Market Court orders compensation for procurement violation where cheapest bidder lost due to flawed evaluation.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Turun kaupungin elintarvike- ja keittiövälinehankintaryhmä on pyytänyt 16.9.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Turun kaupungin toimipisteille hankittavista lihoista ja lihavalmisteista ajalle 1.1.2006 - 31.12.2006. Tarjouspyynnössä on lisäksi varattu mahdollisuus jatkaa sopimuskautta kahdella vuodella. Hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehdessä 8.9.2005/36.

Hankintayksikkö on saanut kuusi tarjousta.

Turun kaupungin hankintapäällikkö on päätöksellään 14.11.2005 § 17

valinnut lihojen ja lihavalmisteiden toimittajaksi kaudelle 1.1.2006 -

31.12.2006 Wihuri Oy:n Atria Oy:n tuotteilla.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 5,5

miljoonaa euroa.

Hankintasopimus sopimuskaudelle on tehty 13.12.2005 purkavin ehdoin.

Hankintayksikön 29.12.2006 markkinaoikeudelle toimittaman selvityksen mukaan hankintayksikkö on kilpailuttanut lihat ja lihavalmisteet sopimuskaudelle 1.1.2007 - 31.12.2007.

HAKEMUS JA SEN TÄYDENNYS

Saarioinen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 10.000 euroa.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoajia ilmoittamaan hinnat kaikista tarjoukseen kuuluvista tuotteista hinnan ollessa tärkein kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteeri. Kaikkien tuotteiden hintojen vertailu onkin tehty, mutta päätösperusteena oleva vertailu on toteutettu siten, että B- ja C-tuotteiden hinnoille tai muiden tuotteiden alennusprosenteille ei ole annettu mitään merkitystä.

Valintapäätökseen liittyvä hintavertailu on tehty vain A-tuotteiden osalta.

Tarjouspyynnössä on yhtenä arviointiperusteena ollut "tuotteiden laatu:

yksittäisten tuotteiden ominaisuudet". Laatua koskeva pisteytys on kuitenkin ollut epäselvä. Hankintapäätöksessä on kerrottu tarjoajien saamat pisteet laatuarvioinnista, mutta päätös on perusteltu puutteellisesti, eikä siitä ole ilmennyt, mistä erot tarjoajien välillä ovat johtuneet. Tuotteiden aistinvaraisen vertailun toteuttamistakaan ei ole hankintapäätöksessä selvitetty.

Valikoiman laajuutta koskevaa arviointikriteeriä hankintayksikkö ei ole perustellut lainkaan.

Ympäristövaikutuksia koskevan arviointiperusteen osalta tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Ympäristövaikutuksia on arvioitu tarjoajien itsensä täyttämän lomakkeen perusteella. Lomakkeen kysymykset eivät ole koskeneet tuotteiden ympäristövaikutuksia vaan tuotteiden laatuun liittyviä seikkoja. Lomakkeen kysymyksistä vain osa on lisäksi vaikuttanut arviointiin. Lomakkeen kysymykset ovat osin asettaneet tarjoajat eri asemaan keskenään sen mukaan, miten he ovat lihanhankintansa järjestäneet erityisesti silloin, jos liha hankintaan maailmanmarkkinoilta.

Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Mikäli hakijan tarjous olisi käsitelty arviointikriteerien "laatu" ja "ympäristövaikutukset" osalta virheettömästi, se olisi ollut kokonaistaloudellisessa vertailussa edullisin.

VASTINE

Turun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Päätökseen on otettu perusteeksi vain A-tuotteiden hintavertailu, koska ne ovat muodostaneet enemmistön tilattavista tuotteista. Hintavertailun tekeminen kaikista tuotteista ei olisi myöskään muuttanut hintavertailun eikä kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnin paremmuusjärjestystä. Laajempi vertailu on tehty päätöstä varten, mutta perusteluihin on valittu vain A-tuotteet edellä todetusta syystä.

