Market Court dismisses procurement bid complaint where tender was non-compliant and procedural errors did not affect fairness.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskuksen Siilinjärven työvoimatoimisto on 23.12.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä, joka on lähetetty yhdeksälle tarjoajalle, pyytänyt tarjouksia ryhmäpalveluna toteutettavasta työnhakuvalmennuksesta vuodelle 2006. Tarjouksia on saatu viisi.

Siilinjärven työvoimatoimisto on päätöksellään 9.2.2006 valinnut viisi- ja kymmenpäiväisen työnhakuvalmennuksen toimittajaksi Avosetti.com -nimisen toiminimen haltijan sekä viisi- ja kymmenpäiväisen sähköisen työnhakuvalmennuksen toimittajaksi Puhekoulutus Ky Hotarin.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 23.000 euroa.

Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on 8.3.2006 ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, ettei hankintapäätöstä panna täytäntöön markkinaoikeuskäsittelyn aikana.

HAKEMUS

Sirpa Makkonen on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen siltä osin kuin se koskee viisipäiväistä työnhakuvalmennusta sekä viisi- ja kymmenpäiväistä sähköistä työnhakuvalmennusta. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä edellä mainituin osin valitsemalla hakijan palvelujen toimittajaksi taikka järjestämällä asiassa uuden tarjouskilpailun. Edelleen hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 10.000 euroa viivästyskorkoineen hankintapäätöksen tekopäivästä 9.2.2006 alkaen. Vielä hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla korkoineen.

Hakijan tarjoushinta on ollut edullisin ja hakijan tarjous on myös muutoin ollut kokonaisuutena arvioiden paras. Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun virheellisesti.

Vertailussa asiakastyytyväisyyttä on arvioitu virheellisesti ja esitettyä asiakaspalautetta vastaamattomasti. Hankintayksikkö on merkinnyt kahdessa eri kohdassa asiakastyytyväisyyden eri tavalla tarjousten vertailuun. Viisipäiväisen sähköisen työnhaun osalta hakija on saanut kolme pistettä ja kymmenpäiväisestä työnhakuvalmennuksesta neljä pistettä. Jos asiakaspalaute olisi merkitty oikein esimerkiksi neljäksi pisteeksi, hakija olisi saanut Puhekoulutus Ky Hotarin kanssa samat pisteet ja voittanut tarjouskilpailun edullisemmalla hinnallaan.

Tarjouksia on myös toteuttamissuunnitelman osalta vertailtu virheellisesti. Sähköisen työnhaun kurssien osalta hakijan toteuttamissuunnitelma on saanut kaksi pistettä, mutta työnhakuvalmennus kurssin osalta kolme pistettä. Tarjouspyynnön perusteella hakija laati tarjouksensa ja siihen sisältyneen toteuttamissuunnitelman suppeaan muotoon. Hankintayksikkö on tuntenut hakijan toimintamallin aikaisempien kokemustensa perusteella.

VASTINE

Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on arvioinut saatuja tarjouksia niiden sisältämien tietojen ja hankintayksikön käytettävissä olleiden asiakastyytyväisyystietojen perusteella. Tarjousten vertailussa on käytetty tarjouspyynnön mukaisia keskenään samanarvoisia arviointiperusteita. Tarjousvertailussa suoritettu pisteytys on perusteltu.

Asiakastyytyväisyyden osalta tarjousten vertailu on suoritettu perustellusti, tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Hakijan tarjouksen liitteenä ei ole ollut hakijan asiakaspalautteita, eikä nyt esitetyillä yksilöimättömillä palautteilla ole merkitystä. Palautteet olisi joka tapauksessa tullut jättää huomioon ottamatta liian myöhään hankintayksikölle toimitettuina.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksiin ei ole tullut liittää asiakaspalautteita tarjoajien aikaisemmista koulutuksista. Rajoitetussa hankintamenettelyssä hankintayksiköllä on jo ollut käytössään tarjoajia koskevaa aiempaa palautetta. Työvoimatoimisto kerää jokaisesta työnhakuvalmennusryhmästä osallistujilta valtakunnallisella lomakkeella palautteen, jonka kouluttaja toimittaa valmennuksen päätyttyä työvoimatoimistoon. Osa tarjoajista on kuitenkin liittänyt erillistä asiakaspalautetta tarjouksiinsa.

