Market Court dismissed bid protest as one-year cost comparison failed to prove unfairness in public procurement.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Lieksan kaupunki on pyytänyt 1.2.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Lieksan kaupungin vakuutuksista ja niihin liittyvistä palveluista vuosina 2006 - 2009. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehdessä 10.2.2005/6. Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta.

Lieksan kaupunginhallitus on päätöksellään 23.5.2005 § 246 valinnut edellä mainittujen vakuutuspalveluiden tuottajaksi Vahinkovakuutusosakeyhtiö Pohjolan.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan kokonaisarvo ilman työttömyysvakuutusmaksuja on ollut noin 950.000 euroa.

Lieksan kaupunginhallitus on toimittanut 16.6.2005 markkinaoikeudelle sitoumuksen, jonka mukaan se ei pane edellä mainittua hankintapäätöstä täytäntöön sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ratkaisemalla tarjouskilpailun asianmukaisesti toteutetun tarjousvertailun perusteella hakijan hyväksi. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Lieksan kaupungin suorittamaan sille hyvitysmaksuna 100.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 1.800 eurolla korkoineen.

Hakija on lausunut muun ohella, että tarjousten hintavertailussa ei ole otettu huomioon lakisääteisiä tapaturmavakuutuksia. Voittaneen yhtiön osalta tarjousten hintavertailusta on lisäksi puuttunut kirkkovakuutuksen osuus 560 euroa. Hakemuksessa tarkemmin yksilöidyn oikaistun hintavertailun mukaan hakijan tarjous olisi ollut vuoden 2005 kaikkien tarjouspyynnössä tarkoitettujen vakuutusten maksujen osalta halvin 285.148 eurolla voittaneen yhtiön tarjouksen vertailuhinnan ollessa 319.940,07 euroa. Muiden arviointiperusteiden osalta hankintayksikkö ei ole havainnut eroja tarjouksissa.

Tarjouspyynnössä on edellytetty lakisääteisten tapaturmavakuutusten hinnan ilmoittamista omavastuun sisältävässä vakuutusmuodossa. Voittanut yhtiö on tehnyt tarjouksensa tarjouspyynnön vastaisesti ilman omavastuuta. Samoin voittaneen yhtiön tarjouksen koelaskelmien yhteenvedossa lakisääteisen tapaturmavakuutuksen maksuja ei ole laskettu tarjouspyynnössä ilmoitetuilla perusteilla eli työntekijöiden ja maatalouslomittajien osalta eroteltuna.

Asiakashyvitykseen perustuva arviointi ei ole ollut hankintalainsäädännön periaatteiden mukaista, koska hyvitykset perustuvat asiakassuhteen ajalliseen kestoon, mikä on suosinut aikaisempaa palveluntuottajaa.

VASTINE

Lieksan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on lausunut muun ohella, että se on vertaillut tarjoushintoja lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta ja todennut, että ne ovat hyvin vaikeasti vertailtavissa ensimmäisen vuoden maksujen perusteella, mutta pitkällä aikavälillä kustannukset ovat olleet hyvin samantasoiset. Lainsäädännöstä johtuen hinnat eivät voi poiketa toisistaan kovinkaan paljon.

Hakemuksessa esitetyssä hintavertailussa on otettu huomioon ainoastaan vuoden 2005 vakuutusmaksut ilman jaksotusten, omavastuuratkaisujen tai katkaisurajojen vaikutusta. Oikein laskettuna voittaneen yhtiön tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Tarjoushintojen jaksotuksen vaikutus huomioon ottaen hakijan tarjous on ollut yli 7.000 euroa kalliimpi kuin voittaneen yhtiön tarjous. Myös hakijan tarjoama katkaisuraja on ollut lähes kaksinkertainen voittaneen yhtiön tarjoamaan katkaisurajaan nähden.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjousta "omavastuun sisältävässä vakuutusmuodossa", millä on tarkoitettu tilannetta, jossa vakuutusyhtiö maksaa myös lakisääteisen omavastuuosuuden. Koska hakija on väärinkäsityksestä huolimatta antanut tarjouksensa sekä hankintayksikön vastattavaksi jäävän omavastuuosuuden muodossa että edellä mainitussa tarjouspyynnössä tarkoitetussa muodossa, hakijaa ei ole syrjitty eikä voittaneen yhtiön tarjous ole ollut tarjouspyynnön vastainen.

Hankintayksikön käsityksen mukaan myös hakija on sisällyttänyt omaan tarjoukseensa asiakassuhteen kestoon perustuvia hyvityksiä.