Laatuvertailun suorittamistapa on kuvattu hankintapäätöksessä pääpiirteittäin. Laatuvertailusta on laadittu erillinen pisteytystaulukko, josta tarjoajien saamat laatupisteet ilmenevät. Laatuvertailu on tehty asianmukaisesti ja tarjoajia syrjimättä. Kaikilta tarjoajilta on pyydetty samat tuotteet aistinvaraista arviointia varten. Tarjoajien on tullut ymmärtää, että aistinvarainen laatuvertailu tehdään tarjoajilta pyydetyistä tuotteista.

Valikoiman laajuuden osalta hakija on saanut täydet pisteet, eikä sillä siksi ole oikeussuojan tarvetta tältä osin.

Ympäristövaikutusten arviointi on perustunut tarjouspyynnön ympäristöselvityslomakkeeseen. Lomakkeessa on ollut viisi kysymystä ja siitä on ilmennyt, mitä arvoja lomakkeella on pyritty selvittämään ja arvioimaan. Se, että joku tekijöistä on saattanut olla myös laatutekijä, ei ole tehnyt arviointikriteereistä lainvastaisia. Lomakkeen kysymykset on muotoiltu riittävän selkeästi niin, että alalla toimiva yritys on kyennyt niihin vastaamaan.

LAUSUNTO

Wihuri Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hankintayksikkö on antanut vastauksessaan lisätietoja tuotteiden suolaa, rasvaa ja lihapitoisuutta koskevasta laatuvertailusta.

Laatuvertailun toteuttamisessa on tältä osin tullut esille useita puutteita ja virheitä. Suola-, rasva- ja lihapitoisuuden osalta yhdellekään tuotteelle ei ole esimerkiksi annettu matalinta pistemäärää. Yksittäisten tuotteiden vertailussa hakijalle on annettu "broilerinfilee suikale marinoitu raaka" -tuotteen lihapitoisuudesta vähemmän pisteitä kuin kilpailijoille, vaikka hakijan tuotteen lihapitoisuus on näiden tuotteiden lihapitoisuutta korkeampi. Eräiden tuotteiden osalta vertailussa on lisäksi annettu lihapitoisuudesta kaikille tarjotuille tuotteille täydet pisteet, vaikka todellisuudessa tuotteilla on ollut eri lihapitoisuus.

Valikoiman laajuudesta annetut pisteet vaikuttavat tarjoajien yhteispisteisiin. Tämän johdosta kaikkien tarjoajien pisteiden tulee olla oikeudenmukaisesti lasketut. Tarjouspyynnössä pyydetyistä tuotteista

HK-Ruokatalolta on puuttunut 24 tuotetta, Atrialta 12 tuotetta ja hakijalta 5 tuotetta, ja kuitenkin kaikille tarjoajille on annettu valikoiman laajuudesta täydet pisteet.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1. kesäkuuta 2007. Hankintaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992

(jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus)

1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan hankintalain lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo ylittää säädetyn kynnysarvon määrän. Hankintaan sovelletaan siten hankintalain säännösten lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä pyytänyt tarjoajia ilmoittamaan hinnat A-, B- ja C-tuotteille sekä ilmoittamaan muille tuotteille alennusprosentit. A-tuotteilla on tarjouspyynnön oheen liitetyn lomakkeen mukaan tarkoitettu volyymituotteita, B-tuotteilla normaalituotteitta ja C-tuotteilla marginaalituotteita. Tarjouksiin on lisäksi tullut liittää selvitys muun ohella myyjän käyttämästä laatujärjestelmästä tai omavalvontasuunnitelmasta, jakelujärjestelmästä, ajopäivistä, menettelystä ja vastuista puute- ja virhetapauksissa, raportointimahdollisuuksista sekä tilausjärjestelmistä.

Tarjouksen valintaperusteista ja niiden painoarvoista on ilmoitettu tarjouspyynnössä seuraavaa: "Tarjouksista valitaan seuraavien arviointiperusteiden (painotusten) mukaan kokonaistaloudellisesti edullisin: Arviointikriteerien tärkeysjärjestys merkitty numeroin

(1=tärkein) tai suhteellinen painoarvo prosentein.