Työnhakuvalmennus kurssien osalta asiakastyytyväisyyden pisteytys on perustunut hankintayksikön hallussa olleisiin vuoden 2005

asiakaspalauteyhteenvetoihin. Hakijan osalta palautetta ei kyseiseltä vuodelta ollut, joten pisteytys on perustunut vuoden 2002

yhteenvetoihin. Kaikki tarjoajat ovat saaneet asiakaspalautteen osalta neljä pistettä.

Myös sähköisen työnhaun kurssien osalta asiakastyytyväisyyspisteytykset ovat perustuneet aikaisempiin asiakaspalautteisiin. Puhekoulutus Ky Hotarin osalta on käytetty asiakaspalautteita vuodelta 2005. Hakijan osalta asiakaspalautetta ei ole ollut käytettävissä. Hankintayksikkö on arvioinut hakijan selviytyvän palvelun järjestämisestä, ja hakijalle on tällä perusteella annettu kolme pistettä.

Hakijan tarjouksesta on puuttunut varsinainen toteuttamissuunnitelma.

Hakija on saanut tältä osin kolme pistettä, koska sen tarjous on sisällöltään ja tavoitteeltaan katsottu tyydyttäväksi. Käytännön järjestelyjen osalta tarjous ei ole ollut riittävän konkreettinen. Tältä osin hankintayksikkö on antanut kolmelle muulle tarjoajalle neljä pistettä.

Nämä tarjoajat ovat kuvanneet tarjouksissaan työskentelymenetelmiään, ja tarjoukset on arvioitu kattavammiksi ja konkreettisemmiksi kuin hakijan tarjous.

Myös sähköisen työnhaun kurssien osalta on hakijan tarjouksesta puuttunut toteuttamissuunnitelma. Tarjouksessa on lähinnä toistettu tarjouspyynnön sisältöä, mutta aikataulua ja työskentelymenetelmiä ei ole kuvattu, ja hankintayksikkö on katsonut tarjouksen työelämäkytkennän kapeaksi. Tarjous on arvioitu tältä osin välttäväksi ja se on saanut kaksi pistettä. Puhekoulutus Ky Hotarin tarjouksessa on esitetty työelämäyhteys, osallistujien lähtötason sekä tarpeiden selvittäminen, tavoitteiden asettaminen ja työskentelymenetelmät sekä kuvattu kurssin päivittäinen aikataulu. Tarjous on katsottu tältä osin erittäin hyväksi ja se on saanut viisi pistettä.

VASTASELITYS JA LISÄKIRJELMÄT

Hakija on antamassaan vastaselityksessä ja kahdessa lisäkirjelmässään lausunut muun ohella, että koska selkeitä eroja eri tarjoajien välillä pisteytyksen perusteella ei ole ollut, tarjouksista olisi tullut hyväksyä hinnaltaan halvin. Koska muut arviointiperusteet kuin hinta ovat aina tulkinnanvaraisia, niiden merkityksen tarjousten vertailussa tulisi olla vähäinen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet ja niiden painoarvot

Hakija on esittänyt, että tarjousten vertailussa hinnalle olisi tullut antaa muita arviointiperusteita suurempi merkitys.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään pyytänyt tarjouksia ryhmäpalveluna toteutettavasta työnhakuvalmennuksesta. Hankittavia koulutusjaksoja on ollut neljää eri tyyppiä; viisipäiväinen työnhakuvalmennus, viisi- ja kymmenpäiväinen sähköinen työnhakuvalmennus sekä kymmenpäiväinen pitkäaikaistyöttömien työnhakuvalmennus. Koulutusten järjestämispaikkakunnat ovat tarjouspyynnön mukaan olleet Siilinjärvi ja Maaninka. Hakijan hakemus kohdistuu näistä kolmeen ensimmäiseen koulutusosioon.

Tarjouspyynnön mukaan "Tarjousten arviointikriteereinä käytetään toimitusvarmuutta, palvelun toteuttamissuunnitelmaa, toteuttaja- ja /tai asiantuntijaresursseja, asiakastyytyväisyyttä ja hintaa. Arviointikriteerit ovat keskenään samanarvoisia".