LAUSUNTO

Vahinkovakuutusosakeyhtiö Pohjola on vaatinut, että hakemus hylätään ja lausunut muun ohella, että hakemuksessa esitetyssä hintavertailussa ei ole otettu huomioon tarjousten todellista sisältöä ja hinnoittelutapaa. Omavastuun osalta tarjouspyyntö on voitu tulkita lainsäädännön perusteella kahdella eri tavalla, ja voittanut yhtiö on ymmärtänyt tarjouspyynnön siten, että lakisääteisestä tapaturmavakuutuksesta on pyydetty tarjousta ilman omavastuuosuutta. Voittaneen yhtiön tarjouksessa on ollut hakemuksessa todetulla tavoin virhe työntekijöiden ja maatalouslomittajien lakisääteisten tapaturmavakuutusten laskelmien osalta, mutta sillä ei ole ollut merkitystä lopputuloksen kannalta.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut muun ohella, että hakemuksessa esitetty vuoden 2005 maksuja koskenut hintavertailu on perustunut tarjouspyyntöön. Jaksotus ei ole vaikuttanut hakijan tarjoushintoihin vuosina 2005 ja 2006 vaan vasta vuonna 2007 ollen suuruudeltaan noin 16.000 euroa. Vastaselityksessä tarkemmin yksilöidyn esimerkkilaskelman mukaisesti hakijan tarjoama katkaisuraja on merkinnyt hankintayksikölle pienempää riskiä kuin voittaneen yhtiön tarjoama katkaisuraja. Tarjouspyynnön sisältö on ollut yksiselitteinen siten, että omavastuun sisältävällä vakuutusmuodolla on tarkoitettu hankintayksikön vastuulle jäävää omavastuuta. Voittanut yhtiö ei ole tarjonnut tällaista vakuutusmuotoa.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on lausunut muun ohella, että hakijan näkemys siitä, että tarjousten hintavertailu on tullut toteuttaa vuoden 2005 maksujen perusteella, ei ole perustunut tarjouspyyntöön, jossa tarjoajia on muun ohella pyydetty ilmoittamaan lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta laskelmat vuoteen 2013 saakka. Jaksotuksesta johtuen yhtä vuotta koskevat korvausmenot tulevat kuitenkin lopulta täysimääräisinä kaupungin maksettavaksi yksittäistä tarkastelun kohteeksi valittua vuotta seuraavien vuosien aikana. Korkeampi katkaisuraja merkitsee kaupungille suurempaa riskiä riippumatta siitä, perustuuko katkaisuraja vahinkotapahtumaan vai koskeeko se yksittäistä vahingoittunutta henkilöä. Voittaneen yhtiön tarjouksessa ollut virhe koskien työntekijöiden ja maatalouslomittajien osuutta on sisältynyt ainoastaan koelaskelmien yhteenvetoon. Tarjoukseen sisältyneessä vakuutusmaksujen yhteenvedossa on ilmoitettu tältä osin oikeat maksupromillet.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Voittaneen yhtiön tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus omavastuun osalta

Hakija on katsonut, että tarjouspyynnön kohta, jossa lakisääteisen tapaturmavakuutuksen tarjousta on pyydetty "omavastuun sisältävässä vakuutusmuodossa", on merkinnyt yksiselitteisesti vakuutusmuotoa, jossa hankintayksikkö maksaa omavastuuosuuden, ja että voittanut tarjous ei ole vastannut tältä osin tarjouspyynnössä edellytettyä.

Voittaneen yhtiön tarjouksessa lakisääteinen tapaturmavakuutus on ollut "ilman omavastuuta olevassa vakuutusmuodossa", mikä on asiassa ilmenneen mukaan merkinnyt vakuutusmuotoa, jossa vakuutusyhtiö suorittaa omavastuuosuuden.

Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntö on ollut tältä osin tulkinnanvarainen, mutta tarjouspyynnön sanamuodolla on tarkoitettu sitä, että vakuutusyhtiö maksaa omavastuuosuuden. Hankintayksikkö on viitannut tältä osin tapaturmavakuutuslain 12 §:ään, jonka mukaan vakuuttamisvelvollisen työnantajan on itse suoritettava korvausta kustakin työtapaturmasta, jollei vakuutusta ole vapaaehtoisesti ulotettu käsittämään myös tätä korvausvelvollisuutta.

Myös voittanut yhtiö on ilmoittanut edellä mainittuun tapaturmavakuutuslain säännökseen viitaten ymmärtäneensä, että tarjousta on pyydetty lakisääteisestä tapaturmavakuutuksesta ilman työnantajan vastuuta omavastuuosuudesta. Voittanut yhtiö on lausunut, että käytännössä terminologia on kirjavaa ja epäjohdonmukaista mutta että lainsäädännön perusteella tarjousteksti on voitu tulkita kahdella eri tavalla.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä käytetty ilmaisu "omavastuun sisältävässä vakuutusmuodossa" on sinänsä sanamuotonsa perusteella ollut ymmärrettävissä hakijan toteamalla tavoin vakuutusmuodoksi, johon on sisältynyt hankintayksikön maksettavaksi tuleva omavastuuosuus. Kun kuitenkin otetaan huomioon edellä todetut hankintayksikön ja voittaneen yhtiön asiassa esittämät seikat sekä edellä mainittu tapaturmavakuutuslain säännös, jonka mukaan vakuutuksenottajan suoritettavaksi tuleva omavastuu on pääsääntö, ellei vakuutusta ole vapaaehtoisesti ulotettu käsittämään myös tätä korvausvelvollisuutta, markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön kysymyksessä olevan kohdan on voinut ymmärtää myös siten, että omavastuuosuus on tarkoitettu vakuutusyhtiön maksettavaksi. Voittaneen yhtiön tarjousta ei voida siten pitää kysymyksessä olevilta osin tarjouspyynnön edellytysten vastaisena.

