Market Court voids municipal tender decision due to unclear tender documents violating public procurement law.

SELOSTUS ASIASTA

Honkajoen kunnan sivistyslautakunta on pyytänyt helmikuun 2006

kuntatiedotteessa julkaistuilla kahdella tarjouspyynnöllä tarjouksia monitoimitalo Honkalan siivouksesta sekä kahviotilojen vuokraamisesta ja kahvionpidosta. Tarjouskilpailuista on myös ilmoitettu Kankaanpään Seutu -lehdessä ja kunnan internet-kotisivuilla.

Hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä neljä sekä monitoimitalon siivouksen että kahviotilojen vuokraamisen käsittänyttä tarjousta.

Honkajoen kunnan sivistyslautakunta on päätöksellään 21.3.2006 § 22

päättänyt muun ohella jättää Sarita Kuuselan tarjouksen tarjousten käsittelyn ulkopuolelle sen siivoushinnan ilmoittamista koskevan puutteellisuuden vuoksi ja hyväksyä Siivouspalvelu Seirvan tarjouksen monitoimitalon siivouksesta ja kahvionpidosta.

Hankekokonaisuuden arvo on ollut valitun tarjouksen perusteella siivouksen osalta 18.000 euroa vuodessa ja kahviotilojen vuokraamisen osalta 1.200 euroa vuodessa.

Monitoimitalo Honkalan siivousta ja kahviotilojen vuokraamista koskevat toistaiseksi voimassa olevat sopimukset Honkajoen kunnan ja

Siivouspalvelu Seirvan välillä on allekirjoitettu 15.5.2006 ehdolla, jonka mukaan ne päättyvät välittömästi, jos markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun sivistyslautakunnan päätöksen.

HAKEMUS

Sarita Kuusela on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun Honkajoen kunnan sivistyslautakunnan päätöksen ja velvoittaa Honkajoen kunnan maksamaan hänelle hyvitysmaksuna

6.525 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 400 eurolla.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouksen valintaperusteeksi siivouksen osalta siivoustyön edullisuuden kuukausitasolla ja kahvionpidon osalta kahviosta tarjotun vuokran. Lisäksi tarjouspyynnöissä on ilmoitettu, että tarjouksia käsiteltäessä voidaan ottaa huomioon myös siivouksesta ja kahvionpidosta tehdyt yhteistarjoukset sen mukaan, mikä on kokonaistaloudellisesti edullisinta.

Siivousta koskevassa tarjouspyynnössä on ilmoitettu kolme erilaista vaihtoehtoa sille, miten siivoustyön kuukausihinta eri ajankohtina lasketaan. Tarjouspyynnöstä ei ole kuitenkaan ilmennyt kesäajan siivoustarvetta. Lisäksi tarjouspyynnöt ovat olleet harhaanjohtavia siltä osin, mikä on tarjousten vertailussa ratkaisevaa. Tarjouspyynnöissä on viitattu yhtäältä siivouksen ja vuokran edullisuuteen, mutta toisaalta ilmoitettu, että yhteistarjousten osalta käytetään valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta määrittelemättä kuitenkaan mitenkään kyseisen valintaperusteen sisältöä.

Hakijan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen, sillä hakijan ilmoittaman tuntihinnan perusteella on ollut mahdollista laskea tarjouksen keskimääräinen kuukausihinta.

Tarjousvertailussa ei ole otettu huomioon sitä, että kohteen siivoustarve vaihtelee kuukausittain. Hakijan tarjous olisi ollut suoritetussa vertailussa halvin, ellei sitä olisi jätetty tarjousvertailun ulkopuolelle.

VASTINE

Honkajoen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Siivoustyön hinnan laskennalle on annettu tarjouspyynnössä kolme eri laskentatekijää, jotka tarjoajan on tullut ottaa huomioon kuukausihintaa määritellessään. Talvikautena (loka-huhtikuu) siivoustyön tuntimäärä on viisi tuntia viitenä päivänä viikossa, kevät- ja kesäkautena

(toukokuu, osa elokuuta ja syykuu) kolme tuntia viitenä päivänä viikossa ja kesäkautena (kesä-heinäkuu ja osa elokuusta) siivoustyö koskee vain kuntosalin perussiivousta. Siivoustyötä koskevan tarjouksen on siis tullut perustua kuukausihintaan, jossa on otettu huomioon edellä mainittu siivoustyön erilainen mitoitus eri ajankohtina.

