Market court dismisses bid protest; procurement procedure valid despite missing quality docs as tender rejected anyway.

ASIAN AIKAISEMMAT VAIHEET

Tarjouspyyntö ja hankintapäätös

Paraisten kaupungin ympäristötoimiala on pyytänyt 23.1.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä kuudelta asfalttiurakoitsijalta urakkatarjouksia päällystystöistä vuosiksi 2004 - 2006. Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Paraisten kaupungin ympäristölautakunta on valinnut päätöksellään 10.3.2004 § 46 päällystysurakoitsijaksi Lemminkäinen Oyj:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut noin 250.000 euroa vuodessa.

Paraisten kaupunki on allekirjoittanut hankintasopimuksen

Lemminkäinen Oyj:n kanssa.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Laatu-Asfaltti P. Kankare Oy on 13.4.2004 toimittanut markkinaoikeuteen hakemuksen vaatien, että Paraisten kaupungin ympäristölautakunnan päätös 10.3.2004 § 46 poistetaan ja Paraisten kaupunki velvoitetaan korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut.

Markkinaoikeus on 12.8.2004 antamallaan päätöksellä nro 152/2004

hylännyt Laatu-Asfaltti P. Kankare Oy:n hakemuksen.

Markkinaoikeus on todennut päätöksessään, että tarjouspyynnön mukaan valitun urakoitsijan tulee tarjouksen jättämisen yhteydessä toimittaa RALA:n todistus. Markkinaoikeus on katsonut, ettei asiassa ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi menetellyt tarjoajia syrjivästi, kun se on sisällyttänyt tarjouspyyntöönsä vaatimuksen RALA:n todistuksen esittämisestä tarjouksen yhteydessä. Markkinaoikeuden päätöksessä on todettu, että hakijan tarjous ei ollut muista tarjouksista poiketen sisältänyt kyseistä todistusta. Markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö on voinut ja sen on tullutkin jo pelkästään RALA:n todistuksen puuttumisen vuoksi hylätä hakijan tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Laatu-Asfaltti P. Kankare Oy on vaatinut valituksessaan, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden edellä mainitun päätöksen ja poistaa Paraisten kaupungin ympäristölautakunnan päätöksen sekä velvoittaa kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Toissijaisesti hakija on vaatinut, että Paraisten kaupunki velvoitetaan suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 74.000 euroa, tai että asia palautetaan markkinaoikeuteen hyvitysmaksun määräämiseksi. Hakija on myös vaatinut, että Paraisten kaupunki velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Lemminkäinen Oyj on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja hakija velvoitetaan korvaamaan yhtiölle asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut 1.975 eurolla korkoineen.

Korkein hallinto-oikeus on 17.10.2005 antamassaan päätöksessä taltionumero 2608 lausunut ratkaisunaan muun ohella seuraavaa.

Asiakirjoista ilmenee, että RALA:n todistuksen antaa yksityisoikeudellinen yhdistys Rakentamisen laatu RALA ry, jonka ovat perustaneet rakennus- ja kiinteistöalan markkinaosapuolia edustavat järjestöt. Paraisten kaupunki on lausunut, että yhdistys ylläpitää yrityksistä julkista yritystietokantaa, josta tilaaja voi todeta yrityksen ajankohtaisen tilan. Kaupungin mukaan RALA-pätevyyden haltija on valtuuttanut verohallinnon, Eteran (LEL) sekä TEL-yhtiöt luovuttamaan yhdistykselle velvoitteiden hoidon jatkuvan seurannan edellyttämät tiedot, jotka yhdistys tarkistaa kuukausittain.

Korkein hallinto-oikeus on mainitussa päätöksessään todennut, että hankintayksiköllä on julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992

(hankintalaki) 5 ja 6 §:n säännösten valossa sinänsä oikeus edellyttää tarjouspyynnössään, että tarjouksiin oheistetaan hankintalain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuja seikkoja osoittavia, tarjouspyynnössä yksilöityjä selvityksiä ja todistuksia. Sanotunlaiset selvitykset on mahdollista sallia esitettäviksi senkaltaisella pätevyystodistuksella kuin

RALA:n todistus. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä kilpailun aikaansaamisen vaatimukset kuitenkin edellyttävät, että samat tarjoajan kelpoisuutta koskevat seikat voidaan osoittaa muulla vastaavanlaisella selvityksellä ja että tämä ilmenee myös tarjouspyynnöstä. Tässä asiassa hankintayksikkö ei ole myöskään osoittanut eikä asiassa ole muutenkaan ilmennyt, että hankinnan laadusta tai muusta sellaisesta seikasta seuraisi, että hankintayksikön tarvitsemia tietoja ei voitaisi esittää muutoin kuin RALA:n todistuksen välityksellä.

