Market court dismisses procurement bid challenge but awards legal costs to the successful bidder.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Tampereen teknillinen yliopisto on pyytänyt 5.10.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia sisäisestä tarkastuksesta sekä EU-projektien tarkastuksista vuosille 2006 - 2008. Hankintayksikkö on saanut EU-

projektitarkastuksista neljä tarjousta.

Tampereen teknillisen yliopiston hallintojohtaja on 28.11.2005 tekemällään päätöksellä valinnut tarjouspyynnön mukaisen hankinnan toimittajaksi Oy Audiator Ab:n.

Hankinnan kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan

145.212 euroa, josta EU-projektitarkastusten osuus on 94.590 euroa.

Tampereen teknillinen yliopisto on 22.12.2005 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se tekee valitun tarjoajan kanssa ehdollisen sopimuksen siten, että sopimus purkautuu, mikäli markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen.

HAKEMUS

KPMG Oy Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen siltä osin kuin se koskee EU-projektien tarkastamista ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä tai maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 10.000 euroa korkoineen. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arviointiperusteiksi on ilmoitettu toimittajan asiantuntevuus ja tehokkuus, raportointi ja sen kattavuus, palveluiden hinnoittelu, kokemus julkisen sektorin tarkastuksesta sekä toimittajan oma vakavaraisuus, kannattavuus ja toiminnan jatkuvuus. Tarjouspyynnöstä tai hankintayksikön laatimasta tarjousvertailusta ei ole ilmennyt, että arviointiperusteet olisi ilmoitettu tärkeysjärjestyksessä, tai mikä on ollut arviointiperusteiden keskinäinen painotus.

Hankintayksikön suorittamassa hintavertailussa arviointiperuste ja asteikko ovat jääneet epäselviksi, koska arvioinnissa on tyydytty ainoastaan toteamaan, mikä neljästä tarjouksesta on halvin, toiseksi halvin, toiseksi kallein ja kallein. Hinnan vaikutus lopulliseen päätökseen on siten jäänyt epäselväksi. Hakijan hinta on ollut 62,50 euroa/tunti ja 500 euroa/päivä, kun voittaneen tarjoajan hinta on ollut

75/65 euroa/tunti ja 563/488 euroa/päivä. Hinnoittelussa on ollut merkittävä ero, ja hakijan tarjous on ollut tarjouksista selvästi halvin.

VASTINE

Tampereen teknillinen yliopisto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 5.500 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden tärkeysjärjestystä ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä. Tärkeysjärjestys on kuitenkin käynyt ilmi hankintapäätöksestä.

Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Tarjouksen valinnassa on sovelluttu tarjouspyynnössä ilmoitettuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita. Hankintayksikkö on laatinut hakijalle hankintapäätöksen yhteydessä tiedoksi annetun tarjousten vertailulomakkeen lisäksi erillisen tarjousvertailuasiakirjan, jossa on ollut tarjouksista tarkempi sanallinen vertailu.

Tarjoajien asiantuntemusta ja kokemusta arvioidessaan hankintayksikön on täytynyt luottaa tarjoajien ilmoittamiin referensseihin.

Hankintayksikkö ei ole käyttänyt valitun tarjoajan tuntemusta hankintayksiköstä tarjouksen valinnan perusteena.

Hakijan tarjouksessa tarkastusvastuulliseksi ilmoitetun henkilön kokemus yliopistotasoisista EU-projektitarkastuksista rajoittuu yhteen organisaatioon 1.2.2005 lähtien. Sen sijaan valitulla tarjoajalla on kokemusta 15 eri yliopistotasoisen organisaation projektitarkastuksista vuodesta 1997 lähtien. Lisäksi valittu tarjoaja on ilmoittanut, että projektitarkastuksissa on tarvittaessa mahdollista käyttää niihin nimetyn henkilön lisäksi kahta JHTT-pätevyyden omaavaa henkilöä.

Tarjouspyynnössä on arvioitu EU-projektitarkastusten vuosimääriksi

35 - 40. Sekä hakija että valittu tarjoaja ovat ilmoittaneet käyttävänsä

EU-projektitarkastukseen 1 - 2 päivää. Hakijan päiväveloitus vuonna

2006 on 500 euroa ja valitun tarjoajan 488 - 536 euroa. Siten hakijan tarjous on toteutuvasta hankemäärästä ja tarvittavista tarkastuspäivistä riippuen ensimmäisenä sopimusvuonna joko 420 - 960 euroa voittanutta tarjousta kalliimpi tai 1.260 - 2.880 euroa sitä halvempi.

LAUSUNTO

Oy Audiator Ab on antanut lausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö ja tarjousten arviointiperusteet

Hakija on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole voinut käyttää tarjousvertailussa arviointiperusteina kokemusta ja referenssejä vaan että kyseisten seikkojen olisi tullut olla tarjoajien kelpoisuusehtoja.