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet, sekä sen, että kaikkien arviointiperusteiden painoarvot ovat yhtä suuret. Tarjousten vertailussa on käytettävä ilmoitettuja arviointiperusteita niille ilmoitetuin painoarvoin. Hinnaltaan halvin tarjous tulee hyväksyä vain siinä tapauksessa, että hankintayksikkö ei ole ilmoittanut käyttävänsä perusteena kokonaistaloudellista edullisuutta. Muussa tapauksessa hinnalle on tarjousten vertailussa annettava tarjouspyynnössä ilmoitettu painoarvo.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen 9.2.2006 liitteenä olevasta tarjousten vertailutaulukosta ilmenee hankintayksikön kunkin tarjoajan osalta pisteyttäneen tarjoukset tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta. Kunkin arviointiperusteen osalta hankintayksikkö on antanut pisteitä asteikolla

1 - 5 ja laskenut sitten kunkin tarjoajan saamat kokonaispisteet yhteen.

Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti suorittaessaan tarjousten vertailun harkintavaltansa puitteissa määrittelemiään arviointiperusteita ja niiden painoarvoja soveltaen.

Tarjousten vertailu

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti vertaillessaan tarjouksia asiakastyytyväisyyden ja toteuttamissuunnitelman osalta.

Toteuttamissuunnitelma

Hakija on saanut toteuttamissuunnitelmastaan sähköisen työnhaun kurssien osalta kaksi pistettä ja voittanut tarjoaja viisi pistettä.

Työnhakuvalmennus-kurssin osalta hakija on saanut toteuttamissuunnitelmasta kolme pistettä ja voittanut tarjoaja neljä pistettä.

Hakija on tarjouksessaan esitellyt työhakuvalmennus-kurssin sisältöä yksisivuisella kuvauksella ja lähinnä toistanut saman edellistä suppeammassa muodossa sähköisen työnhaun kursseja koskevissa tarjouksissaan. Hakijan selvitys on käsittänyt lähinnä luettelon kurssilla käsiteltävistä aihepiireistä. Hakijan tarjouksista ei ilmene kurssien opetuspäivien sisältö, rakenne ja aikataulutus.

Voittanut tarjoaja on sähköisen työnhakuvalmennuksen kursseja koskevassa tarjouksessaan kuvannut muun ohella palvelun tavoitteita ja työskentelymenetelmiä sekä tehnyt konkreettisen suunnitelman koulutuksen järjestämisestä päiväkohtaisine sisältöineen.

Voittanut tarjoaja on työnhakuvalmennuksen kurssia koskevassa tarjouksessaan yleisen kurssisuunnitelman lisäksi esittänyt konkreettisen suunnitelman koulutuksen järjestämisestä päiväkohtaisine aikatauluineen ja sisältöineen.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt hankintayksikön toimineen hakijaa syrjivästi tai tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaarantavalla tavalla, kun se on katsonut hakijan tarjoukset toteuttamissuunnitelmien osalta voittaneiden tarjoajien tarjouksia huonommiksi.

Asiakastyytyväisyys

Pisteyttäessään tarjouksia työnhakuvalmennus kurssin osalta hankintayksikkö on saadun selvityksen mukaan käyttänyt muiden tarjoajien osalta vuoden 2005 asiakaspalauteyhteenvetoja ja hakijan osalta vuoden 2002 tietoja, koska vuoden 2005 tietoja ei ole ollut käytettävissä. Kaikki tarjoajat ovat saaneet kyseisen arviointiperusteen osalta neljä pistettä. Hankintayksikkö on laskenut kaikille tarjoajille palautteista saadun keskiarvon, jonka perusteella se on pisteyttänyt tarjoajat.

Sähköisen työnhakuvalmennuksen osalta hankintayksiköllä ei ole ollut käytössään hakijaa koskevaa asiakaspalautetta, vaan se on arvioinut itse hakijan selviytyvän koulutuksesta ja antanut hakijalle tämän arvion perusteella kolme pistettä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut käyttää hallussaan olevia asiakaspalautteita asiakastyytyväisyyttä arvioidessaan, eikä eri vuosilta koottuja asiakaspalauteyhteenvetoja voi saadun selvityksen perusteella pitää sillä tavoin keskenään vertailukelvottomina, että vuoden 2002 tietojen käyttäminen olisi ollut hakijan syrjivää.

