Market Court voids procurement decision for vague tender terms and orders a new tender.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Heinolan kaupungin terveystoimi on pyytänyt 9.1.2006 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Heinolan terveyskeskuksen järjestämisvastuulla olevien ensihoito- ja sairaankuljetuspalvelujen hoitamisesta ajalla 1.7.2006 - 31.12.2009. Tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus sopimuksen jatkamiseen kolmella vuodella. Tarjouksia on saatu kuusi.

Heinolan kaupungin terveyslautakunta on päätöksellään 16.3.2006 § 52

päättänyt antaa Heinolan sairaankuljetus- ja ensihoitotehtävät Päijät-

Hämeen pelastuslaitoksen hoidettavaksi.

Hankinnan arvonlisäveroton arvo on ollut annettujen tarjousten perusteella 270.000 - 725.000 euroa vuodessa.

Heinolan kaupunki on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se allekirjoita hankintasopimusta ennen kuin asian käsittely markkinaoikeudessa on päättynyt.

HAKEMUS

Nastolan Sairaankuljetus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun Heinolan kaupungin terveyslautakunnan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön ensisijaisesti järjestämään asiassa uuden tarjouskilpailun tai toissijaisesti suorittamaan asiassa tarjousvertailun tarjouspyyntöä vastaavien tarjousten välillä. Lisäksi Nastolan

Sairaankuljetus Oy on vaatinut, että Heinolan kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 4.317,50 eurolla korkoineen.

Hakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity, mitä arviointiperusteilla laatu, taso ja kokemus on tarkoitettu. Mainitut arviointiperusteet ovat olleet hankinnan kohde huomioon ottaen siinä määrin yksilöimättömiä, etteivät tarjoajat ole voineet tietää, millä seikoilla tulee olemaan vaikutusta niiden arvioinnissa.

Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan hinta 1.1.2006 hintatasossa siten, että hinnan on tullut olla kiinteä vähintään vuodeksi kerrallaan ja tarjouksen on tullut sisältää yksiselitteinen hinnantarkistusperuste.

Kaikissa annetuissa tarjouksissa on ollut erilainen hintasidonnaisuus.

Hankintayksikön olisi tullut määrittää yksiselitteinen hinnanmääritysperuste- ja tapa jo tarjouspyynnössä.

Voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen siltä osin, kuin se ei ole sisältänyt tarjouspyynnössä vaadittuja selvityksiä ja todistuksia tarjoajan taloudellisista voimavaroista, tuloslaskelmasta, taseesta, toimintakertomuksesta ja tilinpäätösasiakirjoista.

Lisäksi voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen hinnan ilmoittamisen osalta. Voittanut tarjoaja ei ole ilmoittanut tarjouksessaan hinnan tarkistushetkeä tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti, vaan ilmoittanut ylimalkaisesti, että tarkistuksessa käytetään kunnallisen työnantajan palkkaindeksiä vuodelta 2006. Kun kyseinen indeksi annetaan neljännesvuosittain, voittaneen tarjouksen perusteella on jäänyt epäselväksi, mikä on voittaneen tarjoajan tarkoittama indeksi ja sen sidonnaisuus. Lisäksi tarjouksessa on ilmoitettu käytettävän indeksiä vain, kun se kohoaa, vaikka tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan tarkistusperusteesta, mikä on hinnan kohoamisen ohella tarkoittanut myös sen laskemista.

Koska hankintayksikkö ei ole laatinut saamistaan tarjouksista minkäänlaista tarjousvertailua, hankintamenettely on ollut virheellistä myös tarjousvertailun osalta.

VASTINE

Heinolan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen, perustellen vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen arviointiperusteiksi tarjoushinta ja muut kustannustekijät 70 prosentin painoarvolla sekä toiminnan taso, laatu, kokemus ja toimintavarmuus yhteensä 30 prosentin painoarvolla. Tarjouspyyntö on ollut arviointiperusteiden yksilöinnin osalta selkeä.

Hankintayksiköllä on ollut käytössään voittaneen tarjoajan tuloslaskelma, tase, toimintakertomus ja muut tilinpäätöstiedot, sillä tiedot ovat olleet julkisia. Edellä mainituilla tiedoilla on ollut tarkoitus tarkistaa se, että palvelun tarjoaja pystyy toteuttamaan palvelun omien taloudellisten resurssiensa perusteella. Voittaneen tarjoajan taloudellisesta tilanteesta ja suoriutumiskyvystä ei ole ollut epäilystä.

Tarjouspyynnön perusteella on saatu vertailukelpoisia tarjouksia. Koska kaikki tarjoajat ovat pystyneet täyttämään asetetut laatuvaatimukset, valinta on perustunut lähinnä tarjousten hinta-arviointiin. Vaikka tarjoukset ovat hintasidonnaisuuden osalta eronneet toisistaan, tästä ei ole aiheutunut minkäänlaista vaaraa tai vahinkoa, eikä päätöksenteko asiassa ole hankaloitunut. Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan käyttämä hintaindeksi on ollut päätöksenteon kannalta riittävän tarkka.