Hakijan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, eikä sitä tästä syystä ole voitu ottaa mukaan tarjousvertailuun. Hakijan tarjouksesta ei ole käynyt ilmi siivouksen kuukausihintaa, vaikka tarjouspyynnössä on todettu tarjousten käsittelyn perusteena olevan siivoustyön edullisuus kuukausitasolla. Hakijan tarjouksesta ei ole myöskään käynyt ilmi, onko siinä ilmoitettu siivouksen tuntihinta ollut arvonlisäverollinen vai ei.

LAUSUNTO

Siivouspalvelu Seirva ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asian tutkimisesta

Hankintalain 9 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia hakemuksesta, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden säännöksessä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on näin ollen, että markkinaoikeudelle tehdyssä hakemuksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa. Hankintalain 4 §:n 1 kohdan mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Hankintalakia ei sovelleta, kun laissa tarkoitettu hankintayksikkö vuokraa omaisuuttaan ulkopuoliselle yrittäjälle. Mikäli kysymys on sopimuskokonaisuudesta, jossa sovitaan puolin ja toisin vastikkeiden maksamisesta, tulee sitä, onko asiassa kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta, arvioida kysymyksessä oleva sopimusjärjestely kokonaisuutena huomioon ottaen.

Hakemuksen kohteena on Honkajoen kunnan sivistyslautakunnan päätös 21.3.2006 § 22, jolla sivistyslautakunta on päättänyt hyväksyä

Siivouspalvelu Seirvan monitoimitalo Honkalan siivouksesta ja kahviotilojen vuokraamisesta tekemän tarjouksen sillä perusteella, että tarjous on lautakunnan mukaan ollut kokonaistaloudellisesti edullisin siivouksen ja kahvionpidon yhteistarjouksena. Honkajoen kunnan edellä mainitun päätöksen mukaisessa sopimuskokonaisuudessa valitulta tarjoajalta ostamien siivouspalvelujen arvo ylittää selvästi kunnan kahviotilojen vuokraamisesta saaman vastikkeen arvon.

Hakemuksen kohteena olevan päätöksen mukaisessa sopimuskokonaisuudessa on siten ollut kunnan kannalta kysymys hankintalaissa tarkoitetusta palvelujen ostamisesta, johon mainittua lakia on sovellettava. Hakemus tulee näin ollen tutkia.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Jos tarjousten vertailukelvottomuus kuitenkin johtuu siitä, että tarjouspyyntö on ollut sisällöltään tulkinnanvarainen tai epäselvä, tarjouspyynnön virheellisyyttä ei voida korjata vertailukelvottomat tarjoukset hylkäämällä.

Monitoimitalo Honkalan siivousta koskevassa tarjouspyynnössä on ilmoitettu seuraavaa: "Siivous toteutetaan pääsääntöisesti arkipäivisin viitenä päivänä viikossa. Siivousaikaan on laskettu 5 h/pv ja Honkalan toiminnan olleessa vähäisempää 3 h/pv (toukokuu, elo- ja syyskuu).

Tarjouksessa tulee huomioida, että monitoimitalo on suljettuna kesä- ja heinäkuun sekä osan elokuuta lukuun ottamatta kuntosalia."

Tarjouksen valintaan liittyen tarjouspyynnöissä on ilmoitettu monitoimitalon siivouksen osalta, että tarjousten käsittelyn perusteena on siivoustyön edullisuus kuukausitasolla, ja kahvionpidon osalta, että tarjousten käsittelyn perusteena on tarjottu vuokra. Lisäksi tarjouspyynnöissä on todettu, että hankintayksikkö voi tarjouksia käsitellessään ottaa huomioon myös siivouksesta ja kahvionpidosta tehdyt yhteistarjoukset sen mukaan "mikä on kokonaistaloudellisesti edullisin".

Tarjousten valintaperusteena on hankintalain 7 §:n mukaisesti tullut käyttää joko kokonaistaloudellista edullisuutta tai halvinta hintaa.

