Market Court dismisses claim that Energy Market Authority must pay legal costs despite losing appeal.

PÄÄTÖKSET, JOIHIN ON HAETTU MUUTOSTA

Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto) on 29.12.2004

antamillaan päätöksillä vahvistanut verkonhaltijoiden noudatettavaksi

menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien

maksujen määrittämiseksi 1.1.2005 alkaneella ja 31.12.2007 päättyvällä

valvontajaksolla. Vaikka jokainen jakelu- ja alueverkonhaltija on saanut

erillisen itseään koskevan päätöksen, vahvistetut menetelmät ovat olleet

näissä päätöksissä samat. Jokaisella 105 verkonhaltijalla on ollut

mahdollisuus hakea vahvistuspäätökseen muutosta valittamalla

markkinaoikeuteen, ja kaikkiaan 76 sähköverkonhaltijaa on käyttänyt

tämän tilaisuuden. Markkinaoikeus on antanut 21.12.2006 valitusten

johdosta päätöksensä (nrot 268–344/2006), joissa se on tietyin osin

muuttanut viraston vahvistamia menetelmiä. Päätösten sisällöt ja

menetelmiin tehdyt muutokset ovat olleet riippuvaisia valittajien

esittämistä vaatimuksista ja poikenneet siten jossain määrin toisistaan.

Markkinaoikeuden päätökset ovat lainvoimaisia.

Iitin Sähkö Oy, Koillis-Satakunnan Sähkö Oy, KSS Verkko Oy, PKS

Sähkönsiirto Oy, Pori Energia Sähköverkot Oy, PVO-Alueverkot Oy,

Rovakaira Oy, Seiverkot Oy, Tornion Energia Oy ja Ääneverkko Oy

eivät ole valittaneet viraston 29.12.2004 antamista päätöksistä, joten

päätökset ovat näiden verkonhaltijoiden osalta lainvoimaisia.

PVO-Alueverkot Oy 29.1.2007, Rovakaira Oy 6.2.2007, Iitin Sähkö Oy

ja KSS Verkko Oy 16.2.2007 sekä Pori Energia Sähköverkot Oy

21.2.2007 ovat vaatineet Energiamarkkinavirastoa muuttamaan

29.12.2004 annettua vahvistuspäätöstä markkinaoikeuden päätöksen nrot

271–344/2006 (Alajärven Sähkö Oy ym.) mukaiseksi. Tornion Energia

Oy 16.1.2007, Koillis-Satakunnan Sähkö Oy 25.1.2007 sekä PKS

Sähkönsiirto Oy ja Ääneverkko Oy 30.1.2007 ovat vaatineet

Energiamarkkinavirastoa korjaamaan 29.12.2004 antamaansa päätöstä

siten, kuin markkinaoikeus on myöhemmin asiaa koskevassa

päätöksessään edellyttänyt. Seinäjoen Energia Oy, jonka

sähköverkkotoiminta on sittemmin siirretty Seiverkot Oy:lle, on esittänyt

vastaavan vaatimuksen 26.1.2007.

Energiamarkkinavirasto voi sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaan muuttaa

lain 38 a §:n 1 momentissa tarkoitettua vahvistuspäätöstä antamallaan

uudella päätöksellä, jonka käsittely on tullut vireille verkonhaltijan

hakemuksesta tai sähkömarkkinaviranomaisen omasta aloitteesta.

Päätöstä voidaan muuttaa viraston aloitteesta muun ohella silloin, kun

muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai

muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun.

Energiamarkkinavirastolla on mainitun säännöksen mukaan oikeus

muttei ehdotonta velvollisuutta muuttaa antamiaan vahvistuspäätöksiä

lainkohdassa mainituissa tilanteissa. Virasto voi siten käyttää asiassa

harkintaansa. Arvioitaessa sitä, onko perusteltua muuttaa viraston

lainvoimaiseksi tullutta päätöstä markkinaoikeuden muiden

verkonhaltijoiden valitusten johdosta antamien ratkaisujen perusteella, on

otettava huomioon, että kyse on nyt määräajaksi kolmen vuoden

valvontajaksolle vahvistetuista menetelmistä eikä toistaiseksi voimassa

olevista ehdoista tai menetelmistä maksujen määrittämiseksi. Virasto on

tällaisessa tilanteessa pitänyt riittävänä, että markkinaoikeuden ratkaisut

otetaan huomioon seuraavalle 1.1.2008 alkavalle valvontajaksolle

vahvistettavien menetelmien valmistelussa.