1 60 % Hinta

2 15 % Laatu: yksittäisten tuotteiden ominaisuudet

3 10 % Toimitusvarmuus A-tuotteiden (ensisijaisesti) ja muiden tuotteiden (toissijaisesti) osalta. Selvitys jakelusta; toimitustiheys: päivät/päivittäin, kellonajat

4 5 % Valikoimien laajuus

5 5 % Raportointivalmiudet

6 5 % Ympäristövaikutukset ".

Hankintapäätös

Hankintapäätöksen mukaan tarjottujen tuotteiden laatua on arvioitu aistinvaraisella vertailulla. Astinvaraista tarkastelua ja vertailua varten on järjestetty 12 tuotteen osalta sokkomaistiaiset, jossa tuotteet ovat olleet esillä nimettöminä ja numeroituna arviointia varten. Vertailussa tuotteiden maku, rakenne ja ulkonäkö on arvioitu ja kaikille tuotteille on tässä vertailussa annettu arviointipisteet. Arviointien pisteet on laskettu yhteen tuotekohtaisesti ja toimittajien numeroiden perusteella on laskettu toimittajakohtaiset pisteet. Saadut pisteet on sen jälkeen suhteutettu laadun 15 prosenttiyksikön suuruiseen painoarvoon eli yksittäisten tuotteiden ominaisuuksiin.

Hankintapäätöksen liitteenä on ollut arviointilomake, josta ilmenevässä pisteytyksessä on hankintapäätöksen mukaan huomioitu tarjouspyynnössä ilmoitetut valintaperusteet ja niiden painoarvot sekä vaaditut selvitykset ja liitteet.

Arviointilomakkeeseen on kirjattu tarjouspyynnössä asetetut arviointiperusteet tärkeysjärjestyksessä. Lomakkeessa on edelleen ilmoitettu kullekin arviointiperusteelle annettavissa olevat maksimipistemäärät, kullekin toimittajalle kustakin arviointiperusteesta annetut pisteet ja pisteet yhteensä. Arviointilomakkeen mukaan hinta on arvioitu niin sanottujen A-tuotteiden perusteella.

Hankintapäätöksessä on lisäksi todettu, että päätöksen perusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, kun on huomioitu valintaperusteet edellä kuvattuine prosentuaalisine painoarvoineen.

Hintaa koskeva arviointiperuste

Hankintayksikkö on suorittanut hankintapäätöksen perusteena olevan ja hankintapäätöksen liitteenä olleesta arviointilomakkeesta ilmenevän hintavertailun vain niin sanottujen A-tuotteiden osalta. Noudatettua hintavertailun toteuttamistapaa ei ole kuitenkaan tarjouspyynnössä kerrottu. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on suorittanut hintaa koskevan vertailun julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisesti, kun se ei suorittanut hintavertailua kaikkien tarjouspyynnössä pyydettyjen hintojen perusteella.

Laatua koskeva arviointiperuste

Tarjouspyynnön mukaan tuotteiden laatu tullaan arvioimaan yksittäisten tuotteiden ominaisuuksien perusteella. Laatuvertailun suorittamistapaa tarjouspyynnössä ei ole kerrottu, eikä tarjouspyynnössä ole myöskään ilmoitettu, että laatua tullaan arvioimaan aistinvaraisesti.

Hankintapäätöksessä on edellä esitetyllä tavalla vain kerrottu, että hankintayksikkö on suorittanut aistinvaraisen vertailun.

Hankintapäätöksessä on lisäksi kerrottu, miten tämä aistinvarainen vertailu on tehty. Hankintapäätöksen liitteenä olleesta arviointilomakkeesta on puolestaan ilmennyt tarjoajien yksittäisten tuotteiden ominaisuuksista saamat pistemäärät. Hankintapäätöksestä tai arviointilomakkeesta ei ole kuitenkaan kerrottua tarkemmin ilmennyt, mihin tuotteissa olleisiin eroavaisuuksiin tarjoajien saamat pisteet ovat perustuneet tai mihin muuhun kuin aistivaraiseen arvioitiin laatuarviointi on perustunut. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tehnyt tarjousvertailun ja perustellut hankintapäätöksensä tältä osin puutteellisesti ja näin tehdessään menetellyt julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisesti.