Edellä lausutun vuoksi korkein hallinto-oikeus on katsonut, että markkinaoikeus ei ole voinut pelkästään mainitsemallaan perusteella hylätä Laatu-Asfaltti P. Kankare Oy:n hakemusta. Näin ollen korkein hallinto-oikeus on, ottamatta asiaan enemmälti kantaa, kumonnut markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen ja palauttanut asian markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA SEN PALAUTTAMISEN JÄLKEEN

Laatu-Asfaltti P. Kankare Oy on antanut siltä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen johdosta pyydetyn lausuman ja Paraisten kaupungin lausuman johdosta vielä toisen lausuman.

Hakijan lausumat

Hakija on vaatinut, että Paraisten kaupunki velvoitetaan suorittamaan hakijalle hyvitysmaksuna 74.000 euroa ja korvaamaan hakijan arvonlisäveron sisältävät oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 15.645,20 eurolla korkoineen. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeudessa pidetään suullinen käsittely.

Hakija on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hakija on toimittanut tarjouksensa yhteydessä verovelkatodistuksen,

Eteran LEL-todistuksen sekä todistuksen yhtiön kuulumisesta parhaaseen AAA-luottoluokitukseen. Hakija on lisäksi ilmoittanut, että sillä on keskeytysvakuutus. Hakija on antanut paremman selvityksen taloudellisesta tilastaan, luotettavuudestaan ja riskinkantokyvystään kuin mitä RALA:n todistus osoittaa.

Tarjouspyynnön vaatimus RALA:n todistuksen esittämisestä ei ole sisältänyt vaatimusta referenssitietojen tai muiden laatuun tai pätevyyteen liittyvien tietojen antamisesta. Siinäkin tapauksessa, että

RALA:n todistus osoittaisi mainittuja laatukysymyksiä, tarjouspyynnössä olisi tullut ilmoittaa, millä muilla selvityksillä ja todistuksilla ne voidaan osoittaa tarjousta annettaessa.

Tarjouspyynnössä esitetty vaatimus tarjoajan koneasemasta ja sen koosta on syrjivä. Tarjouspyynnössä tarkoitettuja töitä on mahdollista suorittaa ilman että omistaa koneasemaa, jossa päällystemassat sekoitetaan, sillä asfalttimassaa on mahdollista ostaa. Hankintayksikön työt ovat määrältään niin pieniä, että niissä ei ole tarpeen edellyttää asemalta neljän tonnin annoskokoa. Sekoittajan koolla ei ole mainittavaa vaikutusta asfaltin laatuun.

Myös tarjouspyynnön vaatimus tietojen antamisesta jyrsintäkalustosta on syrjivä. Jyrsintäkaluston osalta hakija on ilmoittanut, mitä jyrsimiä sillä on käytössä, ja että viikon toimitusajalla se voi hankkia niitä

Saksasta lisää. Hankintayksiköllä ei ole ollut tarjouspyyntöä tehtäessä tietoa siitä, minkälaisia työkohteita tulee suoritettavaksi.

Hakijan tarjous paikkaustöistä on voittanutta tarjousta edullisempi.

Myös kovakivipäällysteen hinta on hakijalla edullisempi.

Hankintayksikön lausuma

Paraisten kaupunki on antamassaan lausumassa vaatinut, että hakemus hylätään ja että hakija velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 1.632 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että se on tehnyt hankintasopimuksen valitun tarjoajan kanssa.

Hankintayksiköllä on päätösvalta siitä, minkä laatuisia tuotteita se haluaa hankkia, ja mitä vaatimuksia se asettaa tarjoajille, jotta toimitus täyttäisi hankintayksikön tarpeet. Tarjoajan vastuulla on ollut toimittaa

RALA:n todistusta vastaavia selvityksiä teknisestä osaamisestaan, resursseistaan ja referensseistään.

