Market Court orders municipality to pay compensation for procurement errors allowing plaintiff to win.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Maskun kunta on pyytänyt 9.9.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä seitsemältä tarjoajalta tarjouksia yleiskaavan laatimisesta koko kunnan alueelle. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta. Maskun kunnan kunnanhallitus on päätöksellään 17.10.2005 § 295 päättänyt tilata yleiskaavan laatimistyön WSP LT-Konsultit Oy:ltä.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 95.800 euroa.

Hankintasopimus voittaneen tarjoajan kanssa on allekirjoitettu 18.12.2006.

HAKEMUS

Suunnittelukeskus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Maskun kunnan suorittamaan sille hyvitysmaksuna 8.440 euroa. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.700 eurolla.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankinnassa ei ole toteutunut tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja arviointiperusteiksi hinta 35 prosentin painoarvolla ja laatu 65 prosentin painoarvolla. Laatutekijöiden tarkemmat painoarvot on ilmoitettu tarjouspyynnössä. Tarjousten vertailua ei kuitenkaan ole tehty tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden ja painoarvojen mukaisesti.

Hankintapäätöstä ei myöskään ole perusteltu hankintalaissa edellytetyllä tavalla. Hankintapäätöksestä tai vertailutaulukoista ei ole ilmennyt, miten ilmoitettuja arviointiperusteita on sovellettu ja millä perusteilla arviointipisteitä on tarjoajille annettu.

Tarjousten vertailussa hintapisteytyksen merkitys on ollut pienempi kuin 35 prosenttia ja hintapisteet on annettu virheellisesti. Hakijan tarjous on ollut halvin, ja pisteytys on tältä osin ollut oikein. Sen sijaan tasapuolisena kohteluna ei voida pitää sitä, että kallein tarjous, joka on ollut noin 76,5 prosenttia kalliimpi kuin hakijan tarjous, on saanut 19,38 pistettä eli vain 44,6 prosenttia vähemmän kuin hakija. Muutkin hintapisteet ovat näin ollen olleet virheelliset.

Tarjousten vertailussa on laadun arvioinnin osalta ollut useita virheitä. Kohta "muu henkilöstö" on arvioitu tarjouspyynnön vastaisesti. Voittanut tarjous on saanut vertailussa parhaat pisteet ja hakija aivan liian vähän pisteitä, vaikka hakijan työryhmä on laatinut tai ollut mukana laatimassa useita osayleiskaavoja ja hakijan avainhenkilöillä on ollut mittava kokemus asemakaavahankkeista ja strategisista suunnitelmista. Alikonsulttiosuutta on käsitelty virheellisesti laatuarvioinnissa, kun alikonsulttiosuus kuusi prosenttia on siirretty kokonaisuudessaan kohtaan "muu henkilöstö." Oikea tapa olisi ollut siirtää osa kohtaan "projektin vetäjä" ja osa kohtaan "muu henkilöstö" tarjouspyynnön mukaisesti.

Referenssien osalta voittanut tarjoaja on luetellut enimmäkseen sellaisia referenssejä, jotka eivät ole vastanneet kysymyksessä olevaa kohdetta. Hankintayksikkö on referenssien vertailussa ottanut voittaneen tarjouksen osalta huomioon myös sellaisia referenssejä, joita ei olisi pitänyt ottaa huomioon.

Tarjousten vertailussa tehtävän toteutustapa ja tarjouksen sisältö on arvioitu virheellisesti. Tarjouspyynnön mukaan tehtävän toteutustavan ja tarjouksen sisällön painoarvo on ollut 23 prosenttiyksikköä ja arviointiin on vaikuttanut työsuunnitelma, aikataulu, työmääräarvio, lähestymistapa ja vastaavuus tilaajan tarpeisiin. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu näiden alakohtien painoarvoja, mutta tarjousten vertailussa alakohdat on painotettu ja pisteytetty. Tämän kohdan vertailu olisi pitänyt suorittaa pääosin tarjoajan esittämän työmääräarvion perusteella.

Työmäärät on myös arvioitu ja vertailtu virheellisesti. Voittaneen tarjoajan kokonaistuntimääränä on käytetty 1.060 tuntia, josta olisi kuitenkin tullut vähentää matka-aikatunnit. Voittaneen tarjoajan oikea vertailutuntimäärä olisi pitänyt olla 820 tuntia ja hakijan 1.810 tuntia.

Virheettömässä hankintamenettelyssä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

VASTINE

Maskun kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankinta on toteutettu hankintalain määräysten ja hengen mukaisesti. Kaikkia tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hintavertailu on tehty tarjouspyynnön mukaisesti ja pisteet on suhteutettu hintojen mukaan. Hakija on saanut halvimmasta tarjouksesta 35 pistettä ja voittanut tarjous 6.840 euroa kalliimmasta tarjouksesta 32,84 pistettä.

