Market Court voids procurement decision for failing to separate eligibility from cost evaluation under Public Procurement Act.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Oikeusministeriö on julkaissut Julkiset hankinnat -lehdessä 2.6.2005/22 hankintailmoituksen vaalitietojärjestelmän osajärjestelmän suunnittelusta ja toteutuksesta. Hankintailmoitus on julkaistu myös Euroopan unionin virallisen lehden numerossa 102/2005 ja tietokantapalvelu Creditassa 26.5.2005. Oikeusministeriö on lähettänyt 22.8.2005 päivätyn tarjouspyynnön kahdeksalle tarjoajalle, joista kuusi on antanut tarjouksen.

Oikeusministeriön kansliapäällikkö on päätöksellään 20.10.2005 dnro 67/042/2004 valinnut uVAT- pohja- ja paikkatietojärjestelmän suunnittelun ja toteutuksen toimittajaksi SysOpen Digia Integration Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 305.000 euroa.

Oikeusministeriö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se tee hankintasopimusta valitun tarjoajan kanssa eikä pane hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön, ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Capgemini Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa oikeusministeriön 20.10.2005 tekemän hankintapäätöksen, keskeyttää hankintapäätöksen toimeenpanon ja velvoittaa hankintayksikön tekemään uuden hankintapäätöksen asianmukaisesti suoritetun tarjousvertailun perusteella. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille hyvitysmaksuna 100.000 euroa korkoineen. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 14.165,66 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintamenettelyssä on noudatettava selkeästi kaksivaiheista menettelyä, jossa ensin arvioidaan tarjoajien taloudellinen ja tekninen kelpoisuus ja sen jälkeen suoritetaan tarjousten vertailu kelpoisuusehdot täyttävien tarjoajien tarjousten välillä. Koska kyseessä on ollut rajoitettu menettely kynnysarvot ylittävässä hankinnassa, kelpoisuuden arviointi olisi tullut suorittaa osallistumishakemusten perusteella jo ennen kuin tarjouspyyntöjä on lähetetty.

Hankintamenettelyssä ei ole riittävällä tavalla erotettu toisistaan tarjoajien kelpoisuuden arviointia tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnista. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa on käytetty useita arviointikriteereitä, jotka liittyvät tarjoajan kelpoisuuden arviointiin.

Tarjouspyynnössä luetelluista kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteista ainakin luotettavuus ja jatkuvuus, osaaminen sekä toimialatuntemus liittyvät selkeämmin tarjoajien kelpoisuuden arviointiin kuin tarjousten vertailuun.

Tarjouspyynnön mukaan luotettavuus- ja jatkuvuusperusteen osalta arvioidaan projektin henkilöstön riittävyyden varmistamista, sijais- ja seurantajärjestelyjen kuvausta, ylläpitovalmiutta, Vyse/Jyse-ehtojen kattavuutta ja toimittajien taloudellista asemaa. Näistä tekijöistä suurin osa on arvioitu jo osallistumishakemusten jälkeisessä kelpoisuusarvioinnissa.

Tarjouspyynnön mukaan osaamisperusteen osalta arvioidaan henkilöstöresurssien teknistä ja ammatillista osaamista ja kokemusta, projektityömenetelmiä ja referenssejä eli hyvin pitkälti samoja asioita kuin osallistumishakemusten jälkeisessä kelpoisuusarvioinnissa.

Tarjouspyynnön mukaan toimialatuntemusperusteen osalta arvioidaan aiempaa kokemusta valtion hallinnosta ja vastaavista järjestelmistä eli hyvin samoja asioita kuin osallistumishakemusten jälkeisessä kelpoisuusarvioinnissa.

Kelpoisuuden arvioinnin ja tarjousvertailun sekoittamisella on kyseisessä hankintamenettelyssä ollut ratkaiseva merkitys, koska hinnan ohella merkittävimmät erot tarjoajien välillä ovat syntyneet juuri edellä mainittujen arviointiperusteiden pisteytyksessä.

Hankintayksikkö on tehnyt useita virheitä myös tarjousten vertailussa. Arviointiperusteita ei ole sovellettu johdonmukaisesti tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Päätöksen perustana on käytetty virheellistä tietoa hakijan taloudellisesta asemasta, ja vertailussa on suosittu hankintayksikön aikaisempia toimittajia.

Hankintapäätöksessä ei ole suoritettu luotettavuus- ja jatkuvuusperusteen arviointia tarjouspyynnössä esitettyjen seikkojen mukaisesti. Tarjouspyynnön mukaan tältä osin olisi pitänyt kiinnittää huomiota henkilöstön riittävyyden varmistamiseen, sijais- ja seuraajajärjestelyn kuvaukseen, vaalien aikaiseen ylläpitovalmiuteen, yleisten sopimusehtojen noudattamiseen ja taloudelliseen asemaan.

