Market Court voids city council's tender decision for newspaper ads due to procedural violation of public procurement rules.

SELOSTUS ASIASTA

Hangon kaupungin kaupunginvaltuusto on päätöksellään 9.2.2005 § 24

päättänyt Hangon kaupungin ilmoitusten julkaisuperiaatteista ja päätöksellään 14.2.2007 § 14 päättänyt julkaista kaupungin kuulutukset ja ilmoitukset vuosina 2007 ja 2008 Hangotidningen-Hangonlehtilehdessä suomeksi ja ruotsiksi.

Hankinnan arvioitu kokonaisarvo on ollut noin 12.000 euroa vuodessa.

Markkinaoikeus on 23.3.2007 antamallaan päätöksellä kieltänyt

Hangon kaupunkia väliaikaisesti tekemästä kaupunginvaltuuston päätöksen 14.2.2007 § 14 perusteella hankintasopimusta taikka panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön 5.000 euron sakon uhalla.

HAKEMUS

Karjaan Offsetpaino Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa

Hangon kaupungin kaupunginvaltuuston päätöksen 14.2.2007 § 14 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintapäätös ei täytä kuulutuksille asetettua tavoitetta saavuttaa kuntalaiset tehokkaasti. Hangon kaupungin kuulutusten julkaisemiseen valitseman lehden todellinen levikki on alle 2.000 kappaletta, kun taas

Etelä-Uusimaa -lehti jaetaan lähes kaikkiin 5.400 hankolaiseen talouteen. Hangon kaupunki ei ole myöskään perustellut, miten ilmoittamisen keskittäminen valittuun vähälevikkiseen lehteen on hankintayksikön edun mukaista.

VASTINE

Hangon kaupunki on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta ja toissijaisesti, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hangon kaupunki on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa tutkia asiaa, jossa on kyse yksipuolisesta viranomaistoimesta. Kysymys on ollut kunnalliseen itsehallintoon kuuluvan harkintavallan käytöstä, josta voidaan valittaa hallinto-oikeuteen. Päätös on perustunut kuntalain 64 §:n edellyttämään kunnallisten ilmoitusten tiedoksi saattamiseen. Pakollinen tapa on julkaista kuulutus ilmoitustaululla. Tarpeen mukaan ilmoittelua täydennetään yleisissä tiedotusvälineissä. Ilmoittelun tehostaminen on kuntien vapaassa harkinnassa. Yleisen hallintokäytännön ja

Korkeimman hallinto-oikeuden päätösten luoman ratkaisukäytännön mukaisesti kunnat ovat saaneet päättää oman harkintansa mukaisesti vapaaehtoisesta ilmoittelustaan.

Hankinta on voitu tehdä ilman tarjouskilpailua, koska hankinnan arvo on ollut vähäinen. Erityisenä syynä kilpailuttamatta jättämiselle on pidettävä myös asian viranomaistoimiluonnetta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Markkinaoikeuden toimivalta

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintalain mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi voidaan saattaa lain 9 §:ssä tarkoitettu asia. Viimeksi mainitun pykälän mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden sanotussa pykälässä mainittujen hankintasäännösten vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on näin ollen, että markkinaoikeudelle tehdyssä hakemuksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalaissa tarkoitettua hankintaa. Sanotun lain 4 §:n 1 kohdan mukaan hankinnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä.

Hakemuksen kohteena oleva Hangon kaupungin kaupunginvaltuuston päätös 14.2.2007 § 14 on koskenut kaupungin virallisten ilmoitusten julkaisemista. Siltä osin, kuin kaupungin ilmoituksia varten hankitaan ilmoitustilaa sanomalehdistä, kyseessä on vastikkeellinen oikeustoimi, jossa Hangon kaupunki suorittaa lehden kustantajalle vastiketta ilmoituksen vaatimista palstamillimetreistä. Päätöksestä 14.2.2007 § 14

käy ilmi, että tehdessään ehdotuksen kaupunginvaltuustolle ilmoituslehden valinnasta Hangon kaupungin kaupunginhallitus on tehnyt vertailun lehtien palstamillimetrien hintojen sekä levikin välillä.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että kyseessä olevassa menettelyssä on ollut kyse sanomalehden ilmoitustilaa koskevasta julkisesta hankinnasta. Markkinaoikeus on siten toimivaltainen tutkimaan hakemuksen.

Määräaika hakemuksen tekemiselle

Hankintalain 9 b §:n 2 momentin mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus).