Se, että kuluvalle valvontajaksolle annettua lainvoimaista

vahvistuspäätöstä ei muuteta hakijoiden esittämällä tavalla, ei ole

ristiriidassa hallinnon yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa. Menetelmät on

vahvistettu 29.12.2004 kaikille jakeluverkonhaltijoille sisällöltään

samankaltaisina. Kaikilla verkonhaltijoilla on ollut yhtäläinen

mahdollisuus muutoksenhakuun. Tasapuolisuusvaatimus ei edellytä, että

muutoksenhakuvaiheessa päätökseen tyytyneen passiivisen osapuolen

tulee saada päätökseensä samat muutokset kuin toiset markkinaoikeuteen

valittaneet verkonhaltijat. Huomattava on myös, että markkinaoikeuden

verkonhaltijoiden valituksiin antamat ratkaisut eivät ole WACC-

parametrien osalta täysin yhdenmukaiset.

Energiamarkkinavirasto on mainituilla perusteilla hylännyt puheena

olevat vaatimukset.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUS

Vaatimukset

Iitin Sähkö Oy ja sen kanssa yhteisen valituksen tehneet yhtiöt ovat

vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaiset päätökset ja

velvoittaa Energiamarkkinaviraston korjaamaan niiden osalta

soveltamiaan verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton määrittämistä

koskevia menetelmiä siten, että

oman pääoman kustannusta määritettäessä riskittömänä korkokantana on käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron asemesta

oman pääoman kustannusta määritettäessä sijoituksen likvidittömyys on otettava huomioon lisäämällä CAP-mallin (Capital Asset Pricing Model) kaavaan erillinen 0,2 prosenttiyksikön suuruinen likvidittömyyspreemio

vieraan pääoman kustannusta määritettäessä vieraan pääoman riskittömänä korkokantana on käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa viiden vuoden obligaation koron asemesta ja

verkkotoiminnan oikaistua toteutunutta tulosta laskettaessa vähennyksenä on otettava huomioon rahoitusomaisuuden ylläpidosta aiheutuva kustannus, jota laskettaessa rahoitusomaisuudesta otetaan huomioon enintään määrä, joka vastaa kahdeskymmenesosaa (5 prosenttia) verkonhaltijan liikevaihdosta. Vähennykseksi hyväksyttävä kustannus lasketaan kertomalla rahoitusomaisuuden mainittu määrä sovellettavaksi vahvistetun WACC-kaavan (Weighted Average Cost of Capital) mukaisella vieraan pääoman kustannuksen kertoimella(vieraan pääoman riskitön korkokanta + 0,6 %).

Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa

Energiamarkkinaviraston korvaamaan niiden yhteiset

arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 15.350

eurolla korkoineen.

Perusteet

Useat jakeluverkonhaltijat olivat valittaneet Energiamarkkinaviraston

29.12.2004 antamista vahvistuspäätöksistä. Markkinaoikeus oli

21.12.2006 antamillaan päätöksillä muuttanut vahvistuspäätöksiä eräiltä

osin. Markkinaoikeuden määräämät muutokset olivat koskeneet oman ja

vieraan pääoman kustannusta määritettäessä käytettävää riskitöntä

korkokantaa, oman pääoman kustannusta määritettäessä huomiotta

jätettyä sijoituksen likvidittömyyttä sekä verkkotoiminnan oikaistua

toteutunutta tulosta laskettaessa huomioon otettavaa rahoitusomaisuutta. Muut valittajat paitsi Rovakaira Oy eivät olleet valittaneet vahvistuspäätöksestään. Rovakaira Oy oli hakenut muutosta yksin yleisen tehostamistavoitteen asettamiseen, ja sen valituksen markkinaoikeus oli hylännyt.

Valittajilla on kuitenkin ollut perusteltu syy odottaa, että virasto käyttäisi

sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaista toimivaltaansa ja oikaisisi

vahvistuspäätöksissä todetut virheet myös niiden kohdalla. Erilaisten

menetelmien soveltaminen samassa asemassa oleviin verkonhaltijoihin ja

erityisesti markkinaoikeuden virheellisiksi toteamien menetelmien

soveltaminen valittajien kohdalla on räikeässä ristiriidassa hallintolain 6

§:ssä ja perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen ja

Energiamarkkinaviraston velvollisuuksien kanssa. Virasto ei voi käyttää

lain sille mahdollisesti antamaa harkintavaltaa mielivaltaisesti eikä

yhdenvertaisuutta loukaten. Virastolla on siten paitsi toimivalta, myös

velvollisuus korjata valittajiin soveltamaansa vahvistuspäätöstä ottaen

huomioon myös muut hyvän hallinnon periaatteet, hallinnon

tehokkuusvaatimuksen sekä luottamuksensuojaperiaatteeseenkin

sisältyvän yleisen hallinto-oikeudellisen pyrkimyksen ratkaisutoiminnan

oikeellisuuteen. Vahvistuspäätöksen muuttamiselle ei ole säädetty mitään

erityisrajoitteita verkonhaltijan ollessa asian vireillepanijana.