Tarjousten vertailu on kohdistunut pääasiassa suunnitteluryhmään kuuluvien henkilöiden koulutuksen ja kokemuksen arviointiin. Voittanut tarjoaja on laatinut erään alueen yleiskaavan vuonna 2004. Työ on vastannut vaativuustasoltaan ja kohdentumiseltaan useita pienempiä osayleiskaavahankkeita. Voittaneen tarjoajan maisema-arkkitehti on ollut keskeisesti mukana hankkeessa. Hakijan suunnitteluryhmässä vain kolmella henkilöllä on ollut merkittävämmin yleiskaavakokemusta, minkä lisäksi eräällä henkilöllä on ollut jonkin verran tuntumaa yleissuunnittelussa. Hakijan mainitsemista kaavakohteista vain osa on täyttänyt tarjouspyynnön kriteerin "Maskun tapaisessa kaupunkiseudun kehyskunnassa". Hakijan ryhmällä on ollut enemmän asemakaavasuunnittelukokemusta, mutta tarjouspyynnön mukaisesti sille ei ole pitänyt antaa vertailussa suurta painoarvoa.

Kohdan "muu henkilöstö" pisteet on painotettu arvioitujen työtuntien mukaisesti suhteessa yrityksen kokonaistunteihin. Voittaneen tarjoajan matka-aika on tarjouksen mukaan 240 tuntia, mistä on vähennetty 160, mutta huomioitu 80 tuntia, koska konsultti on ilmoittanut edustajansa käyttävän junaa ja kannettavaa tietokonetta. Hakija ei ilmoittanut tarjouksessaan lainkaan matkatuntejaan, mutta niitä on varovasti arvioitu olevan 60.

Yritysreferenssit on pisteytetty tarjouspyynnön mukaisesti. Erityisosaamisen kohdalla valitun tarjoajan liikennesuunnittelukokemus ja - taidot on arvostettu hakijan Turun toimistoa korkeammiksi. Liikennesuunnittelutaidot ovat olleet keskeisiä hankintayksikön yleiskaavatyössä moottoritiesuunnittelun ja siihen liittyvän lähiliikenteen suunnittelun johdosta.

Alikonsulttien osuuden arvioinnin osalta tarjouspyynnössä on ollut selkeä looginen virhe, jonka hankintayksikkö on vertailulaskennassaan oikaissut. Ei ole ollut tarkoituksenmukaista, että projektinvetäjä olisi saanut maksimissaan henkilöstöä koskevista laatupisteistä yli 50 prosenttia. Vertailulaskelmassa tämän osuus on ollut 16/33. Siten myös alikonsulttikohdan kuusi pistettä on pitänyt siirtää loogisin perustein kokonaan kohtaan "muu henkilöstö". Vaikka tätä kohtaa olisi tulkittu sanatarkasti, ei lopputulos tarjoajien välillä olisi olennaisesti muuttunut.

Vertailutaulukon vähäiset virheet eivät ole muuttaneet lopputulosta ja ne ovat siten jääneet merkityksettömiksi. Hakijalla ei ole ollut mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua.

LAUSUNTO

WSP LT-konsultit Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Kaikilla hakijan avainhenkilöillä on ollut laaja-alainen kokemus yleiskaavoituksesta ja yleisesti ottaen muutoinkin monipuolinen tietämys strategisesta maankäyttösuunnittelusta. Hakijan arkkitehdillä on ollut kokemusta vaativista rakennussuunnittelukohteista.

Hakija on ollut alan järjestön vuositilastojen mukaan maan johtava konsulttitoimisto maankäyttösuunnittelussa.

Merkittävin virhe tarjousten arvioinnissa on tapahtunut siinä, että avustava henkilökunta on jätetty työmääräarvioinnin ulkopuolelle. Hakija on tarjonnut ammattitaitoisen avainhenkilöstön lisäksi myös vähemmän kokemusta omaavia suunnittelijoita yleiskaavatyössä vaadittaviin avustaviin työtehtäviin yli 1.000 tuntia voittanutta tarjoajaa enemmän. Hankintayksikön vastineessaan mainitsema menettely, jonka mukaan "kohdan muu henkilöstö pisteet on painotettu arvioitujen työtuntien mukaisesti, suhteessa yrityksen kokonaistunneista", on johtanut virheelliseen lopputulokseen. Hakijan tarjouksen hintaan ei sisältynyt matka-aikaa vaan ainoastaan suunnittelutyötä. Kun vielä otetaan huomioon alikonsulttiosuuden pisteytyksen painotusvirhe, vertailu on ollut virheellinen, kun hakija on saanut muun henkilöstön osalta vain 8,74 pistettä ja voittanut tarjoaja 17 pistettä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1. kesäkuuta 2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen edellyttävän, että hankintayksikkö soveltaa etukäteen ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintayksikön on tehtävä hankintalain 7 a §:n 1 momentin mukaan tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Säännöksen esitöissä (HE 237/2004 vp) on mainittu, että päätöksen tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, joita ovat muun muassa tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia Maskun kunnan yleiskaavan laatimisesta. Tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja arviointiperusteiksi hinta 35 prosentin painoarvolla ja laatu 65 prosentin painoarvolla.

