Market Court dismisses bid protest where tender committee accepted joint bid despite alleged procedural flaws and low price.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Forssan kaupunki on pyytänyt 1.7.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia viiden kohteen koululaiskuljetuksista ajalle 16.8.2005 -

3.6.2006. Kohteesta 1 on saatu yksi ja kohteesta 3 kaksi tarjousta.

Forssan kaupungin koulutuslautakunta on päätöksellään 4.8.2005 § 39

hyväksynyt kohteitten 1 ja 3 osalta Linjaliikenne Kivistö Oy:n ja

Tilausliikenne Matti Mikkolan (jäljempänä myös yhteenliittymä)

yhteiset tarjoukset.

Hankinnan kokonaisarvo on ollut hankintayksikön selvityksen mukaan noin 228.000 euroa, josta kohteen 3 osuus on ollut noin 50.000 euroa.

HAKEMUS

Rajalan taksit Avoin yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa kohteen 3 osalta Forssan kaupungin koulutuslautakunnan 4.8.2005 tekemän hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Forssan kaupungin suorittamaan sille hyvitysmaksuna 17.671,50 euroa sekä tarjousmenettelystä aiheutuneina kuluina 300 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että Forssan kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 2.152 eurolla korkoineen.

Hakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Yhteenliittymä ei ole esittänyt tarjouksessaan tarjouspyynnössä edellytettyjä selvityksiä Linjaliikenne Kivistö Oy:stä. Tarjousta ei olisi tullut sanotusta syystä hyväksyä mukaan tarjousvertailuun.

Tarjouspyynnössä on esitetty kilpailunrajoituslainsäädäntöön perustunut yhteisen tarjouksen antamista koskenut kielto, jonka mukaan yhteisen tarjouksen tekeminen on ollut mahdollista vain silloin, kun yksittäisen liikennöitsijän voimavarat eivät riitä tarjouskilpailun kohteena olevan liikenteen ajamiseen. Sekä Linjaliikenne Kivistö Oy:llä että Tilausliikenne Matti Mikkolalla on ollut kummallakin jo yksinään riittävät resurssit kohteen 3 kuljetusten ajamiseen. Yhteenliittymän muodossa annettu tarjous on rajoittanut kilpailua ja ollut sekä tarjouskilpailun ehtojen että kilpailunrajoituslain vastainen, minkä vuoksi se olisi tullut hylätä. Hankintapäätöksen tehneelle koulutuslautakunnalle on tältä osin esitetty myös virheellistä informaatiota, sillä hankintapäätöksen liitteenä olleessa asiakirjassa on esitetty, että kohteeseen 3 olisi jättänyt hakijan lisäksi tarjouksen pelkästään Linjaliikenne Kivistö Oy.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, ettei yhdistelmätarjouksia hyväksytä.

Yhteenliittymän kohteista 1 ja 3 tekemä tarjous on annettu yhdellä asiakirjalla ja ollut tosiasiallisesti yhdistelmätarjous. Kun tiedossa on ollut, etteivät muut tarjoajat tee kohteesta 1 tarjouksia, yhteenliittymä on saanut hintasuunnittelulla tarjouksensa kohteen 3 osalta alihintaiseksi. Yhteenliittymän tarjous olisi tullut mainituista syistä hylätä.

Yhteenliittymä ei ole esittänyt tarjouksessaan aikataulu- ja reittisuunnitelmaa, vaan on vasta tarjouksensa hyväksytyksi saatuaan esittänyt hankintayksikölle aikataulun, jossa ajoja on kuitenkin järjestelty toisin kuin tarjouspyynnössä oli edellytetty sekä käytetty alihankintaa. Yhteenliittymän tarjous on ollut tältäkin osin tarjouspyynnön vastainen.

VASTINE

Forssan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen, perustellen vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Linjaliikenne Kivistö Oy on osallistunut Forssan kaupungin 12.6.2005 -

1.7.2005 järjestämään joukkoliikenteen tarjouskilpailuun ja tuolloin toimittanut tarjouspyynnössä vaaditut selvitykset. Koululaiskuljetuksia koskeneeseen tarjouskilpailuun osallistuneiden liikennöitsijöiden kanssa on sovittu, ettei hankintayksikölle jo toisten tarjousten mukana toimitettuja asiakirjoja tarvitse toimittaa toistamiseen. Asiasta on sovittu näin myös hakijan kanssa, joka ei myöskään ole toimittanut käsillä olevan hankinnan osalta tarjouspyynnössä mainittuja asiakirjoja.