Hankintayksikkö on kuitenkin toimittanut markkinaoikeudelle selvitystä siitä, miten laatuvertailu ja siihen liittyvä pisteytys on tehty.

Hankintayksikön esittämästä selvityksestä ei ole ilmennyt, miksi eräiden tuotteiden osalta lihapitoisuudesta on annettu samat pisteet kaikille tarjoajille vaikka tarjottujen tuotteiden lihapitoisuudet ovat todellisuudessa poikenneet toisistaan. Pisteytys on lisäksi suoritettu virheellisesti ainakin siltä osin kuin hakija on saanut tuotteesta

"broilerinfilee suikale marinoitu raaka" lihapitoisuuden osalta vähemmän pisteitä kuin kaksi alhaisemman lihapitoisuuden ilmoittanutta tarjoajaa.

Valikoiman laajuutta koskeva arviointiperuste

Hankintapäätöksen liitteenä olleen arviointilomakkeen mukaan kaikki tarjoajat ovat yhtä tarjoajaa lukuun ottamatta saaneet valikoiman laajuutta koskeneen arviointiperusteen osalta täydet pisteet.

Markkinaoikeudelle toimitettujen tarjousten perusteella on kuitenkin todettavissa, että tarjouspyynnössä pyydetyistä kaikkiaan 104 tuotteesta hakijan valikoimista on puuttunut viisi tuotetta, kun taas voittanut tarjoaja ei ole tarjonnut pyydetyistä tuotteista 12 tuotetta.

Tarjousvertailusta tai hankintapäätöksestä ei ilmene, miksi niin hakija kuin voittanut tarjoajakin ovat saaneet valikoiman laajuudesta samat pisteet edellä kerrotusta erosta huolimatta. Näin ollen asiassa ei jälkikäteen arvioiden ole mahdollista arvioida sitä, onko arviointi ja pisteytys tehty kerrotuilta osin virheettömästi. Tämän vuoksi markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt myös tältä osin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun tarjousvertailusta tai hankintapäätöksestä ei ole ilmennyt perusteluja tehdylle pisteytykselle.

Ympäristövaikutusten arviointia koskeva arviointiperuste

Ympäristövaikutusten osalta hankintayksikkö on oheistanut tarjouspyyntöönsä asiaa koskevan kysymyslomakkeen, jossa on ollut viisi kysymyskohtaa (3.1. - 3.5.). Lomakkeen arviointitapaa ei tarjouspyynnössä ole ilmoitettu, eikä tehtyä pisteytystä ole tältäkään osin hankintapäätöksen liitteenä olevassa vertailutaulukossa perusteltu.

Hankintayksikön markkinaoikeudelle ympäristövaikutusten vertailun osalta toimittaman selvityksen mukaan kysymyslomakkeen kohdassa 3

esitetyistä kysymyksistä kaksi (3.4. ja 3.5.) on ollut hankintayksikönkin mukaan niin epäselviä, ettei niiltä osin ole ollut pistetystä mahdollista suorittaa. Lisäksi yksi kysymys (3.3.) on koskenut tuotetta, josta tarjousta ei ole pyydetty. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntö on ollut tältä osin epäselvä. Koska pisteytystä ei ole kuitenkaan tältä osin lainkaan suoritettu, ei kerrotulla epäselvyydellä ole ollut tarjousten vertailun kannalta merkitystä.

Tuotteiden ympäristölaadun vertailua koskevan lomakkeen kohdassa

3.1. hankintayksikkö on kysynyt tarjoajalta sitä, millaisia vaatimuksia se elintarvikkeiksi käytettävien tuotantoeläinten terveydelle asettaa.