Siltä osin kuin hankintayksikkö on ilman asiakastyytyväisyyttä osoittavia palautetietoja oman arvionsa perusteella pisteyttänyt hakijan sähköistä työnhakuvalmennusta koskevan tarjouksen, tarjousten vertailu on, toisin kuin muiden tarjoajien osalta, perustunut yksinomaan hankintayksikön omiin johtopäätöksiin asiakastyytyväisyydestä.

Menettely on antanut tältä osin hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa. Menettely ei myöskään ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Johtopäätös

Hankintayksikkö on edellä kerrotuin tavoin menetellyt tarjousvertailussaan sähköisen työnhaun kursseja koskevien tarjousten asiakastyytyväisyyttä koskevan vertailun osalta hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamukset

Kysymyksessä olevat kurssit on hankittu vuodelle 2006 ja hankintakausi on päättynyt. Näin ollen hankintalain 9 §:n 1 momentin

1 - 3 kohtien mukaiset seuraamukset eivät voi enää tulla asiassa kysymykseen. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä sanotulta osin voi siten tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjousta viisi- ja kymmenpäiväisestä sähköisestä työnhakuvalmennuksesta Siilinjärvelle ja Maaninkaan.

Tarjouspyynnössä ei ole mainintaan siitä, että osatarjoukset olisivat sallittuja. Hankintayksikön markkinaoikeudelle toimittamassa hakijan viisipäiväistä sähköistä työnhakuvalmennusta koskevassa tarjouksessa todetaan, että "Tarjous koskee Siilinjärvellä alkavia vastaavia kursseja

2006". Hakijan kymmenpäiväistä sähköistä työnhakuvalmennusta koskevassa tarjouksessa todetaan niin ikään, että "Tarjous koskee kaikkia Siilinjärvellä alkavia vastaavia kursseja 2006". Molempiin tarjouksiin on lisäksi kurssin järjestämispaikaksi merkitty Siilinjärven

Työnhakijat ry, Siilinjärvi.

Hakijan markkinaoikeudelle hakemukseensa oheistamat sähköistä työnhakua koskevat allekirjoittamattomat tarjoukset poikkeavat hankintayksikön hallussa olleista tarjouksista siten, että hakijan toimittamassa kymmenpäiväistä sähköistä työnhakua koskevassa tarjouksessa kohteeksi on ilmoitettu, että "Jokainen tarjous koskee kaikkia Siilinjärvellä ja Maaningalla alkavia vastaavia kursseja 2006" ja kurssin sijaintipaikkakunnaksi on ilmoitettu Siilinjärven Työnhakijat ry

Siilinjärvi ja Maaningan kunnantalo.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjoaja vastaa osaltaan siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnissa on ratkaisevaa se, millaiset tarjoukset hakija on hankintayksikölle tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymiseen mennessä toimittanut. Markkinaoikeus toteaa, että hakijan hankintayksikölle toimittamat tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia siltä osin kuin hakija on rajoittanut tarjoukset koskemaan ainoastaan

Siilinjärvellä järjestettävää koulutusta. Mainitulla seikalla on voinut olla vaikutusta tarjousten vertailuun ja hakijan tarjouksen ottaminen mukaan vertailuun on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, että hakijan tarjoukset sähköisen työnhaun kursseista olisi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä tullut hylätä tarjouspyyntöä vastaamattomina jo ennen tarjousvertailua, eikä hakijalla siten olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua. Hakemus tulee näin ollen hylätä.

Oikeudenkäyntikulut

Hankintayksikön on katsottu menetelleen julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti siltä osin kuin se on vertaillun sähköisen työnhaun kursseja koskeneita tarjouksia asiakastyytyväisyyden osalta. Hakijan tarjous on kuitenkin edellä todetulla tavalla ollut tarjouspyynnön vastainen ja hakijan vaatimus on pääasian, eli hyvitysmaksun määräämisen, osalta hylätty. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen ole kohtuutonta, että hakija ja hankintayksikkö saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.