Päätöksessä on kuitenkin annettu pisteitä yrityksen koon ja kokemuksen sekä henkilöstömäärän ja -laadun perusteella. Hankintapäätöksessä on annettu hakijalle huonoimmat pisteet luotettavuus- ja jatkuvuusperusteesta. Hankintayksikkö on yhden tulkinnanvaraisen asiakirjan perusteella päätellyt, että tunnettu ja pitkään Suomessa toiminut monikansalliseen konserniin kuuluva yhtiö olisi aloitteleva riskiyhtiö. Huolellinen päätöksentekijä olisi havainnut, että luottoluokitukseen sisältyvä tilinpäätösanalyysi ei vastaa muuta hakijan toimittamaa taloudellista informaatiota ja toiminnan kuvausta. Luottoluokitusasiakirjassa on lisäksi nimenomaisesti todettu, että kyseinen asiakirja ei sellaisenaan anna oikeaa kuvaa yhtiön tilanteesta vaan tapahtuneen fuusion vaikutukset on huomioitava erikseen.

Hankintapäätöksen perusteluista saa sen kuvan, että ehdokkaiden taloudellista tilaa ei ole pisteytyksessä mitenkään systemaattisesti arvioitu tai vertailtu vaan taloudellinen tila on huomioitu pisteytyksessä, jos jotain erityistä on sattumalta tullut esiin. Hankintayksiköltä saadun materiaalin perusteella näyttää siltä, että tarjouksiin ei ole sisällytetty taloudellista informaatiota vaan vaaditut taloustiedot on toimitettu osallistumishakemusten yhteydessä. Tarjoajien taloudellista tilannetta ei pitäisikään arvioida tarjousvertailun yhteydessä, mutta jos näin kuitenkin tehdään, on tarjoajia kohdeltava tasapuolisesti.

Hankintayksikön virheellä on ollut hankinnan lopputuloksen kannalta olennainen merkitys. Tarjousvertailun loppupisteissä hakijan tarjouksen ero voittaneeseen tarjoukseen on ollut vain vajaat kaksi pistettä. Jos pisteytys olisi suoritettu oikein, hakijan olisi varovaisestikin arvioituna tullut saada luotettavuus- ja jatkuvuusperusteesta viiden pisteen asemesta vähintään kahdeksan tai yhdeksän pistettä. Siinä tapauksessa tai, jos tarjousvertailusta olisi jätetty kokonaan pois tämä arviointiperuste, joka liittyy kelpoisuuden arvioimiseen ja jonka soveltamisessa hankintayksikkö on virheellisesti tulkinnut yhtiön toimittamaa taloudellista informaatiota, hakijan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun.

Osaamisperustetta on arvioitu henkilöiden ammatillisen osaamisen perusteella sekä referensseillä samankaltaisista projekteista. Osaamisessa ei ole havaittu merkittäviä eroja. Sen sijaan toimialatuntemuksen pisteytyksessä on tarjoajien välillä ollut selkeitä eroja, vaikka tarjouspyynnössä mainitut arviointiperusteet ovat hyvin samankaltaisia kuin osaamisperusteessa. Toimialatuntemuksen pisteytyksessä on suosittu kokemusta nimenomaan hankintayksikön omista toimituksista.

VASTINE

Oikeusministeriö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Hankinnassa on kysymys uuden vaalitietojärjestelmän ensimmäisen toteutusprojektin suunnittelu- ja toteutustyöstä. Järjestelmää on tarkoitus kehittää vaiheittain, osajärjestelmä kerrallaan. Ensin uudistetaan vaaliorganisaation toiminnan kannalta oleelliset pohja- ja paikkatiedot, seuraavaksi puolue-ehdokasasettelujärjestelmät ja äänioikeusrekisteri ja viimeisenä äänestys- ja laskentajärjestelmät.

Hankintalainsäädännössä sen enempää kuin oikeuskäytännössäkään ei ole määrätty, että tarjoajien luotettavuutta ja jatkuvuutta, osaamista ja toimialatuntemusta ei saisi arvioida tarjousten vertailuvaiheessa, kun valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus. Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista annetussa asetuksessa on lueteltu kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita, joita ovat muun muassa hinta, toimitusaika, laatu, toimitusvarmuus ja tekninen tuki. Lainsäädäntö antaa siten hankintayksikölle oikeuden laatia arviointiperusteet siten, että niiden avulla voidaan järkevällä tavalla arvioida tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta nimenomaan kulloinkin käsillä olevassa tapauksessa.

