Market Court dismisses bid protest; procurement authority exercised discretion on low bid within legal bounds.

SELOSTUS ASIASTA

Rauman kaupunki on pyytänyt Julkiset Hankinnat -lehdessä

22.3.2007/12 julkaistulla hankintailmoituksella ja 22.3.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia yhdyskuntajätteiden kuljetuksesta ajalla 1.11.2007 - 31.3.2012, minkä lisäksi hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimuskautta vuodella. Hankintayksikkö on saanut seitsemän tarjousta.

Rauman kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 12.6.2007 § 171 valinnut kysymyksessä olevien jätekuljetusten toteuttajaksi Lassila & Tikanoja Oyj:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 1.971.800 euroa.

Markkinaoikeus on 5.7.2007 antamallaan päätöksellä kieltänyt

Rauman kaupunkia väliaikaisesti tekemästä teknisen lautakunnan päätöksen 12.6.2007 § 171 perusteella hankintasopimusta taikka panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön 30.000 euron sakon uhalla.

HAKEMUS

Varsinais-Suomen Jätehuolto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Rauman kaupungin teknisen lautakunnan hankintapäätöksen 12.6.2007 § 171 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hakija on kysymyksessä olevan palvelun edellinen toimittaja. Lassila & Tikanoja Oyj:n tarjous on ollut Rauman kaupungin edeltävässä, vuonna

2003 toteutetussa yhdyskuntajätekuljetusten tarjouskilpailussa noin 60 prosenttia kalliimpi kuin sen nyt antama tarjous. Voittaneen tarjoajan tässä tarjouskilpailussa antaman tarjouksen hinta ei vastaa yleisen kustannustason muutosta, sillä yleinen kustannustaso on noussut vuodesta 2003.

Voittaneen tarjouksen hinnoittelu ja sisältö eivät ole rajoittuneet kustannuksiltaan vain tarjouspyynnön mukaiseen hankinnan kohteeseen. Voittanut tarjoaja on kompensoinut alihintaista ja kustannustasoa vastaamatonta tarjoushintaansa liiketoiminnallisen ketjunsa muilla tuotoilla, joita sille syntyy, kun se saa Rauman seudun jätevirran muun liiketoimintansa käyttöön. Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan käyttämä hinnoittelu asettaa yritykset eriarvoiseen asemaan ja siten loukkaa kilpailulainsäädäntöä, vahvistaa alan keskittymistä sekä vähentää kilpailua.

VASTINE

Rauman kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouksia on vertailtu tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden mukaisesti. Voittanut tarjous on ollut sekä hinnaltaan halvin että kokonaistaloudellisesti edullisin. Voittanut tarjoaja on valtakunnallisesti ja kansainvälisesti toimiva yritys. Hakija ei ole edes väittänyt, että voittaneen tarjoajan kykyä ja mahdollisuuksia tuottaa tarjouspyynnön mukainen palvelu tarjoamillaan hinnoilla voitaisiin miltään osin kyseenalaistaa.

Hakijalla ei voi olla tietoa voittaneen tarjoajan hinnoitteluperusteista.

Hintatason muutokselle voi olla lukuisia syitä. Eri tarjoajien tarjousten välisten hintasuhteiden ei tarvitse pysyä muuttumattomina tarjouskilpailusta toiseen. Hakijan ja valitun tarjoajan välinen 13,7 prosentin hintaero ei ole niin merkittävä, että halvin tarjous olisi tullut tällä perusteella hylätä. Jätteenkuljetuksen kilpailutus ei vahvista alan keskittymistä tai vähennä kilpailua, vaan vaikutus on ollut pikemminkin päinvastainen.

Rauman kaupunki määrää kerätyn yhdyskuntajätteen käytöstä ja loppusijoituksesta, eikä kysymyksessä olevan tarjouskilpailun tarjouspyyntöasiakirjoihin sisälly sitä mahdollisuutta, että valittu tarjoaja voisi itse päättää jätevirran ohjaamisesta oman liiketoimintansa käyttöön. Tällä perusteella ei voida olettaa, että tarjoushintoja kompensoitaisiin.

Koska hakija on esittänyt ilmeisen perusteettomia vaatimuksia, se tulisi velvoittaa korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

LAUSUNTO

Lassila & Tikanoja Oyj on todennut antamassaan lausunnossa muun ohella seuraavaa.

