Market Court dismisses bid protest claiming procurement decision violated public procurement law principles.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kansaneläkelaitoksen Itä-Suomen vakuutusalue on pyytänyt 16.5.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia vaikeavammaisten kuntoutuspalveluista ajalle 1.1.2007 - 31.12.2009, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on avokuntoutuspalvelujen osalta varattu oikeus lisähankinnan tekemiseen vuodelle 2010. Vaikeavammaisten allasterapian osalta Kansaneläkelaitoksen Savonlinnan vakuutuspiiri on saanut kahdeksan tarjousta.

Kansaneläkelaitoksen Savonlinnan vakuutuspiirin johtaja on 31.10.2006 tekemällään hankintapäätöksellä hyväksynyt vaikeavammaisten allasterapian osalta palveluntuottajiksi B:n, C:n, D:n sekä E:n.

HAKEMUS

A on vaatinut, että Kansaneläkelaitoksen Savonlinnan vakuutuspiirin johtajan hankintapäätös 31.10.2006 vaikeavammaisten allasterapian hankinnasta kumotaan. Toissijaisesti A on vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksuna 6.264 euroa. Lisäksi A on vaatinut, että Kansaneläkelaitos velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 559 eurolla lisättynä arvonlisäveron määrällä, korkoineen.

Hakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tästä lähtökohdasta hankintayksikön olisi tullut tarkastella eri terapioista aiheutuvia kustannuksia kokonaisuutena, sillä allasterapia ei juuri koskaan esiinny kuntoutussuunnitelmissa yksinään vaan lähes aina yksilöllisen fysioterapian kanssa rinnakkain toteutettuna.

Hankintapäätöksessä ei ole riittävällä tavalla otettu huomioon Kansaneläkelaitoksen järjestämän vaikeavammaisten lääkinnällisen avokuntoutuksen standardissa edellytettyä perehtymistä asianomaisen ikä-, sairaus- tai vammaryhmän kuntoutukseen eikä standardissa painotettuja palvelun laatua ja fysioterapeutin erityispätevyyttä.

Hyväksytyillä palveluntuottajilla ei ole vastaavaa erityispätevyyttä kuin hakemuksessa yksilöidyllä hakijan palveluksessa työskentelevällä fysioterapeutilla.

VASTINE

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää A:n hakemuksen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on kohdellut tarjouskilpailuun osallistuneita tarjoajia tasapuolisesti kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyyntöasiakirjoissa kaikki kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteerit, ja vain kyseisiä seikkoja on käytetty valintaa tehtäessä. Hankintayksikkö on pisteyttänyt kokonaistaloudelliseen edullisuuteen vaikuttavat seikat tarjouksista ilmenneiden tietojen perusteella.

Tarjouspyynnössä ei ole mainittu, että yksilöllistä fysioterapiaa ja allasterapiaa tarkasteltaisiin kokonaisuutena. Tarjousten vertailu on siten suoritettu ja myös hankintapäätökset annettu erikseen yksilöllisen fysioterapian ja erikseen allasterapian osalta.

Hakemuksessa mainitun hakijan palveluksessa olevan fysioterapeutin erityispätevyyden hankintayksikkö on ottanut huomioon tarjouksia pisteyttäessään.

Vertailussa muiden palveluntuottajien tarjouksiin hakijan tarjous on saanut hyvät kokonaispisteet laadun osalta, mutta hakijan allasterapiasta tarjoama hinta on ollut selvästi muiden tarjoajien hintoja korkeampi, mikä on johtanut siihen, ettei hakijan tarjous ole johtanut hankintaan hinta-laatusuhteen perusteella.

VASTASELITYS

A on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 b §:n 2 momentin mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus).

Hankintalain 9 b §:n esitöiden (HE 101/2001 vp) mukaan hankintamenettelyyn osallistuneen ehdokkaan ja tarjoajan oikeusturva edellyttää, että ehdokas ja tarjoaja saavat riittävät tiedot asemaansa vaikuttaneista hankintayksikön ratkaisuista sekä ohjeet oikeussuojakeinojen käytöstä. Tällaisia tietoja ovat muun muassa ehdokkaiden valintaperusteet ja niiden soveltaminen valittaessa tarjoajaehdokkaita tarjouskilpailuun sekä tarjouskilpailun ratkaisussa käytetyt valintaperusteet ja niiden soveltaminen. Ehdokkaan ja tarjoajan on toisin sanoen saatava asemaansa vaikuttaneista ratkaisuista tiedot, joiden perusteella he kykenevät arvioimaan, vaatiiko heidän oikeuksiensa turvaaminen asian saattamista markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on 2.11.2006 lähettänyt hakijalle ilmoituksen tämän allasterapiaa koskeneen tarjouksen hylkäämisestä, koska hakijan tarjouksen hinta on ollut epäedullinen suhteessa laatuun. Hankintayksikön ilmoituksen liitteenä on lisäksi ollut 31.10.2006 päivätty hankintapäätös sekä ohjeet asian saattamisesta markkinaoikeuteen.