Menettely selvitysten ja todistusten osalta on ollut kaikkia tarjoajia kohtaan tasapuolista.

Kohteen 1 kuljetuksiin käytetään kolmea autoa ja kohteen 3 kuljetuksiin kahta autoa. Yhteenliittymään kuuluvien liikennöitsijöiden ajoneuvomääristä ei voi päätellä yhteenliittymän olleen perusteeton, sillä molemmilla liikennöitsijöillä on jatkuvasti muutakin liikennöintiä kuin koululaiskuljetuksia. Siltä osin, kuin hankintapäätöstä koskeneen pöytäkirjan liitteessä on ilmoitettu kohteen 3 tarjoajaksi pelkästään

Linjaliikenne Kivistö Oy eikä sen ja Tilausliikenne Matti Mikkolan muodostamaa yhteenliittymää, kyse on ollut kirjoitusvirheestä.

Päätöksen tehneellä lautakunnalla ei ole ollut tarjouksen tekijöistä epäselvyyttä.

Tarjoajia on pyydetty antamaan eri kohteita koskevat tarjouksensa samalla tarjouslomakkeella. Siten se, että kohteita 1 ja 3 koskevat yhteenliittymän tarjoukset ovat olleet samassa tarjousasiakirjassa, ei ole tehnyt niistä yhdistelmätarjouksia. Hankintayksiköllä on myös ollut syy uskoa saavansa kohteeseen 1 useampia tarjouksia, varsinkin, kun yhteenliittymien muodostaminen on ollut sallittua. Yhteenliittymän tarjous ei ole ollut alihintainen, sillä se on ollut vain neljä prosenttia halvempi kuin hakijan tarjous.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia esittämän tarjouksensa yhteydessä selvityksen aamukuljetusten alustavista aikatauluista varmistaakseen, ettei oppilaiden kuljetusaika ylitä lain sallimaa enimmäisaikaa. Yhteenliittymän tarjouksessa ei ole ollut alustavaa aikataulu- ja reittisuunnitelmaa, mutta hankintayksikkö on varmistanut yhteenliittymältä suullisesti ennen tarjouksen hyväksymistä aamukuljetuksen aikataulun täyttävän lain edellytyksen. Yhteenliittymä on kuljettanut kahtena ensimmäisenä koulupäivänä kahta kohteen 1

reitille kuuluvaa oppilasta kohteen 3 reittiä ajaneessa autossa, joka on ajanut reitillään kyseisten oppilaiden ohi. Ajosuunnitelmaa on kaupungin vaatimuksesta kuitenkin tämän jälkeen muutettu, ja reitit on ajettu ja oppilaat kuljetettu täysin tarjouspyynnön ja hyväksytyn tarjouksen mukaisesti, eikä alihankintaa ole käytetty.

LAUSUNTO

Linjaliikenne Kivistö Oy ja Tilausliikenne Matti Mikkola ovat lausuneet yhteisessä lausunnossaan muun ohella seuraavaa.

Tarjouksen tekeminen yhteenliittymänä on ollut perusteltua.

Yhteenliittymän tarjouksessa ilmoitetut automäärät eivät ole käytössä vain kyseisen koululaisliikenteen varalle, sillä yhtiöt harjoittavat myös maaseudun linjaliikennettä. Yhteenliittymänä kuljetukset saadaan hoidettua siten, ettei lisäkalustoa tarvita suhteettoman paljon.

Kummallakaan liikennöitsijällä ei yksinään ole ollut riittävästi sopivankokoista kalustoa reittien liikennöimiseen, sillä lähes kaikki käytettävissä olevat autot ovat täysimittaisia linja-autoja, jotka eivät sovellu kysymyksessä oleviin ajoihin, joissa oppilaita saatetaan hakea kotipihasta saakka.

Yhteenliittymä on jättänyt erilliset tarjoukset kohteista 1 ja 3.

Tarjoukset on tehty hankintayksikön toimittamalle lomakkeelle, johon on varattu tilaa jokaiselle kohteelle. Mikäli tarjous olisi ollut yhdistelmätarjous, olisi kohteista ilmoitettu yksi yhteinen hinta, eikä erillisiä summia molemmista kohteista. Tarjoushintaa ei ole alihinnoiteltu.