Erilaisten ja virheellisiksi todettujen menetelmien soveltaminen eri

verkonhaltijoiden kohdalla on ristiriidassa sähkön

sisämarkkinadirektiivin (2003/54/EY) 20 artiklassa jäsenvaltioille

asetettujen velvollisuuksien ja 23 artiklassa jäsenvaltioiden

sääntelyviranomaisten toiminnalle asetettujen vaatimusten kuten

syrjimättömyyden varmistamista koskevan vaatimuksen kanssa.

Erilaisten ja virheellisiksi todettujen menetelmien soveltaminen on myös

sähkömarkkinalain 1 §:ssä todettujen tavoitteiden ja lain 38 a §:n

vastaista. Lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti

toimiville sähkömarkkinoille. Ensisijaisina keinoina on mainittu muun

ohella kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpito

sähköverkkojen toiminnassa. Lain esitöissä (HE 127/2004) on puolestaan

todettu, että luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä

tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Myös valvottavien

yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Viraston menettely

on valittajia syrjivää ja asettaa yhtiöt muita verkonhaltijoita

epäedullisempaan kilpailuasemaan vääristäen näin tosiasiallista kilpailua

ja estäen markkinoiden tehokasta toimintaa.

Eri menetelmien soveltaminen eri verkonhaltijoihin ei ole myöskään

tehokasta hallintoa vaan hankaloittaa entisestään jo muutoinkin

monimutkaista sallitun kohtuullisen tuoton arviointia.

Sähkömarkkinalain muutostarpeita selvittäneen Energiamarkkinoiden

kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän raportissa 4.11.2003

(Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja

13/2003) on kannettu huolta siitä, että markkinaoikeus ruuhkautuisi

voimakkaasti kaikkien 105 sähköverkonhaltijan mahdollisesti valittaessa

vahvistuspäätöksistään. Raportissa on katsottu tarpeelliseksi luoda

järjestelmä sellaiseksi, että päätöksistä tehtävien valitusten määrä ei

kasvaisi liian suureksi. Viraston edustajat ovat lakia valmisteltaessa

tuoneet esille, että kaikkien verkonhaltijoiden ei käytännössä olisi tarpeen

valittaa päätöksistään vaan että virasto ottaisi markkinaoikeuden ja

mahdollisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätökset huomioon

tasapuolisesti kaikkien verkonhaltijoiden osalta. Virasto on käytännössä

jo korjannutkin sallitun kohtuullisen tuoton arvioinnissa käyttämiään

menetelmiä myös muilta kuin markkinaoikeuden päätöksissä

edellytetyiltä osin. Se on tehnyt korjauksen esimerkiksi sähköverkon

laskennallisten tasapoistojen laskukaavaan kaikkien verkonhaltijoiden

osalta yhden verkonhaltijan esityksestä.

Vaaditut muutokset ovat kunkin parametrin osalta suhteellisen pieniä,

mutta niiden taloudellinen kerrannaisvaikutus on suuri. Kysymys on

valittajien kannalta erittäin merkittävästä asiasta. Yhtiöille sallittujen

kohtuullisten tuottojen arvioidaan jäävän ensimmäisellä valvontajaksolla

ilman muutoksia yhteensä yli kymmenen miljoonaa euroa liian alhaisiksi.

Se, että kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä oikaistaisiin

markkinaoikeuden päätösten mukaisiksi vasta 1.1.2008 alkavalle

valvontajaksolle, ei korjaa valittajien epätasapuolista kohtelua nyt

kuluvalla ensimmäisellä valvontajaksolla.

LAUSUNTO

Vaatimus

Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että valitus hylätään

perusteettomana.

Perusteet

Virasto on tehnyt valituksenalaiset päätöksensä sähkömarkkinalain ja

muiden säännösten mukaisesti ja noudattanut päätöksiä tehdessään

yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita. Se ei ole käyttänyt

harkintavaltaansa väärin, eivätkä päätökset ole ristiriidassa myöskään

sähkön sisämarkkinadirektiivin kanssa.

Asiassa on kysymys yksinomaan siitä, voiko virasto olla muuttamatta

valittajien osalta lainvoimaisiksi tulleita vahvistuspäätöksiä 29.12.2004

jälkikäteen ja soveltaa yhtiöihin muista verkonhaltijoista osittain

poikkeavia menetelmiä verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton

määrittämiseksi.