Voittanut tarjous on ollut halvin ja kokonaistaloudellisesti edullisin, sillä sen vuosihinnan hintaero seuraavaksi halvimpaan tarjoukseen on ollut 190.000 euroa. Vertailussa ei ole käytetty pisteytystä, koska laadulliset erot ovat olleet vähäisiä ja tarjousten hintaero selkeä. Vaikka pisteytystä ei ole tehty, se ei ole tarkoittanut, ettei tarjousvertailua olisi tehty.

LAUSUNTO

Päijät-Hämeen pelastuslaitos on esittänyt lausunnossaan muun ohella seuraavaa.

Päijät-Hämeen pelastuslaitos on Päijät-Hämeen liiton alainen liikelaitos ja Heinolan kaupunki on kyseisen liiton jäsen. Päijät-Hämeen kuntien solmiman yhteistoimintasopimuksen mukaisesti pelastuslaitos vastaa kuntien pelastustoimesta sekä tuottaa sairaankuljetuspalveluita terveystoimen tilaamassa laajuudessa. Heinolan kaupunki on yksi yhteistoimintasopimuksen osapuolista. Heinolan kaupungilla on vakituinen edustaja johtokunnassa, joka hallinnoi pelastuslaitoksen tuottamaa sairaankuljetuspalvelua. Pelastuslaitoksen tilinpäätös hyväksytään osana Päijät-Hämeen liiton tilinpäätöstä, joka saatetaan edelleen jokaisen jäsenkunnan tietoisuuteen. Heinolan kaupunki on pelastuslaitoksen omistajaohjauksen kautta saanut tarjouspyynnössä edellytetyt pelastuslaitoksen taloudellista tilannetta koskevat tiedot.

Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen tarjouksessa on ilmoitettu hinta yksiselitteisesti. Hinnantarkistusperusteeksi on vuodesta 2008 lähtien ilmoitettu kunnallisen työnantajan palkkaindeksi. Tarjouksen mukaan valmiuskorvausta tulee kohottaa, mikäli kyseinen indeksi on kohonnut vuoden 2006 tasosta.

VASTASELITYS

Nastolan Sairaankuljetus Oy on esittänyt vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Päijät-Hämeen pelastuslaitos ei ole selvittänyt tarjouksessaan oikeuttaan harjoittaa sairaankuljetusta eikä esittänyt hankintayksikölle omaavansa lupia ammattimaisen henkilöliikenteen harjoittamiseen sairaankuljetusta varten, kuten tarjouspyynnössä on edellytetty.

Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen tarjous on ollut alihintainen, joten hankintayksikön olisi tullut pyytää siltä lisäselvitystä siitä, kuinka se tosiasiallisesti tulee rahoittamaan tarjoamansa toiminnan. Pelastuslaitos ei pysty tarjoamallaan hinnalla toteuttamaan tarjouspyynnön mukaista palvelua ilman hankintayksikön sille myöntämää rahallista tukea.

Pelastuslaitokselle maksettava tuki olisi tullut ottaa huomioon kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta valittaessa.

Heinolan kaupunki on neuvotellut Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen kanssa sairaankuljetussopimuksesta, joka on tarkoitus allekirjoittaa, mikäli hankintapäätös saa lainvoiman. Neuvoteltu sopimusluonnos ei vastaa tarjouspyyntöä, jonka perusteella muut tarjoajat ovat tehneet tarjouksensa, vaan sallii tarjouspyynnön vastaisesti voittaneen tarjoajan käyttää vaadittuja ajoneuvoja ja henkilökuntaa muihin tehtäviin kuin tarjouspyynnössä oli esitetty. Mainittu seikka on selittänyt osaltaan sen, miksi pelastuslaitos on kyennyt antamaan muita selvästi halvemman tarjouksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992

(jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouskilpailusta voidaan hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee.

Hankinta on hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousta valittaessa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ja niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä.

Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintamenettely on edellä lausutun perusteella kaksijakoinen niin, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien kelpoisuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajilla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Jos tällaisia edellytyksiä ei ole, hankintayksiköllä on oikeus muttei velvollisuutta sulkea tarjoaja pois tarjouskilpailusta. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on arvioitava tarjousten paremmuutta eli suoritettava tarjousten vertailu niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole kelpoisuusarvioinnissa suljettu pois tarjouskilpailusta.