VASTASELITYS

Rajalan taksit Avoin yhtiö on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Valituiksi tulleet liikennöitsijät ovat mahdollistaneet yhteenliittymän avulla yhdistelmätarjouksen tekemisen. Vaikka kohteista on tehty näennäisesti erilliset tarjoukset, yhteenliittymä on hintasuunnittelun avulla pystynyt tarjoamaan kohdetta 3 käypää hintaa alittavalla hinnalla. Kohteen 3 alihinnoittelua on kompensoitu kohteesta yksi saatavilla tuloilla ja ajoja yhdistelemällä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1. kesäkuuta 2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992

(jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Asian tutkiminen

Markkinaoikeuden käsitellessä hankintalain 9 §:n mukaisen seuraamuksen määräämistä koskevaa asiaa lain 9 a §:n mukaisesti tehdyn hakemuksen johdosta markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu hankintapäätöksen lainmukaisuuden tutkiminen kilpailulainsäädännön valossa. Markkinaoikeus on näin ollen tutkinut asian siltä osin, kuin siinä on kysymys hankintamenettelyn arvioimisesta julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden perusteella.

Markkinaoikeuden toimivaltaan ei myöskään kuulu, kun otetaan huomioon hankintalain 9 §:n säännökset, vahingonkorvausvaatimusten tutkiminen. Hakijan vaatimus tarjouksen tekemisestä aiheutuneiden kulujen korvaamisesta on siten jätettävä markkinaoikeudessa tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Yhteenliittymän osapuolten kelpoisuus

Hakija on esittänyt, että yhteenliittymän tarjousta ei olisi tullut hyväksyä mukaan tarjousvertailuun, koska siihen ei ollut Linjaliikenne

Kivistö Oy:tä koskevilta osin liitetty tarjouspyynnössä edellytettyjä selvityksiä ja todistuksia.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee.

Säännös liittyy hankintalain esitöiden (HE 154/1992 vp ja HE 69/1997

vp) mukaan ehdokkaan ja tarjoajan ominaisuuksien etukäteen tapahtuvaan arviointiin eikä varsinaisten tarjousten vertailuun.

Tarjoajille asetettavat vaatimukset voivat liittyä lähinnä teknisiin tai taloudellisiin edellytyksiin toteuttaa hankinta. Mikäli tarjouskilpailusta poissulkemisen edellytykset täyttyvät, päätösvalta hylkäämisestä on hankintayksiköllä. Säännös antaa siten hankintayksikölle oikeuden mutta ei aseta velvollisuutta sulkea tarjoajaa pois tarjouskilpailusta säännöksessä mainituilla perusteilla. Hankintayksikön on kuitenkin meneteltävä tältäkin osin tasapuolisesti ja yhtäkään tarjoajaa syrjimättä.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on tullut sisältää kopio voimassa olevasta joukkoliikenne- tai taksiluvasta, verottajan verovelkatodistus, vakuutusyhtiön todistus työntekijöiden eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta, jos liikennöitsijällä on palveluksessaan työntekijöitä, sekä selvitys ostajalle annettavasta vakuudesta.

Ottaen huomioon, että tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta, markkinaoikeus katsoo kyseisiä selvityksiä pyydetyn sen vuoksi, että niiden avulla on hankintasäännösten mukaisesti pyritty arvioimaan tarjoajien taloudellisia edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Yhteenliittymän tarjous ei ole saadun selvityksen perusteella sisältänyt selvitystä annettavasta vakuudesta. Muut tarjouspyynnössä edellytetyt tarjoajaa koskevat selvitykset on oheistettu siihen vain Tilausliikenne Matti Mikkolaa koskevilta osin.

Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan toimittaneensa vaaditut liitteet joukkoliikennetarjouksen yhteydessä 1.7.2005. Hankintayksikön mukaan kysymyksessä olevaan tarjouskilpailuun osallistuneiden liikennöitsijöiden kanssa on sovittu, ettei niiden tarvitse toimittaa uudelleen jo 12.6 - 1.7.2005 järjestettyyn tarjouskilpailuun toimittamiaan asiakirjoja. Hankintayksikön mukaan Linjaliikenne

Kivistö Oy on osallistunut mainittuun aikaisempaan tarjouskilpailuun ja toimittanut tuolloin hankintayksikölle tarjouspyynnön mukaiset selvitykset.