Kun hankinnan kohteena on ollut Suomen vaalitietojärjestelmän kokonaisuudistuksen yksi osa-alue, toimittajan valinnassa yhtenä kysymyksenä on erikseen ollut arvioitava laajasti tarjoajien toimituskykyä ja luotettavuutta. Tämän vuoksi hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa on katsottu välttämättömäksi ottaa huomioon hinnan, käyttökustannusten, laatujärjestelmien ja toimitusajan lisäksi luotettavuus ja jatkuvuus.

Tarjousvertailu on perustunut tarjoajien ennen tarjousajan päättymistä toimittamiin asiakirjoihin. Vastuu tarjouksen sisällöstä ja mukaan liitetystä materiaalista on yksinomaan tarjouksen tekijällä. Hakija on itse toimittanut tarjousvertailun pohjaksi oman luottotietoraporttinsa. Tarjous on hakijan eikä sen emoyhtiön tekemä.

Tarjousten vertailussa käytetyt kriteerit on selostettu asianmukaisesti hankintapäätökseen liitetyssä perustelumuistioissa, ja vertailu on tehty objektiivisesti. Käytetyt kriteerit ovat olleet syrjimättömiä samoin kuin niiden soveltaminen. Toimialatuntemuksen arvioinnissa on vertailtu valtionhallinnon, vaalien ja vastaavien tietojärjestelmien tuntemusta. Voittanut tarjoaja ei ole aikaisemmin tehnyt hankintayksikölle tietojärjestelmätoimituksia, mutta sillä on ollut muuta kokemusta vaalitietojärjestelmistä.

LAUSUNTO

SysOpen Digia Integration Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ylittänyt vuodelle 2005 vahvistetun kynnysarvon määrän, joten hankintaan sovelletaan sekä hankintalain että hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hakija on perustellut hakemustaan ennen kaikkea sillä, että oikeusministeriö ei ole tehnyt hankintamenettelyssään riittävää eroa tarjoajien kelpoisuuden arvioinnin ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnin välillä.

Tarjouskilpailusta voidaan hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee (sijoittautumismaa). Ehdokkaiden ja tarjoajien teknisen ja taloudellisen suorituskyvyn sekä muun kelpoisuuden arviointia on säännelty tarkemmin hankinta-asetuksen 6 luvussa. Asetuksen yksityiskohtaisia määräyksiä on noudatettava, mikäli kysymyksessä oleva hankinta on arvoltaan vähintään kynnysarvon suuruinen ja ehdokkaille tai tarjoajille halutaan asettaa vaatimuksia.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousta valittaessa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ja niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintamenettely on edellä lausutun perusteella siten kaksijakoinen menettely, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien kelpoisuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajilla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Jos tällaisia edellytyksiä ei ole, hankintayksikkö voi sulkea tarjoajan pois tarjouskilpailusta. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on arvioitava tarjousten paremmuutta eli suoritettava tarjousten vertailu niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta.

Mikäli hankinta on esimerkiksi toteuttamisaikataulun tai muun seikan vuoksi kriittinen siten, että hankintayksikön on oltava etukäteen täysin varma toimittajan kyvystä suorittaa hankinta määrätyssä ajassa tai muuten vaadituin tavoin, kelpoisuusehdot on asetettava ja niitä sovellettava siten, ettei hankinnan toteutus vaarannu. Kelpoisuusehtojen asettamisen tai soveltamisen mahdollisia virheitä ei voida korjata siten, että kelpoisuusehdoiksi yksilöityjä seikkoja arvioidaan uudelleen tarjousvertailussa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina.

Oikeusministeriön hankintailmoituksessa on mainittu tarjouskilpailuun osallistumisen edellytyksinä oikeudellinen asema, taloudellinen ja rahoituksellinen suorituskyky, mistä on vaadittu todisteina toimittajan tilinpäätöstiedot ja viranomaisen antama todistus siitä, että toimittaja on täyttänyt velvollisuutensa suorittaa lain mukaisia sosiaaliturvamaksuja ja veroja, sekä tekninen suorituskyky, mistä on vaadittu todisteina kuvaus toimintaorganisaatiosta, henkilöstöstä ja teknisistä toimintaedellytyksistä sekä luettelo ja kuvaus vastaavista toimituksista.

Sopimuksen perusteeksi on hankintailmoituksessa ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen arviointiperusteiksi hinta, käyttökustannukset, laatu, toimitusaika, teknillinen ja ammatillinen osaaminen, referenssit, toimialatuntemus, luotettavuus ja jatkuvuus sekä vaalien aikainen ylläpitovalmius ja sopimusehtojen hyväksymisen kattavuus.