Tarjouspyynnön vaatimus koneasemasta ja sen minimiannoskoosta on perusteltu. Sekoitusaseman minimiannoskoon perusteella varmistetaan, että asfaltin laatu on mahdollisimman tasaista ja hyvää. Tarjoajalla, jolla ei ole käytettävissään vähintään neljän tonnin minimiannoskoon asfalttisekoittajaa, ei voida katsoa olevan teknisiä edellytyksiä selviytyä urakasta. Hakija ei ollut antanut vaadittua teknistä selvitystä koneasemastaan, vaan ainoastaan valokuvan. Hakijan tarjous on ollut hylättävä puuttuvien laatuasiakirjojen vuoksi, ja koska tarjous ei ollut teknisesti hyväksyttävä.

Vaikka hakijan tarjousta ei olisi hylätty, hakijalla ei olisi kuitenkaan ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua, koska voittanut tarjous on ollut tehdyistä tarjouksista selvästi edullisin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten.

Koska asian selvittämiseksi ei ole tarpeen järjestää suullista käsittelyä, markkinaoikeus ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin hylkää Laatu-Asfaltti P. Kankare Oy:n suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen.

Hankintamenettely

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten hankintalain 1505/1992 säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö ja hakijan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 17.10.2005 todennut, että hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan pääpaikka sijaitsee (sijoittautumismaa).

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä on edelleen todettu, että hankintayksiköllä on mainittujen säännösten valossa sinänsä oikeus edellyttää tarjouspyynnössään, että tarjouksiin oheistetaan hankintalain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuja seikkoja osoittavia, tarjouspyynnössä yksilöityjä selvityksiä ja todistuksia. Korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainitun päätöksen mukaan sanotunlaiset selvitykset on mahdollista sallia esitettäviksi senkaltaisella pätevyystodistuksella kuin

RALA:n todistus. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä kilpailun aikaansaamisen vaatimukset kuitenkin edellyttävät, että samat tarjoajan kelpoisuutta koskevat seikat voidaan osoittaa muulla vastaavanlaisella selvityksellä ja että tämä ilmenee myös tarjouspyynnöstä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan hankintayksikkö ei ole tässä asiassa myöskään osoittanut eikä asiassa ole muutenkaan ilmennyt, että hankinnan laadusta tai muusta sellaisesta seikasta seuraisi, että hankintayksikön tarvitsemia tietoja ei voitaisi esittää muutoin kuin RALA:n todistuksen välityksellä.

Korkein hallinto-oikeus on edellä mainituilla perusteilla katsonut, että hankintayksikkö ei ole voinut pelkästään sillä perusteella, että hakija ei ole tarjouksensa yhteydessä esittänyt mainitunlaista RALA:n todistusta, hylätä Laatu-Asfaltti P. Kankare Oy:n tarjousta. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt tältä osin hankintalain säännösten vastaisesti, kun se on tarjouspyynnössään edellyttänyt, että tarjouksen yhteydessä on toimitettava RALA:n todistus ilmaisematta tarjouspyynnössä selkeästi, että hankintayksikön tarvitsemat tiedot tarjoajan kelpoisuudesta ja tarjouksen laadusta mahdollisesti edellytettävät tiedot voidaan esittää muulla vastaavanlaisella selvityksellä.

Hakija esittänyt, että tarjouspyynnössä esitetty vaatimus tarjoajan koneasemasta ja sen minimiannoskoosta on syrjivä.

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjouksen ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Oikeuskäytännössä on myös vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjouksentekohetkellä olla hankinnan toteuttamiseen tarvittava kalusto käytettävissään. Riittävää on, että tarjoaja on osoittanut hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä sopimuksen täyttämisen alkaessa on käytössään riittävät taloudelliset ja tekniset resurssit palvelua varten.

Tarjouspyynnössä on todettu, että "Urakoitsijan tulee tarjouksen liitteenä lähettää tiedot koneasemastaan, jossa päällystemassat sekoitetaan. Aseman minimiannoskokona pidetään 4 tn, pienemmällä sekoittajalla sekoitettavia päällystemassoja ei hyväksytä käytettäväksi päällystystöihin Paraisten kaupungin töissä."

Hankintayksikön harkintavaltaan kuuluu hankinnan kohteen määrittäminen. Hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut markkinaoikeudelle esittämillään asfalttimassan valmistukseen liittyvillä teknisillä perusteilla asettaa vaatimuksen koneaseman minimikoosta. Tarjouspyynnössä koneasemasta esitettyä vaatimusta ei voida ymmärtää siten, että siinä olisi tarkoitettu, että tarjoajalla olisi oltava koneasema omistuksessaan tai hallinnassaan tarjouksen antohetkellä. Tarjouspyynnössä esitetty vaatimus koneasemasta ja sen minimiannoskoosta ei siten ole ollut hakijaa syrjivä tai tarjoajien tasapuolista kohtelua vaarantava.