Hankintalaissa ei ole hankintapäätöksen tiedoksiantotapaa koskevia säännöksiä. Kunnallisen viranomaisen tekemän hankintapäätöksen tiedoksiantotavan osalta sovelletaan hallintolain säännöksiä hallintopäätöksen ja muun asiakirjan tiedoksiannossa noudatettavasta menettelystä. Hallintolain 59 §:n 1 momentin mukaan tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Pykälän 2 momentin mukaan vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näytetä.

Hankintapäätös 14.2.2007 § 14 on pöytäkirjan otteen mukaan postitettu asianosaisille 23.2.2007. Hangon kaupunki ei ole kuitenkaan liittänyt hankintapäätökseensä hakemusosoitusta asian saattamiseksi markkinaoikeuden käsiteltäväksi, vaan ainoastaan oikaisuvaatimusohjeet asian saattamisesta Helsingin hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Näin ollen hankintalain 9 b §:n 2 momentin mukainen määräaika ei ole vielä alkanut kulua, ja markkinaoikeudelle 19.3.2007 saapunut hakemus on tutkittava.

Hankintamenettely

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole järjestänyt kysymyksessä olevista hankinnoistaan tarjouskilpailua.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan hankintalain tarkoituksena on muun ohella kilpailun aikaansaaminen. Hankintamenettelyn pääasiallinen muoto on hankintalain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu tarjouskilpailu, jossa hankinnasta joko ilmoitetaan tai tarjouksia muutoin pyydetään hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä.

Hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Mainitun säännöksen mukaan tällaisina syinä voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa tai suoran neuvottelumenettelyn käytölle asetettuja ehtoja, joista säädetään kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annetuissa asetuksissa.

Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä laiksi julkisista hankinnoista ja laiksi kilpailuneuvostosta annetun lain muuttamisesta on lausuttu, että erityisenä syynä, jonka vuoksi hankinta voitaisiin tehdä ilman tarjouskilpailua, voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa, tarjouskilpailun järjestämisestä aiheutuvia kohtuuttoman suuria hallinnollisia kustannuksia tai sellaista odottamatonta muusta kuin hankintayksikön omista toimenpiteistä johtuvaa kiirettä hankinnan tekemisessä, ettei tarjouskilpailua ehditä järjestää (HE 154/1992 vp).

Koska suorahankinta on poikkeus hankintalain 5 §:n 1 momentin pääsäännöstä, eli tarjouskilpailun järjestämisestä, hankintayksikön tulee lähtökohtaisesti kyetä osoittamaan suorahankinnan edellytysten olemassaolo.

Hangon kaupunki on markkinaoikeudessa lausunut, ettei kysymyksessä olevista kunnallisia ilmoituksia koskevista lehti-ilmoituksista ole järjestetty tarjouskilpailua, koska niiden arvo on ollut vähäinen. Lisäksi kaupunki on esittänyt, että lehti-ilmoitusten hankinta tulee voida suorittaa kilpailuttamatta, koska kyseisillä lehti-ilmoituksilla on ollut tarkoitus tiedottaa virallisista ilmoituksista. Hangon kaupungin esittämän selvityksen mukaan ilmoitustilan hankinnat ovat kuitenkin olleet toistuvia, ja ilmoituksia on vuonna 2006 julkaistu kolmessa eri lehdessä. Vuosina 2007 ja 2008 julkaistavat ilmoitukset on kuitenkin päätetty keskittää yhteen lehteen. Kilpailuttamisvelvollisuuden kannalta on tällöin merkityksellistä sen selvittäminen, millä edellytyksillä tällaiset yksittäiset ilmoitustilan hankinnat niiden toistuessa on katsottava hankintakokonaisuudeksi ja milloin ne kokonaisuudeksi arvioituna tulee kilpailuttaa.

Hankintalaissa ei ole säännöksiä edellä mainittuun liittyen.

Kynnysarvot ylittäviin tavarahankintoihin sovellettavan kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998, jäljempänä hankinta-asetus) osalta ei ole mainittavissa kuin sen 9 §:n, jonka voidaan katsoa ilmentävän periaatetta, jonka mukaan hankintayksikkö ei saa kilpailuttamisen välttämiseksi keinotekoisesti jakaa hankintojaan eriin.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön kilpailuttamisvelvollisuutta on arvioitava siitä lähtökohdasta, että hankintayksikön säännöllisesti toistuvat, samanlajisia tavaroita tai palveluita koskevat hankinnat muodostavat kokonaisuuden, joka tulee kilpailuttaa, mikäli hankintakokonaisuuden arvo tiettynä ajanjaksona ylittää hankintalain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetun vähäisenä pidettävän arvon, eikä käsillä ole muutakaan lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustetta suorittaa hankinta tarjouskilpailua järjestämättä.

Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, mikä olisi katsottava edellä mainituksi ajanjaksoksi. Hankinta-asetuksen 7 §:n 3 momentin mukaan sen sijaan määräajoin uudistettavan tai säännöllisesti toistuvia tavaratoimituksia tai palveluja koskevan sopimuksen ennakoidun arvon laskentaperusteena käytetään joko viimeksi kuluneen tilikauden tai 12

kuukauden aikana tehtyjen samanlaisten sopimusten kokonaisarvoa alkuperäistä sopimusta seuraavien 12 kuukauden arvioidut määrään tai arvoon vaikuttavat muutoksen mukaan luettuina tai niiden sopimusten ennakoitua yhteisarvoa, jotka tehdään ensimmäisen sopimuksen toimituspäivää seuraavien 12 kuukauden aikana taikka koko sopimuskauden aikana, jos sopimuskausi on tätä pidempi.

Vaikka nyt kysymyksessä oleviin hankintoihin ei sovelletakaan hankinta-asetusta, markkinaoikeus katsoo, että arvioitaessa kysymystä edellä mainitun ajanjakson pituudesta käsillä olevassa tapauksessa voidaan johtoa hakea hankinta-asetuksen 7 §:n 3 momentissa mainitusta

12 kuukauden ajanjaksosta.

Hangon kaupungin esittämän selvityksen mukaan sen vuonna 2006

tekemien lehti-ilmoituksia koskevien hankintojen kokonaisarvo on ollut

12.000 euroa. Markkinaoikeus siten katsoo, ettei kysymyksessä ole ollut hankintalain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla arvoltaan vähäinen hankinta. Myöskään sitä, että lehti-ilmoituksilla on ollut tarkoitus tiedottaa viranomaistoimista, ei sinänsä voida pitää sellaisena hankintalain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuna erityisenä syynä toteuttaa hankinta ilman tarjouskilpailua. Asiassa ei myöskään ole esitetty, että lehti-ilmoituksia koskevien hankintojen kilpailuttamisesta olisi aiheutunut kohtuuttoman suuria hallinnollisia kustannuksia.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että Hangon kaupunki on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on tarjouskilpailua järjestämättä tehnyt kysymyksessä olevia lehti-ilmoituksia koskevan hankintapäätöksen. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Seuraamusharkinta

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa on säädetty markkinaoikeuden käytettävissä olevista ensisijaisista oikeusturvakeinoista, joita ovat hankintapäätöksen poistaminen, virheellisen menettelyn noudattamisen kieltäminen sekä velvoittaminen virheellisen menettelyn korjaamiseen.

Asiassa ei ole tehty hankintasopimusta. Hankintapäätös voidaan siten hankintalain 9 §:n nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska hakemuksen kohteena oleva hankintapäätös on tehty kilpailuttamatta, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan asiassa kuitenkin korjata vain siten, että hankintayksikkö kilpailuttaa lehti-ilmoitusten hankintansa hankintasäännösten mukaisesti, mikäli se aikoo jatkaa niiden ostamista julkisena hankintana.

Viimeksi lausuttuun liittyen markkinaoikeus toteaa, että hankintalaki siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen on kumottu 1. kesäkuuta

2007 voimaan tulleella julkisista hankinnoista annetulla lailla 348/2007.

Viimeksi mainittua lakia sovelletaan sen 87 §:n 3 momentin mukaan hankintoihin, joissa hankintamenettely aloitetaan lain voimaantulon jälkeen. Kyseisen lain 15 §:n 1 kohdan mukaan lakia ei kuitenkaan sovelleta hankintoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 15.000 euroa. Hankinnan ennakoidun arvon laskemisesta säädetään puolestaan lain 17 - 19 §:ssä.

Mikäli hankintayksikkö aikoo jatkaa ilmoitustilan hankintaa julkisena hankintana, se on siten velvollinen kilpailuttamaan hankinnan vain siinä tapauksessa, että voimassa olevan julkisista hankinnoista annetun lain

384/2007 säännösten mukaan määritettävä hankinnan ennakoitu arvo on vähintään 15.000 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Hangon kaupungin kaupunginvaltuuston päätöksen 14.2.2007 § 14 kaupungin kuulutusten julkaisemisesta.

Mikäli hankintayksikkö kuitenkin aikoo edelleen toteuttaa ilmoitustilan hankintansa julkisena hankintana, sen on kilpailutettava kyseinen hankinta julkisia hankintoja koskevien säännösten mukaisesti, mikäli voimassa olevan julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007

säännösten mukaan määritettävä hankinnan ennakoitu arvo on vähintään 15.000 euroa.

Edellä mainittua on noudatettava nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeuden 23.3.2007 antama hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskeva päätös raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Ville Parkkari.