Lausunnonantajan tarjoushinnoittelu on perustunut ja kohdistunut kustannuksiltaan vain tarjouspyyntöön sekä rajoittunut sen sisältöön.

Voittanut tarjous on ollut markkinahintainen ja vastannut kustannusrakenteeltaan myös muita Rauman lähialueilla annettuja tarjouksia. Yritysten välinen hintakilpailu lisää kilpailua alalla, mikä on myös julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden tavoitteena.

Lausunnonantajalle ei ole kysymyksessä olevan hankinnan myötä tullut mahdollisuutta saada Rauman jätevirtoja muun liiketoimintansa käyttöön. Lausunnonantaja ei ole eikä ole voinut kompensoida tarjoushintaansa liiketoimintansa muilla tuotoilla.

Hakija toimii yhdyskuntajätteen kuljetuspalvelujen tuottajana kahdessa

Rauman lähialueen kunnassa, joissa se toimii lausunnonantajan tässä tarjouskilpailussa antamia hintoja alhaisemmilla hinnoilla, vaikka kyseiset kunnat ovat Raumaa pienempiä ja niissä on vähemmän jäteastioiden tyhjennyksiä. Jos katsottaisiin, ettei lausunnonantajan hinta olisi markkinahintainen Rauman alueella, ei myöskään hakijan voitaisi katsoa toimivan markkinahintaisesti vertailukunnissa.

Yritysten tarjoushistoriasta ei voida tehdä suoria johtopäätöksiä nykyisten tarjousten markkinahintaosuuksista. Jokainen tarjouskilpailu on oma kokonaisuutensa ja hinnoitteluun vaikuttavat tapauskohtaisesti monet tekijät. Se, että voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut aiemmin korkeampi, ei kerro tarjouksen markkinahintaosuudesta, vaan kysymys on tarjouskilpailun aikaisessa liiketoimintatilanteessa yksittäiselle tarjouskokonaisuudelle lasketusta hinnasta. Liiketoimintaan ja kilpailuun kuuluu, että tarjouskilpailuissa on mahdollista taktikoida, ottaa riskejä ja hinnoitella palveluita korkeammillakin katteilla.

Tarjouspyyntö on koskenut vain yhdyskuntajätteiden kuljetuspalveluita, ja valitun tarjoajan tehtäväksi on tarjouspyynnössä selkeästi ilmoitettu kiinteistöihin kerätyn jätteen kuljettaminen Rauman kaupungin

Hevossuon jätehuoltoalueelle. Valituksi tulleella tarjoajalla ei siten ole oikeutta toimittaa jätteitä muualle. Koska lausunnonantajalla ei ole kyseisellä alueella yhdyskuntajätteen käsittelylupaa, se ei myöskään voisi edes teoriassa käsitellä kysymyksessä olevaan urakkaan liittyviä jätevirtoja omissa laitoksissaan.

Hakijan tarjouksen mukainen toimintamalli poikkeaa lausunnonantajan toimintamallista Raumalla siten, että lausunnonantajan toteuttamissa kuljetuksissa on vain yksi työntekijä, kun hakijan autossa on kuljettajan lisäksi apuhenkilö. Tällä erolla on ollut olennainen vaikutus kustannuksiin. Lausunnonantajan valitsema toimintamalli on mahdollistettu tarjouspyynnössä. Myös hakija käyttää edellä tarkoitetuissa vertailukunnissa autoissaan vain yhtä työntekijää.

VASTASELITYS

Varsinais-Suomen Jätehuolto Oy on todennut antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa.

Lassila & Tikanoja Oyj:n tarkoittamat vertailukunnat sijaitsevat hakijan päätoimipaikan läheisyydessä, millä on osaltaan vaikutusta kustannustasoon ja tarjousten hinnoitteluun. Lisäksi Rauman kaupungin tarjouspyynnöstä ilmenevät punnitusmaksut sekä vaihtosäkkipaikkojen runsas lukumäärä ovat kustannuseriä, joita ei ole Lassila & Tikanoja Oyj:n tarkoittamissa vertailukunnissa. Kustannuksiin on vaikuttanut sekin, että Rauman kaupungin edeltävään tarjouspyyntöön verrattuna keräysalueeseen on tullut aiemman alueen lisäksi Kodisjoen alue.