Tarjousten valintaperuste on jäänyt tarjouspyyntöjen perusteella tulkinnanvaraiseksi. Hankintayksikön siivoustarjousten osalta käyttämä termi "siivoustyön edullisuus kuukausitasolla" on jättänyt jossain määrin avoimeksi sen, onko hankintayksikkö viitannut kyseisellä ilmaisullaan mahdollisesti muihinkin seikkoihin kuin hintaan.

Kokonaistaloudellinen edullisuus ja halvin hinta ovat edellä todetun mukaisesti olleet joka tapauksessa vaihtoehtoisia valintaperusteita, eikä niitä siten ole voitu käyttää yhtä aikaa tarjousten valintaperusteina. Kun hankintayksikkö ei toisaalta kuitenkaan ole ilmoittanut tarjoajille kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita, tarjousten valintaperusteeksi on tullut ymmärtää yksinomaan halvin hinta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hakijan tarjous, jossa oli ilmoitettu siivouksen tuntiveloitukseksi 25 euroa/tunti, ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, koska siitä ole käynyt ilmi tarjousvertailun perusteeksi ilmoitettua siivouksen kuukausihintaa. Lisäksi hakijan tarjous on ollut hankintayksikön mukaan puutteellinen siltäkin osin kuin siitä ei ole ilmennyt hakijan ilmoittaman tuntihinnan arvonlisäverollisuutta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole asetettu nimenomaisia edellytyksiä sille, miten siivousta koskevat hinnat on tullut tarjouksissa ilmoittaa. Hakijan tarjous ei siten ole ollut sillä tavoin tarjouspyynnön vaatimusten vastainen, että hankintayksikkö olisi voinut sen heti hylätä.

Monitoimitalo Honkalan siivousta koskeva tarjouspyyntö on lisäksi ollut epäselvä hankinnan kohteena olevan siivoustyön kuukausittaisen määrän osalta. Tarjouspyynnön mukaan monitoimitalon siivoustarve vaihtelee kuukausittain, ja tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoajia ottamaan tarjouksia antaessaan huomioon muun ohella se, että monitoimitalo on edellä kerrotuin tavoin kesäkaudella kuntosalia lukuun ottamatta suljettuna. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan ilmoitettu tarjoajille sitä, kuinka usein kuntosali kesäkaudella siivotaan ja miten paljon siivoukseen käytetään aikaa, eikä riittävän täsmällisesti myöskään sitä, miten siivoustarve elokuun kuluessa vaihtelee.

Hankintayksikkö ei edellä kerrotun perusteella ole määritellyt hankittavien siivouspalvelujen kuukausittaista määrää tarjouspyynnössään sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ja että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu olisi tullut tarjousten hintavertailussa turvatuksi.

Honkajoen kunnan on edellä lausutun perusteella katsottava menetelleen kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys mainitussa säännöksessä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Edellä todettu hankintamenettelyn virhe sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä.

Seuraamukset

Honkajoen kunta ja voittanut tarjoaja ovat hakemuksen vireille tulon jälkeen allekirjoittaneet 15.5.2006 monitoimitalo Honkalan siivousta ja kyseisissä tiloissa sijaitsevan kahvion vuokraamista koskevat sopimukset, jotka ehtojensa mukaan päättyvät välittömästi, mikäli markkinaoikeus kumoaa Honkajoen kunnan sivistyslautakunnan päätöksen 21.3.2006 § 22.

Edellä mainittuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa säädetyt ensisijaiset oikeusturvakeinot ovat vielä käsillä olevassa asiassa käytettävissä ja että hakemuksen kohteena oleva hankintapäätös voidaan kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Siten hyvitysmaksu ei tule toissijaisena seuraamuksena kysymykseen.

Koska edellä todettu hankintamenettelyn virheellisyys on perustunut epäselvään tarjouspyyntöön, hankintamenettelyn virheellisyyttä ei ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti huomioon ottaen hankintayksikkö on velvollinen korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut ja hankintayksikön vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Honkajoen kunnan sivistyslautakunnan päätöksen 21.3.2006 § 22 ja kieltää hankintayksikköä panemasta mainittua päätöstä täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Honkajoen kunta aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Honkajoen kunta velvoitetaan korvaamaan Sarita Kuuselan oikeudenkäyntikulut 400 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Honkajoen kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.