Hakija ei ole tarjouksessaan esittänyt selvitystä siitä, että sillä olisi käytössään tarjouspyynnössä edellytetyn tyyppinen koneasema. Näin ollen hakijan tarjous on ollut tältä osin tarjouspyynnön vastainen hakijan tarjottua pienempikokoista koneasemaa.

Hakija on vielä esittänyt, että tarjouspyynnön vaatimus siitä, että tarjoajan tulee tarjouksen liitteenä esittää selvitys käytettävissään olevasta jyrsintäkalustostaan, on ollut syrjivä.

Tarjouspyynnössä on todettu, että "Lähtösaumat tulee suorittaa jyrsimällä, joten tarjouksen jättäjän tulee tarjouksen liitteenä jättää selvitys käytettävissään olevasta jyrsintäkalustosta."

Hakija on tarjouksessaan ilmoittanut jyrsimiensä merkit ja mallit.

Tarjouksessa on lisäksi todettu, että noin viikon toimitusajalla hakija saa tarvittaessa hankittua Saksasta lisää kalustoa. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan esittänyt tiedot jyrsimiensä merkistä, mallista, vuosimallista, jyrsintäleveydestä, painosta ja numeroista.

Tarjouspyynnöstä ei ilmene, että tarjoajalla olisi oltava jyrsimet omistuksessaan tai hallinnassaan tarjouksen antohetkellä.

Tarjouspyynnössä esitetty vaatimus jyrsimien tietojen esittämisestä ei siten ole ollut hakijaa syrjivä tai tarjoajien tasapuolista kohtelua vaarantava. Ottaen huomioon, ettei tarjouspyynnössä ole tarkemmin eritelty mitä tietoja jyrsimistä on tullut antaa, ei hakijan tarjousta tältä osin ole pidettävä tarjouspyynnön vastaisena.

Hankintapäätös

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimätön kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnössä 23.1.2004 on todettu tarjousten valintaperusteena käytettävän hintaa, laatua ja toimitusaikaa.

Hankintapäätöksessä 10.3.2004 on valittu Lemminkäinen Oy päällystysurakoitsijaksi vuosiksi 2004 - 2006. Hankintapäätöksessä on sen perusteluina todettu, että "Määräaikaan mennessä tuli neljä tarjousta. Näistä neljästä tarjoajasta kolme täytti tarjouspyynnön teknisesti ja laadullisesti. Laatu-Asfaltti P. Kankare Oy:n tarjous hylättiin puuttuvien laatuasiakirjojen vuoksi. Myös Laatu-Asfaltti P.

Kankare Oy:n tarjous ei ollut teknisesti hyväksyttävä. - - Myöskin vertailulaskelma osoitti, ettei tarjous ollut kilpailukykyinen. Laatu-

Asfaltti P. Kankare Oy:n tarjous on otettu mukaan taloudelliseen vertailulaskelmaan, vaikka hintaa ei tulla huomioimaan lopullista urakoitsijavalintaa tehtäessä."

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole yksilöity, mitä laatua koskevia asiakirjoja tarjouksessa olisi tullut esittää. Hakija on esittänyt tarjouksessaan selvityksen veroveloistaan, eläkevakuutusmaksujen maksamisesta ja luottoluokituksestaan. Ottaen huomioon korkeimman hallinto-oikeuden asiasta lausuma hakijan tarjousta ei olisi tullut hylätä sillä perusteella, että siitä puuttuu laatua osoittavia asiakirjoja. Hankintapäätöksestä ei myöskään käy ilmi, millä perusteella hakijan tarjous ei ole ollut teknisesti hyväksyttävä. Hakijan tarjous ei kuitenkaan ole ollut tarjouspyynnön mukainen siltä osin kuin tarjouspyynnössä on asetettu vaatimus koneaseman minimiannoskoosta.

Hankintayksikön edellä mainittu virheellinen menettely ei siten ole johtanut hankintamenettelyn virheelliseen lopputulokseen, kun hankintayksikön olisi joka tapauksessa tullut hylätä hakijan tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettely ole ollut siten virheellistä, että asiassa tulisi määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut sekä markkinaoikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä ja hankintayksikkö sekä Lemminkäinen Oyj saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Laatu-Asfaltti P. Kankare Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Paraisten kaupungin korvaamaan Laatu-

Asfaltti P. Kankare Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla.

Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Lemminkäinen Oyj:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.