Tarjouskilpailusta voidaan hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee.

Hankinta on hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousta valittaessa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ja niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä.

Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintamenettely on edellä lausutun perusteella kaksijakoinen niin, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien kelpoisuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajilla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Jos tällaisia edellytyksiä ei ole, hankintayksikkö voi sulkea tarjoajan pois tarjouskilpailusta. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on arvioitava tarjousten paremmuutta eli suoritettava tarjousten vertailu niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole kelpoisuusarvioinnissa suljettu pois tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin vaihtoehto, ja arviointiperusteina käytetään toimittajan asiantuntevuutta ja tehokkuutta, raportointia ja sen kattavuutta, palveluiden hinnoittelua, kokemusta julkisen sektorin tarkastuksesta sekä toimittajan omaa vakavaraisuutta, kannattavuutta ja toiminnan jatkuvuutta.

Tarjouspyynnössä on edellä olevan mukaisesti ilmoitettu yhdeksi kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeksi "kokemus julkisen sektorin tarkastuksesta". Markkinaoikeus katsoo, että kyseinen arviointiperuste on koskenut hankinnan kohteena olevan palvelun kannalta merkityksellistä seikkaa ja että hankintayksikkö on voinut käyttää kyseistä arviointiperustetta sen selvittämiseksi, mikä tarjous on sille kokonaistaloudellisesti edullisin. Edellä mainittu arviointiperuste ja osin myös "toimittajan asiantuntevuus ja tehokkuus" ovat lisäksi olleet sellaisia arviointiperusteita, joiden kohdalla hankintayksikkö on voinut arvioida tarjouksia ja niiden paremmuutta osaltaan myös tarjoajien esittämien referenssien pohjalta. Hankintamenettely ei siten ole ollut mainitulta osin hakijan esittämin tavoin virheellistä.

Tarjousvertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hakijan mukaan tarjousvertailusta ei ole toimittajan asiantuntevuutta ja tehokkuutta sekä toimittajan kokemusta julkisen sektorin tarkastuksesta koskevilta osin ilmennyt, miten arviointiperusteita on sovellettu ja millä perusteilla hankintayksikkö on pitänyt valituksi tulleen tarjoajan tarjousta hakijan tarjousta parempana. Hakija on myös esittänyt, että tarjousvertailusta ei ole ilmennyt, kuinka hankintayksikkö on painottanut eri arviointiperusteita suhteessa toisiinsa. Lisäksi hankintayksikkö on hakijan mukaan suosinut tarjousvertailussaan ja hankintapäätöstä tehdessään voittanutta tarjoajaa sillä perusteella, että voittanut tarjoaja on ollut palvelun aikaisempi toimittaja.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikkö soveltaa etukäteen ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankintayksikön on tehtävä hankintalain 7 a §:n 1 momentin mukaan tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Säännöksen esitöissä (HE 237/2004 vp) on mainittu, että päätöksen tulisi sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, joita ovat muun muassa tarjouksen valintaperusteet ja niiden soveltamistapa.

Hankintayksikkö on laatinut tarjouksista 11.11.2005 päivätyn tarjousvertailuasiakirjan sekä päiväämättömän, "Tarkempi tarjousten vertailu valintaperusteittain" -nimellä otsikoidun tarjousvertailuasiakirjan. Asiassa saadun selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätös on perustunut 11.11.2005 päivättyyn tarjousten vertailuasiakirjaan ja siinä tehtyyn hankintaesitykseen ja että toinen vertailuasiakirjoista on laadittu vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen.

Tarjouspyynnössä nimetyt kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet on esitetty 11.11.2005 päivätyssä vertailuasiakirjassa tarjouspyynnön mukaisessa järjestyksessä siten täydennettyinä, että arviointiperusteiden eteen on lisätty numerot 1 - 5. Asiakirjassa on vertailtu tarjouksia muiden paitsi toimittajan omaa vakavaraisuutta, kannattavuutta ja toiminnan jatkuvuutta koskevan arviointiperusteen osalta. Palveluiden hinnoittelun osalta asiakirjassa on ilmoitettu tarjousten hinnat sekä tieto siitä, mikä tarjouksista on ollut halvin, toiseksi halvin, toiseksi kallein ja kallein. Toimittajan asiantuntevuutta ja tehokkuutta, raportointia ja sen kattavuutta sekä kokemusta julkisen sektorin tarkastuksesta on arvioitu vertailussa plus- ja miinusmerkein.