Kelpoisuusvaatimukset ja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteen mukaan. Eräät seikat voivat liittyä joissakin tapauksissa tarjoajan kelpoisuuden arviointiin ja toisissa tapauksissa taas paremminkin tarjousten taloudellisen edullisuuden arvioimiseen. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä yhtäältä tarjoajien kelpoisuutta arvioitaessa ja toisaalta tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Yksittäisessä hankinnassa ei näistä syistä tulisi lähtökohtaisesti käyttää samoja seikkoja sekä tarjoajien kelpoisuusvaatimuksina että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina ainakaan yksilöimättä jo tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selvästi sitä, mitä tietoja tarjoajilta edellytetään minkäkin asian arvioimiseen ja kuinka nimettyjä seikkoja on tarkoitus soveltaa kussakin tarkoituksessa.

Hankinnan kohde sekä tarjoajien kelpoisuuteen ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee edellä olevan perusteella kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö turvaa tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Heinolan kaupungin tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouksen sisältö" on muun ohella ilmoitettu, että "tarjoajan tulee olla kaupparekisteriin merkitty yritys ja/tai tarjoajalla on oltava oikeus harjoittaa sairaankuljetusta", ja edellytetty, että tarjoajalla on riittävät luvat ammattimaisen henkilöliikenteen harjoittamiseen sairaankuljetusta varten ja että tarjoajalla on riittävät taloudelliset voimavarat tarkoituksenmukaisten ensihoito- ja sairaankuljetuspalveluiden tuottamiseen sekä osoituksena tästä todistus tai riittävä vakuutus.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut tarjouspyynnön edellytykset ovat liittyneet ennen tarjousten vertailua tapahtuvaan tarjoajan kelpoisuuden tutkimiseen.

Tarjouksen valintaan ja tarjousten vertailuun liittyen tarjouspyynnön kohdassa "Valintaperusteet" on ilmoitettu tarjouksen valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen arviointiperusteiksi tarjoushinta ja muut kustannustekijät 70 prosentin painoarvolla sekä toiminnan taso, laatu, kokemus ja toimintavarmuus yhteensä 30 prosentin painoarvolla.

Kyseisessä valintaperusteita koskevassa tarjouspyynnön kohdassa on edellytetty, että tarjoaja esittää kaupparekisteriotteen, todistukset verojen ja maksujen suorittamisesta, tuloslaskelman, taseen, toimintakertomuksen ja muut tilinpäätösasiakirjat sekä selvityksen mahdollisista alihankkijoista.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainituista tarjouksen valintaan liittyvässä kohdassa edellytetyistä selvityksistä muut paitsi alihankkijoita koskeva selvitys ovat liittyneet sellaisiin seikkoihin, joiden avulla selvitetään tarjoajan kelpoisuutta.

Tarjouspyynnössä ei ole tarkemmin täsmennetty niitä seikkoja, joilla on merkitystä tarjousten laadun vertailussa. Koska tarjouspyynnössä on myös tarjousten arviointiperusteisiin liittyen pyydetty tarjoajia esittämään tarjoajan kelpoisuuden selvittämiseen liittyviä seikkoja, tarjoajat eivät ole tarjouspyynnön perusteella voineet varmuudella tietää, minkä kaikkien seikkojen perusteella hankintayksikkö tulee niiden kelpoisuutta ja toisaalta tarjousten kokonaistaloudellisuutta arvioimaan.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tehnyt tarjouspyynnössään riittävää eroa tarjoajan kelpoisuusedellytysten selvittämiseen liittyvien seikkojen sekä tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteisiin liittyvien seikkojen välillä. Hankintayksikkö on käytännössä samastanut tarjoajan kelpoisuuden arvioinnin ja tarjousten laatutekijöihin liittyvät arviointiperusteet ja niiden osalta tapahtuvan tarjousvertailun, mihin osaltaan viittaa sekin, että hankintayksikkö ei julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti ole hankintapäätöksessään lainkaan vertaillut tarjousten keskinäistä paremmuutta laatuun liittyneiden arviointiperusteiden osalta, vaan ainoastaan todennut hankintapäätöksessään, että nykyisenä palveluntuottajana Päijät-

Hämeen pelastuslaitoksen laatutason tiedetään vastaavan esitettyjä vaatimuksia.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti laatiessaan tarjouspyynnön edellä kuvatulla tavalla epäselvästi. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys mainitussa säännöksessä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Edellä todettu hankintamenettelyn virhe sekä jäljempänä seuraamuksen osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä.

Seuraamus

Hankintasopimusta ei ole vielä allekirjoitettu. Heinolan kaupungin hankintapäätös voidaan siten kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Kun jo tarjouspyyntö on ollut edellä mainituin tavoin virheellinen, hankintamenettely voidaan korjata vain järjestämällä asiassa kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Heinolan kaupungin terveyslautakunnan päätöksen 16.3.2006 § 52 sekä kieltää Heinolan kaupunkia tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön sille asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Heinolan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa ensihoito- ja sairaankuljetuspalveluita koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä asiassa kokonaan uusi tarjouskilpailu, missä on otettava huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Markkinaoikeus velvoittaa Heinolan kaupungin korvaamaan Nastolan

Sairaankuljetus Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.