Hakijan tarjoama kuljettajan ja apuhenkilön käyttö jätteenkuljetusajoneuvossa on ollut kokonaiskustannuksiltaan, astioiden tyhjennysnopeudeltaan, laadultaan sekä työaikajärjestelyjen osalta edullisempi ja asiakasystävällisempi vaihtoehto kuin voittaneen tarjoajan tarjoama pelkkä kuljettajan käyttö ajoneuvossa. Kyseinen hakijan ja voittaneen tarjoajan toimintamallien ero ei selitä voittaneen tarjoajan poikkeuksellisen alhaista tarjoushintaa vertailtaessa sitä vuoden 2003 tasoon tai muiden tarjoajien tarjouksiin Raumalla vuonna

2007. Voittanut tarjoaja on monialatoimija, joka on alihintaisella tarjouksellaan pyrkinyt saamaan Rauman seudulla jalansijaa muiden palvelujensa tarjoamiseksi.

Voittanut tarjoaja on hakenut ympäristölupaa kotitalouksien yhdyskuntajätteiden vastaanottamiseksi ja käsittelemiseksi Turussa, jossa jätteestä on tarkoitus valmistaa kierrätyspolttoainetta.

Kotitalousjätteiden myyminen kierrätyspolttoainetta valmistavalle yritykselle olisi jätealaan liittyvää raaka-aineen myyntiä. Näin valittu tarjoaja voisi kierrätyspolttoaineesta saamillaan tuloilla kompensoida kuljetusurakoita spekulatiivisesti alihintaisiksi. Muilla kuljetusyrityksillä ei ole samaa mahdollisuutta, jolloin valitun tarjoajan menettely vinouttaisi alan toimintamekanismeja, kilpailuasetelmaa ja rakenteita tulevaisuudessa.

LISÄKIRJELMÄT

Rauman kaupunki on antanut lisävastineen.

Lassila & Tikanoja Oyj on antanut lisälausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen 380/1998 (jäljempänä hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä.

Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt tavara- ja palveluhankintojen osalta ajalle 1.1.2006 - 31.5.2007 säädetyn kynnysarvon 211.129 euroa. Hankintaan sovelletaan näin ollen hankintalain lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Asian tutkiminen

Hankintalain 9 §:n nojalla markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Sen sijaan markkinaoikeus ei voi tutkia julkista hankintaa koskevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä sitä, onko elinkeinonharjoittaja mahdollisesti rikkonut lakia kilpailunrajoituksista, eikä sitä, mikä vaikutus hankintayksikön tekemällä hankintapäätöksellä mahdollisesti on kilpailulainsäädännön valossa esimerkiksi jätealan kilpailuasetelmiin ja alan mahdolliseen keskittymiseen.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus on tutkinut hakemuksen johdosta sen, onko hankintayksikkö menetellyt hankintapäätöstä 12.6.2007 § 171 tehdessään julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet

Hakija on esittänyt, että koska sillä on voittaneesta tarjoajasta poiketen jätteenkuljetusajoneuvoissaan kuljettajan lisäksi myös apuhenkilö, sen tarjous tulee hankintayksikölle kokonaiskustannuksiltaan, astioiden tyhjennysnopeudeltaan, laadultaan sekä työaikajärjestelyjen osalta edullisemmaksi kuin voittanut tarjous.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteet eivät saa olla luonteeltaan epätasapuolisia tai syrjiviä.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ja tarjousvertailun osalta seuraavaa:

"1. Hintapisteet (urakan kokonaishinta) painoarvo 80 %

lasketaan kaavalla: 10 pistettä x halvin hinta / tarjoushinta x painoarvo 80 %

2. Laatupisteet: painoarvo 20 %

2.1 Referenssit painoarvo 5 %

2.2 Kalusto painoarvo 5 %

2.3 Paikkakunnan tuntemus painoarvo 5 %

2.4 Vara-autojärjestelmä painoarvo 5 %

tilaaja antaa laatupisteet välillä 0 - 10, joka kerrotaan painoarvolla"

Hankintapäätöksen on tullut perustua ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja painoarvoihin. Hankintayksikön asettamat kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet ja niiden painoarvot eivät ole olleet hakijaa syrjiviä. Koska hankintayksikkö ei ole asettanut jätteenkuljetusajoneuvossa olevan henkilöstön määrää eikä astioiden tyhjennysnopeutta tai työaikajärjestelyihin liittyviä seikkoja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi, se ei ole voinut vertailla tarjousten paremmuutta kyseisten seikkojen perusteella. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on soveltanut tarjousvertailussaan pelkästään tarjouspyynnössä ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita.