Vaihtoehtoja on ollut kolme. Ensimmäinen näistä on ollut erityistaso, joka on edellyttänyt tarkkaa terveydenhuoltoa sekä lisävaatimuksia rehustukselle ja tuotantoympäristölle. Toinen taso on ollut kansalliseksi tasoksi nimetty taso, jonka täyttyminen on kysymyslomakkeen mukaan edellyttänyt, että tuottajat ovat sitoutuneet tilakohtaisella terveydenhuoltosopimuksella. Kolmas taso on ollut lakisääteinen taso, jotka kaikkien on noudatettava.

Kohdan 3.1. osalta markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön lomakkeessa esittämien kysymysten voidaan katsoa liittyvän tuotteiden ympäristövaikutuksen arvioimisen asemesta ennemminkin tuotteiden laadun arvioimiseen. Asiassa esitetyn perusteella onkin jäänyt osin epäselväksi, miten hankintayksikkö on aikonut tuotteiden ympäristövaikutuksia kysymysten perusteella arvioida. Ottaen kuitenkin huomioon, että kysymykset on sinällään esitetty sillä tavoin selvästi, että niihin vastaaminen on ollut mahdollista, ei kerrotulla epäselvyydellä ole ollut tarjousten vertailtavuuden kannalta merkitystä.

Tarjoajat ovat voineet kysymysten perusteella vastata siihen, millaisia vaatimuksia ne elintarvikkeiksi käytettävien tuotantoeläinten terveydelle ovat asettaneet. Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa tätä tarjouspyynnössään myös kysyä.

Johtopäätökset

Hankintayksikkö on edellä kerrotuin tavoin menetellessään menetellyt tarjousvertailussaan hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamukset

Kysymyksessä olevien lihojen ja lihavalmisteiden hankintakausi on päättynyt 31.12.2006. Mainittu hankintakausi on näin ollen jo kulunut eikä hankintayksikkö ole ilmoituksensa mukaan käyttänyt tarjouspyynnössään varaamia optioita. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 9 §:n 1 momentin 1-3 kohtien mukaiset seuraamukset eivät voi enää tulla asiassa kysymykseen. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä sanotulta osin voi siten tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista tullaan valitsemaan kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet ja niiden painoarvot ovat olleet seuraavat: hinta 60 prosenttia, laatu 15 prosenttia, toimitusvarmuus 10 prosenttia, valikoiman laajuus 5 prosenttia, raportointivalmiudet 5 prosenttia ja ympäristövaikutukset 5 prosenttia.

Hinnan painoarvo on näin ollen ollut arviointikriteereistä merkittävin.

Virheettömässä hankintamenettelyssä hankintayksikkö olisi muun ohella arvioinut hintaa kaikista tuotteista annettujen hintojen perusteella. Hankintayksikön tekemästä hintavertailutaulukosta kaikkien tuotteiden osalta ilmenee, että voittaneen tarjoajan kokonaishinta on ollut 1.344.117,65 euroa ja hakijan hinta on ollut

1.319.537,63 euroa. Hakijan hinta samoin kuin hinta pelkästään niin sanotuista A-tuotteista on ollut kaikista tarjotuista hinnoista halvin.

Samaa hintaa kuin hakija on tarjonnut myös Wihuri Oy, sekin hakijan eli Saarioinen Oy:n tuotteilla.

Hankintamenettelyssä on edellä todetuin tavoin ollut virheellisyyksiä tarjousvertailun suorittamisen sekä tarjousvertailun ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta. Kyseisten virheellisyyksien vuoksi on jälkikäteen vaikea määrittää, minkälainen virheetön hankintamenettely olisi ollut.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen hakijan vaatimaa 10.000 euron hyvitysmaksua on pidettävä määrältään kohtuullisena.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus velvoittaa Turun kaupungin suorittamaan Saarioinen Oy:lle hyvitysmaksuna 10.000 euroa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen ja Ilkka Lahtinen.