuvia kustannuksia.

Hakijan tarjouksesta on käynyt ilmi, että sen tarjoushinta on ollut 84.750 euroa vuodessa, kun tarjouskilpailun voittaneen Medihappi Oy:n vastaava tarjoushinta on ollut 161.537 euroa. Hakijan valmiuskorvausta koskeva tarjoushinta on ollut 0 euroa, kun Medihappi Oy:n vastaava hinta on ollut 52.680 euroa.

Hankintayksikkö on pyytänyt 22.8.2005 kaikilta tarjoajilta lisäselvitystä sairaankuljetuspalveluiden tuottamisen aiheuttamista kustannuksista ja tuotoista siten, että selvityksessä eritellään henkilöstömenojen määrä. Hankintayksikkö on laatinut saamistaan lisäselvityksistä yhteenvedon, josta ilmenee muun ohella, että hakijan kokonaismenot ovat olleet 289.500 euroa henkilöstömenojen ollessa 219.500 euroa. Medihappi Oy:n kokonaismenoiksi on merkitty 380.500 euroa henkilöstömenojen osuuden ollessa 308.000 euroa. Hakijan osalta yhteenvedossa on lisäksi mainittu, että palkkamenoissa on otettu huomioon yhtiön kahden osakkaan työpanos, jonka osalta palkkaa ei nosteta työsuoritetta vastaavasti.

Markkinaoikeus katsoo, että mikäli hankintapäätöksellä on tarkoitettu hakijan tarjouksen hylkäämistä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, hankintapäätöksestä taikka asiassa muutoin esitetystä ei ole ilmennyt hankintalain 7 a §:n 1 momentissa tarkoitella tavoin sitä, onko hankintayksikkö arvioinut hakijan tarjoushinnan johtavan hankintayksikölle koituviin lisäkustannuksiin ja mihin tällainen arvio on siinä tapauksessa perustunut. Asiassa ei siten ole myöskään mahdollista arvioida, onko hankintayksikön menettely vastannut julkisista hankinnoista annettuja oikeusohjeita.

Yhteenveto

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn mukaisesti, että kysymyksessä oleva hakijan asemaan vaikuttanut ratkaisu ja sen perustelut eivät ole ilmenneet hankintapäätöksestä hankintalain 7 a §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. Hankintapäätöksen sisältö on jäänyt epäselväksi erityisesti sen osalta, onko päätöksellä tarkoitettu hakijayhtiön poissulkemista taloudellisen kelpoisuuden puuttumisen vuoksi vai hakijan tarjouksen hylkäämistä poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan vuoksi. Koska asiassa ei voida hankintapäätöksen mainitun puutteellisuuden vuoksi arvioida sitä, onko hankintayksikön menettely kysymyksessä olevassa hankinnassa ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaista, on hankintapäätös kumottava ja asia palautettava hankintayksikölle uuden, asianmukaisesti yksilöidyn ja perustellun hankintapäätöksen tekemiseksi. Koska hakijan asemaa koskevan päätöksen korjaamisella saattaa olla vaikutusta myös tarjouskilpailun lopputulokseen, hankintapäätös on kumottava kokonaisuudessaan.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Etelä-Pirkanmaan terveydenhuollon kuntayhtymän yhtymähallituksen sairaankuljetusten hankkimista koskeneen päätöksen 23.8.2005 § 68 kokonaisuudessaan ja kieltää Etelä-Pirkanmaan terveydenhuollon kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Etelä-Pirkanmaan terveydenhuollon kuntayhtymä aikoo edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevan sairaankuljetuksia koskevan hankinnan julkisena hankintana, hankintayksikön tulee tehdä asiassa uusi hankintapäätös, jossa otetaan huomioon tästä päätöksestä ilmenevät seikat.

Markkinaoikeus velvoittaa Etelä-Pirkanmaan terveydenhuollon kuntayhtymän korvaamaan Toijalan Sairaankuljetus Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Etelä-Pirkanmaan terveydenhuollon kuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Jussi Karttunen ja Minna Ihonen.