Mainitussa hankintapäätöksessä on todettu, että tarjousten arviointiperusteena on ollut tarjouspyynnön mukaisesti kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arviointikriteereinä on otettu huomioon tarjouspyynnössä ilmoitetut tekijät. Hankintapäätöksen mukaan ryhmämuotoisessa kuntoutuksessa kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa on otettu huomioon tarjottu hinta. Tarjousten laatua koskevien arviointikriteerien osalta hankintapäätöksessä on puolestaan todettu, että kyseiset kriteerit on pisteytetty tarjouksista ja niiden liitteistä ilmenneiden tietojen perusteella siten, että enintään pisteitä on voinut saada standardin noudattamisesta 33 - 35 pistettä, koulutuksesta 20 pistettä, työkokemuksesta 30 pistettä, tiloista 15 pistettä ja välineistä 5 pistettä.

Edellä mainitun lisäksi hankintapäätöksen liitteenä on ollut taulukko, jossa on lueteltu kaikki hyväksytyt ja hylätyt tarjoajat. Tämän lisäksi taulukossa on myös mainittu kaikkien tarjoajien laatukriteerien osalta saamat yhteispisteet, heidän tarjoustensa hinnat sekä näiden tietojen perusteella lasketut hinta/pisteet -suhdeluvut. Sen sijaan kyseisestä taulukostakaan ei ole ilmennyt, miten hankintayksikkö on pisteyttänyt tai muutoin arvioinut tarjouksia kunkin laatukriteerin osalta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön 2.11.2006 hakijalle lähettämästä tarjouskilpailun ratkaisua koskeneesta ilmoituksesta ja hankintapäätöksestä liitteineen ole ilmennyt tarjouskilpailun ratkaisun perusteita hankintalain 9 b §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hankintalain 9 b §:n 2 momentissa säädetty määräaika ei siten ole alkanut kulua. Hakijan 28.11.2006 markkinaoikeuteen toimittama hakemus on näin ollen tutkittava.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hakija on ensinnäkin esittänyt, että koska tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, hankintayksikön olisi tullut tarkastella eri terapioista aiheutuvia kustannuksia kokonaisuutena.

Kysymyksessä olevan Kansaneläkelaitoksen Itä-Suomen vakuutusalueen tarjouspyynnön 16.5.2006 kohdassa 1 "Hankittavat terapiapalvelut" on todettu, että tarjoajilta pyydetään eriteltyä tarjousta kuntoutuspalveluista. Edelleen tarjouspyynnössä on mainittu, että terapiamuotoja, joista tarjousta pyydetään, ovat muun ohella fysioterapia sekä sen erityismuodot allasterapia, lymfaterapia ja ratsastusterapia. Tarjouspyynnön liitteenä on lisäksi ollut pisteytysmuistio 1.1.2006, jossa on puolestaan kerrottu, että tarjoukset pisteytetään terapioittain tarjouksissa annettujen tietojen perusteella.

Edellä tarjouspyyntöasiakirjojen osalta lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on suorittanut tarjousten vertailun erikseen yksilöllisen fysioterapian ja erikseen allasterapian osalta.

Hakija on toiseksi esittänyt, että hankintapäätöksessä ei ole riittävällä tavalla otettu huomioon Kansaneläkelaitoksen järjestämän vaikeavammaisten lääkinnällisen avokuntoutuksen standardissa edellytettyä perehtymistä asianomaisen ikä-, sairaus- tai vammaryhmän kuntoutukseen eikä standardissa painotettuja palvelun laatua ja fysioterapeutin erityispätevyyttä.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain 6 §:n 3 momentissa säädetyn tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikön käyttäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tällä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Hankintalain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetun tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksesta johtuen arviointiperusteet eivät kuitenkaan saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa

Tarjousvertailun suorittamisen osalta tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus puolestaan edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee siten perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin.

Tarjouspyynnön 16.5.2006 mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnössä on todettu, että hinnan ja laadun suhde arvioidaan siten, että terapiasta tarjottu hinta jaetaan terapian laatupistemäärällä. Laatuun vaikuttavina tekijöinä tarjouspyynnön mukaan otetaan puolestaan huomioon tarjouspyynnössä viitatun Kansaneläkelaitoksen järjestämän vaikeavammaisten lääkinnällisen avokuntoutuksen standardin version 5/1.1.2006 mukaisesti palveluntuottajan koulutus, kokemus vaikeavammaisten kuntoutuksessa, muu työkokemus sekä kuntoutuksessa käytettävät tilat ja laitteet siten, että laadusta annettavat enimmäispistemäärät ovat koulutuksen osalta 20, työkokemuksen osalta 30, toimitilojen osalta 15, välineiden osalta 5 sekä standardin noudattamisen osalta 33 - 35 pistettä. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että palveluntuottajien valinnassa otetaan huomioon palvelujen tarve ja että valintaperusteena on myös palvelujen alueellinen kattavuus vakuutuspiireittäin.