Vertailuasiakirjan lopussa on ollut lyhyt vertailun tulosta koskeva johtopäätösosio, jossa on todettu seuraavaa: "Sekä Deloittella että

Audiatorilla on vahva asiantuntemus omalla alallaan. Palveluiden hinnoittelussa ei ole oleellisia eroja. Yliopistosektorin tuntemusta löytyy molemmilta, Audiatorilla tällä hetkellä kahden vuoden syvällinen tuntemus ja osaaminen TTY:n toiminnasta ja toimintatavoista. Kokonaistaloudellisuus-kriteerin perusteella valittavaksi projektitarkastuksiin esitetään Oy Audiator Ab:tä."

Hintavertailun osalta vertailuasiakirjaan on kirjattu tarjousten tunti- ja päivähinnat. Voittaneen tarjoajan osalta asiakirjaan on kirjattu hinnat sekä vastuullisen että avustavan tarkastajan osalta. Hakijan tarjouksen on todettu olevan vertailussa halvin ja voittaneen tarjouksen toiseksi halvin.

Tarjousvertailuasiakirjaan on merkitty "toimittajan asiantuntevuudesta ja tehokkuudesta" arvosanaksi hakijalle miinus ( - ) ja voittaneelle tarjoajalle kaksi plussaa (++). Arviointiperusteen "kokemus julkisen sektorin tarkastuksesta" osalta hakijan arvosana on ollut miinus ( - ) ja voittaneen tarjoajan arvosana plussa (+). Vertailuasiakirjassa on myös ollut erillinen sarake huomioita varten. Tältä osin vertailuasiakirjaan on hakijan osalta kirjattu "osaaminen ja referenssit eivät vakuuta" ja valitun tarjoajan osalta "vahva julkisen sektorin osaaminen".

Tarjousvertailuasiakirjasta ei ole käynyt ilmi, mihin seikkoihin siihen kirjatut huomiot ovat perustuneet. Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintapäätöksestä eikä sen perustana olleesta tarjousvertailuasiakirjasta ole ilmennyt, miten hankintayksikkö on soveltanut toimittajan asiantuntevuuteen ja tehokkuuteen sekä toimittajalla julkisen sektorin tarkastuksesta olevaan kokemukseen liittyviä arviointiperusteita ja millä perusteilla tarjoajat ovat saaneet niille mainituista arviointiperusteista annetut arvosanat.

Hankintamenettely on siten ollut kyseisten arviointiperusteiden vertailemisen osalta virheellistä.

Markkinaoikeus niin ikään katsoo, ettei hankintapäätöksestä ja edellä läpikäydystä tarjousvertailuasiakirjasta ole ilmennyt, miten hankintayksikkö on painottanut hintaa ja muita arviointiperusteita suhteessa toisiinsa. Hankintapäätöksestä ja tarjousvertailusta ei siten ole ilmennyt varsinaista kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden mukaisesti tehtyä kokonaisarviointia tarjousten keskinäisestä paremmuusjärjestyksestä. Myöskään hankintayksikön tarjousvertailuasiakirjassaan esittämä voittaneen tarjoajan hankintayksikön tuntemiseen liittyvä peruste ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Tarjousvertailu on siten ollut hakijan esittämin tavoin myös tältä osin virheellistä.

Johtopäätös

Edellä lausutun perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt tarjousten vertailemisen ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, minkä vuoksi asiassa tulee harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädettyjen seuraamusten määrääminen.

Seuraamukset

Hankintapäätös on koskenut EU-projektitarkastuksia vuosille 2006 -

2008. Hankintapäätöksen perusteella ei ole vielä tehty lopullista hankintasopimusta, minkä vuoksi hankintapäätös olisi sinänsä kumottavissa. Ottaen kuitenkin huomioon, että sopimuskaudesta on ehtinyt kulua jo suurin osa, markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 9 §:n 1 momentissa säädetyt ensisijaiset seuraamukset eivät voi enää tulla asiassa määrättäviksi, koska ne saattaisivat aiheuttaa hankintalain 9 §:n

2 momentissa ja 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteiden edut olisivat. Näin ollen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Kuten edellä on todettu, hankintamenettely on ollut hakijan esittämin tavoin virheellistä tarjousvertailun ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta. Hyvitysmaksun saamisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu olisi muodostunut täysin virheettömässä menettelyssä. Hankintamenettely on edellä todetun lisäksi ollut virheellistä siltä osin, kuin hankintayksikkö on nimennyt tarjouspyynnössä yhdeksi kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeksi toimittajan oman vakavaraisuuden, kannattavuuden ja toiminnan jatkuvuuden. Mainittu arviointiperuste on liittynyt tarjoajan kelpoisuuden arvioimiseen eikä sen avulla ole voitu arvioida tarjouksen kokonaistaloudellista edullisuutta.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Tampereen teknillinen yliopisto on velvoitettava korvaamaan KPMG Oy Ab:n oikeudenkäyntikulut ja hankintayksikön vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Tampereen teknillisen yliopiston korvaamaan KPMG Oy Ab:n oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla.

Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lukien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Tampereen teknillisen yliopiston oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.