Tarjousten hintavertailu

Hakija on katsonut, että tarjousvertailu on ollut virheellinen, koska lakisääteiset tapaturmavakuutukset eivät ole olleet mukana tarjousten hintavertailussa. Hakija on esittänyt hakemuksessaan edellä mainituilta osin korjatun hintavertailulaskelman, jonka mukaan hakijan tarjous on ollut hinnaltaan halvin.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Asiassa on riidatonta, ettei tarjouksissa ole havaittu eroja muiden kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden kuin hinnan osalta ja että näin ollen tarjousten hintavertailu on muodostunut ratkaisevaksi tekijäksi tarjousvertailussa. Asiassa on niin ikään riidatonta, että muiden kuin lakisääteisten tapaturmavakuutusten osalta tarjousten hintavertailu on ollut asianmukainen lukuun ottamatta voittaneen yhtiön osalta vertailusta puuttunutta 560 euron kirkkovakuutusta, millä ei kuitenkaan ole ollut vaikutusta mainittuja vakuutuksia koskevan hintavertailun lopputulokseen. Viimeksi mainitussa hintavertailussa voittaneen yhtiön tarjous on siten ollut hakijan tarjousta halvempi.

Hankintapäätöksen mukaan lakisääteistä tapaturmavakuutusta ei ole otettu huomioon tarjousvertailussa, koska vakuutusmaksu määräytyy suoraan kaupungin omien vahinkomenojen mukaan ja pitkällä aikavälillä vakuutusmaksujen on katettava korvaustoiminnasta aiheutuvat kustannukset. Tältä osin hankintapäätökseen on lisäksi oheistettu tarjousten liitteenä olleet useampia vuosia koskevat tarjoushintojen koelaskelmien yhteenvedot.

Hankintayksikkö on lausunut vastineessaan, että se on vertaillut tarjoushintoja lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta ja todennut, että ne ovat hyvin vaikeasti vertailtavissa ensimmäisen vuoden maksujen perusteella, mutta pitkällä aikavälillä kustannukset ovat olleet hyvin samantasoiset. Lainsäädännöstä johtuen hinnat eivät voi poiketa toisistaan kovinkaan paljon.

Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole tarjousvertailun osalta kysymys siitä, että lakisääteisten tapaturmavakuutusten kustannuksia ei olisi otettu lainkaan huomioon tarjousvertailussa. Asiassa on sen sijaan kysymys siitä, onko voittaneen yhtiön tarjoushinta ollut hakemuksessa esitetyllä tavoin kalliimpi kuin hakijan tarjoushinta.

Hakemuksessa esitetyssä tarjousten hintavertailulaskelmassa on otettu lakisääteisten vakuutusten osalta huomioon vuoden 2005 maksut 12 kuukauden osalta. Hakija on esittänyt vastaselityksessään, että hintavertailun toteuttaminen edellä mainituilla tavoin on vastannut tarjouspyynnön sisältöä, koska tarjouspyynnön mukaan tarjouksesta on tullut käydä ilmi, minkä vuoden maksuperusteiden mukaan tarjous on tehty, mikä on vuoden 2005 ennakkomaksu ja mikä on arvio vuoden 2005 lopullisesta maksusta.

Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnöstä ole ollut pääteltävissä, että tarjousten hintavertailu tullaan tekemään vuonna 2005 maksettavaksi erääntyvien vakuutusmaksujen perusteella. Tarjouspyynnön mukaan sopimuskausi on käsittänyt vuodet 2006 - 2009. Markkinaoikeus katsoo, että sen paremmin sopimuskauteen sisältymättömän vuoden 2005 kuin minkään muunkaan sopimuskauteen sisältyvän yksittäisen vuoden maksut eivät olisi muun ohella vakuutusmaksujen jaksotuksesta johtuen antaneet oikeaa suhteellista kuvaa koko sopimuskauteen kohdistuvista tapaturma-vakuutusmaksuista. Tämän vuoksi yhden vuoden maksuihin rajoittuva hintavertailu ei olisi myöskään turvannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa hankintalain 6 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että voittaneen yhtiön tarjoushinta olisi ollut koko sopimuskauden maksujen osalta hakijan tarjoushintaa kalliimpi.

Edellä mainituilla perusteilla tarjouskilpailun lopputuloksen ei voida katsoa olleen hakemuksessa esitetyllä tavoin virheellinen.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt kysymyksessä olevassa hankinnassa hakemuksessa tarkoitetulla tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Asian lopputulos huomioon ottaen hakijan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Jussi Karttunen ja Minna Ihonen.