Edellä lausuttuun nähden ja, kun hankintayksikkö on joka tapauksessa voinut harkintansa mukaan hyväksyä Linjaliikenne Kivistö Oy:n ja

Tilausliikenne Matti Mikkolan mukaan tarjouskilpailuun, sekä huomioon ottaen, että hankintayksikkö ei ole sulkenut yhtään tarjoajaa pois tarjouskilpailusta, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa syrjivästi tai epätasapuolisesti eikä muutenkaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut Linjaliikenne Kivistö Oy:tä tai Tilausliikenne Matti Mikkolaa tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Yhteenliittymän tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus

Hakija on esittänyt, että yhteenliittymän tarjous on ollut tarjouspyynnön ehtojen vastainen jo sillä perusteella, että yhteenliittymän muodostamiselle ei ole ollut tarjouskilpailulle asetettujen ehtojen mukaan perusteita. Hakija on edelleen esittänyt, että yhteenliittymän tarjous on tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena myös sen vuoksi, että se on ollut tarjouspyynnössä kielletty yhdistelmätarjous ja että siinä ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä edellytettyä ajoreittiä ja aikataulua.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu yhteenliittymän muodostamisen osalta seuraavaa: "Liikennöitsijät voivat liittyä yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen yhteisestä suorituksesta (tarjousyhteenliittymä, kilpailunrajoituslain 5 § 2 mom.). Yhteenliittymä voidaan muodostaa silloin, kun yksittäisen liikennöitsijän voimavarat eivät riitä tarjouskilpailun kohteena olevan liikenteen ajamiseen."

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on edellä olevan ehtonsa perusteella antanut tarjoajille mahdollisuuden muodostaa tarjousyhteenliittymiä. Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi syytä katsoa, että hankintayksikkö olisi menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tai muutenkaan tarjoajia syrjivästi, kun se ei ole pitänyt Linjaliikenne Kivistö Oy:n ja Tilausliikenne Matti

Mikkolan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena sillä perusteella, että se on annettu yhteenliittymän nimissä.

Yhdistelmätarjoukset eivät ole olleet tarjouspyynnön mukaan sallittuja.

Yhteenliittymä on tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla antanut tarjouksensa tarjouspyynnön liitteenä olleella tarjouslomakkeella, jossa on tiedusteltu, mitä kohteita tarjous koskee, sekä kysytty kohteittain liikennöinnin hintaa. Yhteenliittymän tarjouksessa on ilmoitettu sen koskevan kohteita 1 ja 3, sekä ilmoitettu kummankin kohteen osalta erillinen hinta. Tarjouksesta ei ilmene kummankaan kohteen osalta mitään lisäehtoja tarjoukselle eikä sen voimassaololle. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, ettei yhteenliittymän tarjous ole ollut tarjouspyynnössä kielletty yhdistelmätarjous.

Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjouksessa on ilmoitettava aamukuljetuksen ajoreitti ja aikataulu. Tarjouspyyntöasiakirjoihin on kuitenkin kuulunut myös liite, jossa hankintayksikkö on itse määritellyt kunkin kohteen aikataulun ja reitin, ilmoittaen, että kuljettaja voi suunnitella reitin vapaasti parhaaksi katsomallaan tavalla.

Yhteenliittymä on tarjouksessaan sitoutunut järjestämään kohteen liikennöinnin tarjouskilpailuasiakirjoissa määriteltyjen ehtojen mukaisesti, eikä sen tarjous ole tältä osin sisältänyt mitään tarjouspyynnöstä poikkeavia ehtoja. Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei yhteenliittymän tarjous ole ollut mainitulta osin sillä tavoin puutteellinen tai tarjouspyynnön vastainen, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tarjousvertailussa olisi vaarantunut.

Hankintayksikön ei edellä olevan perusteella ole katsottava menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole hylännyt yhteenliittymän tarjousta tarjouspyynnön vastaisena.

Hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkääminen

Hakija on esittänyt, että yhteenliittymän tarjous on ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen ja että se olisi tullut tästäkin syystä hylätä.

Hankintalaissa ei ole säännöksiä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisestä. Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee valita kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain esitöiden (HE 154/1992 vp) mukaan säännös ei estä noudattamasta sopimuskäytännössä yleistä menettelyä, jossa hinnaltaan epätavallisen alhainen tarjous voidaan hylätä hankintayksikölle muutoin todennäköisesti aiheutuvien lisäkustannusten perusteella tarjoushinnan osoittautuessa riittämättömäksi kattamaan hankinnasta toimittajalle aiheutuvia kustannuksia

Hankintayksikkö on saanut kohteen 3 osalta kaksi tarjousta. Hakijan tarjouslomakkeessa ilmoittama liikennöinnin arvonlisäverollinen hinta on ollut 50.490 euroa. Yhteenliittymän vastaava hinta on puolestaan ollut 48.282 euroa. Markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjousten hinnat poikkea olennaisesti toisistaan. Hankintayksikön ei siten ole katsottava menetelleen tältäkään osin hankintasäännösten vastaisesti.

Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus tulee näin ollen hylätä.

Asian näin päättyessä myös hakijan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.