Hinta on ilmoitettu pisteytettävän asteikolla 0-35 siten, että halvin tarjous saa 35 pistettä ja muut tarjoukset suhteellisesti vähemmän.

Laatutekijät ja niiden painotus on ollut tarjouspyynnön mukaan seuraava.

"Henkilöstötekijät (paino 33 %)

projektin vetäjä 16 %

muu henkilöstö 11 %

alikonsultit 6 %

Jos tarjoaja ei esitä käytettäväksi alikonsultteja, alikonsulttien osuus (5 %-yksikköä) siirretään henkilöstöön liittyviin laatukriteereihin näiden painon mukaisessa suhteessa.

Yritystekijät (paino 9 %)

tekniset valmiudet ja välineet 2 %

laadunvarmistus 2 %

erityisosaaminen ja referenssit 5 %

Tehtävän toteutustapa ja tarjouksen sisältö (paino 23 %)

Työsuunnitelma, aikataulu, työmääräarvio, lähestymistapa ja vastaavuus tilaajan tarpeisiin."

Tarjouspyynnössä on pyydetty liittämään tarjoukseen muun muassa selvitykset projektin vastuullisen vetäjän ja avainhenkilöstön koulutuksesta ja työkokemuksesta sekä työmääräarviosta eri henkilöryhmillä.

Hankintapäätöksessä on kunnanjohtajan ehdotuksesta päätetty tilata yleiskaavan laatimistyö WSP LT-Konsultit Oy:ltä 91.240 euron tavoitehintaan.

Päätöksessä on todettu muun muassa seuraavaa: "Laatuvertailussa on noudatettu tarjouspyynnön kohtaa ’Tarjouksen antaminen’, jossa on keskeistä tarjottujen henkilöiden koulutus ja henkilökohtainen työkokemus samanlaatuisessa yleiskaavatyössä. Pääpaino arvioinnissa on 2000-luvulla hankitulla kokemuksella. Eniten työtunteja tarjonneet on laatuvertailussa palkittu osion korkeimmin pistein. Laatupisteet on laskettu ennen hintakuorien avaamista. Molemmista avaustilaisuuksista on laadittu pöytäkirja. Hintakuorien avaamisen jälkeen on yhdistetty laatupisteet ja hintapisteet ja saatu siten ennalta asetettujen ja julkaistujen periaatteiden mukainen lopputulos."

Hankintapäätösten liitteenä on ollut yhteenveto tarjousten vertailusta. Sanotussa yhteenvedossa tarjoukset on pisteytetty laadun osalta. Yhteenvedon mukaan "välijärjestyspisteet" ovat jakaantuneet kolmen eniten pisteitä saaneen tarjoajan kesken siten, että voittanut tarjoaja on saanut yhteensä 56 pistettä, eräs kolmas tarjoaja 53,5 pistettä ja hakija 48,7 pistettä. Taulukon mukaan lopulliset laatupisteet ovat sanottujen tarjoajien kesken jakaantuneet siten, että voittanut tarjoaja on saanut yhteensä 65 pistettä, eräs kolmas tarjoaja 62,11 pistettä ja hakija 55,54 pistettä.

Hankintapäätöstä ei ole perusteltu muuten kuin edellä mainituin tavoin ja siihen on liitetty edellä mainittu yhteenvetotaulukko. Hankintapäätöksen liitteenä ei ole ollut sekä hinta- että laatuvertailun käsittävää vertailua. Hankintapäätöksestä ei näin ollen ole edes ilmennyt tarjousten hintoja ja niiden saamia hintapisteitä eikä myöskään kokonaispisteitä.

Markkinaoikeus katsoo, ettei Maskun kunta ole perustellut hankintapäätöstään siten, että päätöksestä tai tarjousvertailusta olisi ilmennyt, miten tarjouksia on vertailtu etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden osalta ja mihin tarjouksissa oleviin eroihin tarjousten piste-erot ovat perustuneet.

Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle vastineensa yhteydessä muistion laatuvertailusta, johon on koottu taulukkomuodossa laatuvertailun pisteet ja hintavertailun pisteet sekä yhteispisteet. Sanotun taulukon mukaan voittanut tarjoajan yhteispisteet ovat olleet 97,38 ja hakijan toiseksi parhaat eli 90,54.

Hakijan hinta on ollut 84.400 euroa ja se on saanut hinnan osalta 35 pistettä. Voittaneen tarjoajan hinta on ollut 91.240 euroa ja se on saanut hinnan osalta 32,38 pistettä. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että hintavertailu olisi suoritettu väärin.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että se muuttanut tarjousvertailussa sekä hakijan että voittaneen tarjoajan ilmoittamia työmääriä. Voittaneen tarjoajan matka-aikaan kuuluvia tunteja on katsottu osaksi työtunneiksi, kun voittanut tarjoaja on ilmoittanut käyttävänsä matkalla kannettavaa tietokonetta. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta ei ole ilmennyt tällaista tietoa. Hankintayksikkö on ilmoittanut myös arvioineensa varovaisesti osan hakijan ilmoittamista työtunneista matka-ajaksi. Hakija ei ole ilmoittanut tarjouksessaan lainkaan matkatunteja. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on tarjousvertailussaan käyttänyt työmäärän arvioinnissa tuntimääriä, jotka eivät ole ilmenneet tarjouksista.

Hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, että tarjouspyynnössä on alikonsulttien arviointiperusteiden osalta ollut virhe ja että hankintayksikkö on tarjousten vertailusta tehdyssä taulukossa oikaissut virheen. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on muuttanut tarjousten vertailussa tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden painoarvoja.

Hankintayksikön vastineessa on vielä ilmoitettu, että vertailussa on "muun henkilöstön" osalta "avainhenkilöiksi" rajattu muu suunnitteluryhmä avustajat pois lukien. Vastineen mukaan kohdan "muu henkilöstö" pisteet on painotettu arvioitujen työtuntien mukaisesti suhteessa yrityksen kokonaistunteihin. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että "muun henkilöstön" osalta arviointi suoritettaisiin työtuntien perusteella ja että se kohdistuisi ainoastaan "avainhenkilöiksi" esitettyjen henkilöiden ilmoitettuihin työtunteihin. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, että kohdan "muu henkilöstö" pisteet painotettaisiin arvioitujen työtuntien suhteessa yrityksen kokonaistunteihin. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjousten vertailussa, kun se on käyttänyt perusteita, jotka eivät ole ilmenneet tarjouspyynnöstä.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole perustellut hankintapäätöstään siten, että päätöksestä tai tarjousvertailusta olisi ilmennyt, miten tarjouksia on etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden osalta vertailtu ja mihin tarjouksissa oleviin eroihin tarjousten piste-erot ovat perustuneet. Hankintayksikkö on myös menetellyt virheellisesti, kun se on tarjousten vertailussa muuttanut tarjouspyynnössä ilmoitettuja painoarvoja ja kun se on käyttänyt vertailussa tietoja, jotka eivät ole ilmenneet tarjouksista. Asiassa on näin ollen harkittava mainitussa lainkohdassa säädetyn seuraamuksen määräämistä.

Hankintapäätös on jo pantu täytäntöön. Hankintalain 9 §:n 1 momentissa mainituista seuraamuksista voi enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Virheettömässä menettelyssä hankintayksikkö olisi esittänyt tarjouspyyntöön perustuvat perustelut hankintapäätökselleen ja vertaillut tarjouksia siten, että kaikkia tarjouspyynnössä ilmoitettuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita olisi sovellettu tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan tarjouksista halvin ja se on saanut hintavertailussa parhaat pisteet. Tarjousten laadun vertailussa hakijan ja voittaneen tarjoajan piste-ero on ollut suurin arviointiperusteen "muu henkilöstö" osalta. Voittanut tarjoaja on tältä osin saanut noin kaksinkertaisen pistemäärän hakijaan verrattuna. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hakijan tarjoamaa työryhmää on kuitenkin tältä osin pidettävä samanveroisena voittaneen tarjoajan työryhmän kanssa ja oikein suoritetussa tarjousten vertailussa hakijan olisi tullut tältä osin saada suunnilleen samat pisteet kuin voittanut tarjoaja. Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintayksikkö on sen vuoksi määrättävä maksamaan hakijalle hyvitysmaksu.

Hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan hyvitysmaksua määrättäessä on otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei vaadittua hyvitysmaksua 8.440 euroa ole pidettävä määrältään liian suurena.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut ja se saa pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus velvoittaa Maskun kunnan maksamaan Suunnittelukeskus Oy:lle hyvitysmaksuna 8.440 euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Maskun kunnan korvaamaan Suunnittelukeskus Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.700 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen ja Ilkka Lahtinen.