Tarjouspyynnössä on täsmennetty kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita. Arviointiperusteeksi ilmoitettu osaaminen on jaettu alakohtiin henkilöresurssien teknillinen ja ammatillinen osaaminen, henkilöresurssien kokemus, toimittajan projekti- ja systeemityömenetelmät sekä referenssit. Arviointiperusteeksi ilmoitettu toimialatuntemus on jaettu alakohtiin valtionhallinto, vaalit ja vastaavat tietojärjestelmät. Luotettavuus ja jatkuvuus on jaettu arviointiperusteena alakohtiin projektin henkilöstön riittävyyden varmistaminen, projektin henkilöiden sijais-/seuraajajärjestelyjen kuvaus, valmius vaalien aikaiseen ylläpitovalmiuteen, Vyse-Jyse-kattavuus (eriteltävä poikkeavuudet) ja toimittajan taloudellinen asema.

Markkinaoikeus toteaa, että oikeusministeriö on sinänsä esittänyt hankintailmoituksessaan toisistaan selvästi erillään yhtäältä tarjoajien kelpoisuuteen liittyvät vaatimukset ja toisaalta kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet. Oikeusministeriö on kuitenkin nimennyt hankintamenettelyssä edellä kuvatuin tavoin useita kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita, jotka ovat ainakin osittain päällekkäisiä tarjoajien kelpoisuusvaatimusten kanssa tai muutoin liittyvät lähinnä tarjoajien kelpoisuuden selvittämiseen. Erityisesti arviointiperuste luotettavuus ja jatkuvuus sekä sen alakohdat projektin henkilöstön riittävyyden varmistaminen, valmius vaalien aikaiseen ylläpitovalmiuteen ja toimittajan taloudellinen asema ovat seikkoja, joiden voidaan tässä tapauksessa katsoa liittyvän yksinomaan tai ainakin ensisijaisesti tarjoajien kelpoisuutta koskevaan arviointiin.

Hankintapäätöksestä 20.10.2005 ilmenee, että oikeusministeriö on myös tosiasiassa soveltanut kaikkia hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita tarjouksia vertaillessaan.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo oikeusministeriön menetelleen hankintailmoitusta ja tarjouspyyntöä laatiessaan sekä tarjouksia vertaillessaan hankintalain 9 §:ssä tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole tehnyt hankintamenettelyssään riittävästi eroa tarjoajien kelpoisuuden ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnin välillä. Asiassa tulee jo tästä syystä harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen. Tähän ja jäljempänä lausuttuun nähden asiassa ei ole tarpeen lausua muista tarjousvertailun virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Oikeusministeriö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se pane hankintapäätöstään täytäntöön, ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian. Hankintapäätös voidaan siten kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hakija on vaatinut hankintamenettelyn korjaamista siten, että oikeusministeriö velvoitetaan tekemään uusi hankintapäätös asianmukaisesti tehdyn tarjousvertailun perusteella. Tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaate kuitenkin edellyttää, ettei tarjouksen valintaan vaikuttavia perusteita muuteta hankintamenettelyn aikana (ks. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 4.12.2003 asiassa C-448/01, kohdat 84 - 95). Hankintamenettelyn edellä todettua virheellisyyttä ei voida näin ollen korjata muuten kuin järjestämällä asiassa uusi tarjouskilpailu.

Asian lopputuloksesta johtuen oikeusministeriö on velvoitettava korvaamaan hakijan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut vaadittuine korkoineen.

Capgemini Finland Oy on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen, ja sillä on siten oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi korvattaviksi vaadituista kuluista on vähennettävä ensinnäkin niihin sisältyvä arvonlisävero. Markkinaoikeus katsoo kohtuullisten arvonlisäverottomien kulujen määräksi 5.000 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa oikeusministeriön kansliapäällikön päätöksen 20.10.2005 dnro 67/042/2004 uVAT- pohja- ja paikkatietojärjestelmän suunnittelun ja toteutuksen toimittajan valinnasta sekä kieltää oikeusministeriötä panemasta sanottua päätöstä täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Mikäli oikeusministeriö aikoo edelleen toteuttaa vaalitietojärjestelmän edellä mainitun osajärjestelmän suunnittelun ja toteutuksen julkisena hankintana, sen on järjestettävä asiassa uusi tarjouskilpailu ottaen huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeusministeriö velvoitetaan korvaamaan Capgemini Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Tommi Vuorialho ja Ilkka Lahtinen.