Lassila & Tikanoja Oyj:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua tarjousvertailussa ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hakija on esittänyt, että voittaneen tarjouksen hinnoittelu ja sisältö eivät ole rajoittuneet kustannuksiltaan tarjouspyynnön mukaiseen hankinnan kohteeseen.

Hankinnan kohteena ovat olleet yhdyskuntajätteiden kuljetukset Rauman kaupungin alueella saaristoa lukuun ottamatta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on esitetty jätekuljetuksia koskevat noutokerrat vuodessa astioittain ja alueittain (kantakaupunki ja haja-asutusalueet, Vanha Rauma sekä Kodisjoki) ja todettu, että joka alueella on sama noutohinta / astiatyyppi. Tältä osin tarjouksista on tullut ilmetä "vertailulaskelma koko urakka-aluetta koskevalla tarjouslomakkeella" eli noutojen yksikkö- ja yhteishinnat astiatyypeittäin. Tarjouspyynnön liitteinä olleissa kuudessa astiakohtaisessa tarjouslomakkeessa on puolestaan esitetty, mitä sisältyy kyseisen astian noutokerran hintaan, sekä pyydetty ilmoittamaan verottomat noutokertojen ja lisämaksujen tarjoushinnat. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa urakkaohjelmassa on edellytetty, että jätteet kuljetetaan Hevossuon jäteasemalle.

Saadun selvityksen mukaan Lassila & Tikanoja Oyj:n tarjouksesta ovat ilmenneet edellä mainitut tarjouspyynnössä edellytetyt tiedot. Lassila & Tikanoja Oyj ei myöskään ole tarjouksessaan tarjonnut muuta kuin tarjouspyynnössä on edellytetty ja on sitoutunut kuljettamaan jätteet

Hevossuon kaatopaikalle. Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Lassila & Tikanoja Oyj:n tarjous ole ollut hintatietojen ilmoittamisen tai tarjouksen sisällön osalta tarjouspyynnön vastainen.

Hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkääminen

Hakija on esittänyt, että hankintayksikön ei olisi tullut valita Lassila & Tikanoja Oyj:n tarjousta sen poikkeuksellisen alhaisen hinnan vuoksi.

Hankintamenettelyyn on tältä osin sovellettava hinnaltaan poikkeuksellisen alhaista tarjousta koskevaa hankinta-asetuksen 43 §:ää, jonka 1 momentin mukaan hankintayksikön on tutkittava tarjous yksityiskohtaisesti ennen hankintapäätöksen tekemistä ja pyydettävä kirjallisesti tarjoajalta selvitystä tarjouksen perusteista, jos tarjoushinta vaikuttaa hankinnan laatuun nähden poikkeuksellisen alhaiselta ja hankintayksikkö sen vuoksi harkitsee tarjouksen hylkäämistä.

Hankintayksiköllä on säännöksen mukaan harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen alhaisen hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle ja katsooko se tarjouksen hinnan sen vuoksi edellyttävän tarjouksen perusteiden tarkempaa selvittämistä.

Hintavertailussa on käytetty Lassila & Tikanoja Oyj:n vertailuhintana

455.037,73 euroa ja hakijan vertailuhintana 527.125 euroa. Muiden tarjoajien vastaavat vuosihinnat ovat olleet 642.132 - 765.779,70 euroa.

Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjousten mainittu hintaero osoita, että voittanut tarjous olisi ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen.

Hankintayksiköllä on joka tapauksessa harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikkö ei ole tässä tapauksessa arvioinut tarpeelliseksi hylätä mitään tarjousta poikkeuksellisen alhaisen hinnan vuoksi. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tällä tavoin menetellessään toiminut harkintavaltansa puitteissa ja ettei sen menettely ole tältäkään osin ollut hankintasäännösten vastaista.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus tulee näin ollen hylätä.

Markkinaoikeus katsoo, että hakemuksessa ei ole kuitenkaan esitetty hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteetonta vaatimusta, joten hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Markkinaoikeus hylkää Rauman kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeuden 5.7.2007 antama hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskeva päätös raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.