Hankintapäätöksessä 31.10.2006 hankintayksikkö on todennut hyväksyneensä hinta-laatusuhteeltaan edullisimmat tarjoukset. Laatuun vaikuttavina tekijöinä hankintayksikkö on todennut ottaneensa huomioon Kansaneläkelaitoksen avokuntoutuksen mukaisen laadun, terapeutin koulutuksen ja työkokemuksen sekä kuntoutuksessa käytettävät tilat ja laitteet siten, että laadun osalta pisteitä on ollut mahdollista saada enintään koulutuksesta 20, työkokemuksesta 30, tiloista 15, välineistä 5 ja standardin noudattamisesta 33 - 35 pistettä.

Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteereiden painoarvoja asettaessaan olisi menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi tai muutoinkaan epätasapuolisesti. Kun hankintayksikkö myös tarjouksia vertaillessaan on noudattanut mainittuja tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteereille ilmoitettuja painoarvoja, hankintayksikön ei sanotussakaan suhteessa ole katsottava menetelleen julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Hakija on vielä kolmanneksi kiinnittänyt hakemuksessaan huomiota siihen, ettei hyväksytyillä palveluntuottajilla ole ollut vastaavaa erityispätevyyttä kuin hakemuksessa yksilöidyllä hakijan palveluksessa työskentelevällä fysioterapeutilla.

Kuten edellä on todettu, tarjouspyynnössä on kokonaistaloudellisen edullisuuden osalta laatuun vaikuttavina tekijöinä mainittu muun ohella palveluntuottajan koulutus sekä kokemus vaikeavammaisten kuntoutuksessa ja muu työkokemus, joista koulutuksen osalta enimmäispistemääräksi on ilmoitettu 20 ja työkokemuksen osalta 30 pistettä.

Edellä mainitun lisäksi niitä seikkoja, joita laatuun vaikuttavien tekijöiden osalta otetaan huomioon, on tarkemmin selostettu tarjouspyynnön liitteenä olleessa 1.1.2006 päivätyssä pisteytysmuistiossa. Kyseisessä pisteytysmuistiossa on koulutuksen osalta todettu, että erikoistumis- tai lisäkoulutuksesta (1 - 18 ov tai vähintään 5 päivää kestävät kurssit tai koulutukset) voi saada enintään 15 pistettä, minkä lisäksi alle 5 päivää kestävistä opinnoista voi saada enintään 5 pistettä. Pisteytyksessä tältä osin otetaan huomioon ammattitaidon ylläpitämiseen liittyvä koulutus ja koulutuksen hankkimisen ajankohta. Laitosten pisteyttämisen osalta muistiossa on lisäksi todettu, että laitosten kohdalla pisteyttäminen suoritetaan terapeuteittain ja saatu yhteispistemäärä jaetaan ilmoitettujen vaikeavammaisille terapiaa antavien terapeuttien lukumäärällä.

Työkokemuksen osalta pisteytysmuistiossa 1.1.2006 on puolestaan todettu, että työkokemus arvioidaan asiakasmäärän, työkokemusvuosien sekä muun työkokemuksen perusteella. Terapiatyökokemuksesta vuosissa voi saada enintään 12 pistettä ja terapian toteuttamisesta eli vaikeavammaisten asiakkaiden asiakaskäyntien määrästä voi saada enintään 15 pistettä. Lisäksi muusta kuin terapiatyön työkokemuksesta voi saada enintään 3 pistettä. Laitosten pisteyttämisen osalta muistiossa on lisäksi todettu, että laitosten kohdalla pisteyttäminen suoritetaan terapeuteittain ja saatu yhteispistemäärä jaetaan ilmoitettujen vaikeavammaisille terapiaa antavien terapeuttien lukumäärällä.

Hankintayksikkö on hakemuksessa viitatun hakijan palveluksessa työskentelevän fysioterapeutin osalta antanut tälle koulutuksesta 10 + 2 pistettä, eli yhteensä 12 pistettä ja työkokemuksesta 12 vuotta ylittäneen terapiatyökokemuksen perusteella myös 12 pistettä. Koulutusta ja työkokemusta koskevien laatupisteiden osalta hankintayksikkö on kuitenkin edellä mainitussa pisteytysmuistiossa 1.1.2006 ilmoitetun mukaisesti ottanut huomioon kaikkien tarjoajien palveluksessa olevien terapiaa antavien terapeuttien saamien pistemäärien keskiarvon, minkä perusteella hankintayksikkö on antanut hakijan tarjoukselle koulutuksesta 7 ja työkokemuksesta 6 pistettä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on tarjousten vertailussa menetellyt edellä mainitulta osin tarjouspyynnön liitteenä olleessa pisteytysmuistiossa 1.1.2006 ilmoitetun mukaisesti. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että hankintayksikkö näin toimiessaan tai muutoin sanotulta osin tarjouksia pisteyttäessään olisi menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi tai epätasapuolisesti.

Johtopäätös

A:n hakemuksessa esitetyn perusteella hankintayksikön ei ole katsottava menetelleen hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. A:n hakemus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Jussi Karttunen ja Minna Ihonen.