Energiamarkkinavirastolla ei ole sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaan

velvollisuutta muuttaa antamiaan vahvistuspäätöksiä, vaikka se voikin

tehdä niin tarvittaessa. Virastolle on annettu tässä suhteessa

harkintavaltaa, eikä verkonhaltijan hakemuksessa vaaditun muutoksen

tekemättä jättäminen merkitse lainvastaista päätöstä.

Hallituksen esityksestä HE 127/2004 ilmenee se Suomen

oikeusjärjestyksen perusajatus, että lainvoimaisten päätösten

muuttaminen jälkikäteen on hyvin poikkeuksellista. Siitä käy myös ilmi,

että sähkön sisämarkkinadirektiivin vaatimusten johdosta on tarpeellista

voida poiketa päätösten pysyvyyden ja sitovuuden periaatteesta

sähkömarkkinaviranomaisen aloitteesta. Sähkömarkkinalain 38 b §:n

säätämisen tarkoituksena on siten ollut varmistaa se, että viranomaisella

on mahdollisuus puuttua verkonhaltijan soveltamiin

verkkopalveluehtoihin, jos ne osoittautuvat esimerkiksi lainvastaisiksi.

Taustalla on ollut nimenomaan viranomaisten valvontatehtävistä

lähtevien muutostarpeiden huomioon ottaminen eikä niinkään se, että

muille tahoille olisi ollut välttämätöntä säätää oikeus vaatia muutoksia

lainvoimaisiin päätöksiin.

Verkonhaltijan aloitteesta tapahtuvaa vahvistuspäätösten muuttamista on

puolestaan lain mainituissa esitöissä perusteltu nimenomaan sillä, että

muut kuin valvontajaksoon perustuvat vahvistuspäätökset ovat

pääsääntöisesti voimassa toistaiseksi, minkä vuoksi niitä on aika ajoin

tarvetta muuttaa. Tällaiset päätökset koskevat muun muassa

sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentissa mainittuja verkonhaltijan

siirto- ja liittämispalvelun ehtoja. Lain 38 b §:n tarkoituksena on siten

ollut verkonhaltija-aloitteisen muuttamisen osalta mahdollistaa ennen

kaikkea muiden kuin rajoitetun ajan voimassa olevien päätösten

muuttaminen ajan kulumisen aiheuttamisen seikkojen kuten

verkonhaltijan soveltamien ehtojen vanhentumisen vuoksi. Tällaiset

seikat eivät ole merkityksellisiä valvontajaksoon perustuvissa

päätöksissä, jotka ovat ensimmäiselle jaksolla voimassa kolme vuotta.

Se, että muutosperusteita ei ole ollut tarvetta rajoittaa verkonhaltijoiden

vireille panemissa asioissa, perustuu siihen, että viranomaisen on joka

tapauksessa valvottava uusien päätöstenkin lainmukaisuus. Nyt

sovellettava säännös ja sen esityöt eivät siten viittaa siihen, että

verkonhaltija-aloitteisessa hallintoprosessissa lainvoimaisten päätösten

muuttaminen olisi mahdollista säännöllistä kevyemmillä kriteereillä.

Virasto on edellä mainituilla perusteilla omaksunut sähkömarkkinalain

38 b §:stä lainsäätäjän tarkoitusta vastaavan tulkinnan.

Markkinaoikeus on sinänsä muuttanut viraston 29.12.2004 antamia

vahvistuspäätöksiä tietyiltä osin. Markkinaoikeus ei ole kuitenkaan

todennut vahvistuspäätöksiä lainvastaisiksi eikä virheellisiksi, vaan se on

käyttänyt päätöstensä perusteluissa ilmaisuja, joiden mukaan sen

valitsemat ratkaisut ovat olleet esimerkiksi kohtuullisempia, sopivampia

tai perustellumpia kuin alkuperäisissä päätöksissä tehdyt ratkaisut.

Markkinaoikeuden päätökset ovat siten perustuneet ainakin pääosin

tarkoituksenmukaisuuden arviointiin ennemmin kuin laillisuusharkintaan.

Arvioinnin kohteena on ollut se, mikä erilaisista lainmukaisista

vaihtoehdoista on ollut onnistunein tai muuten tilanteessa paras

mahdollinen. Tähän nähden on perusteetonta väittää, että lainvoimaisten

vahvistuspäätösten mukaiset menetelmät eivät johtaisi

sähkömarkkinalain tai sen tavoitteiden mukaiseen lopputulokseen. Kun

alkuperäisiä vahvistuspäätöksiä 29.12.2004 ei ole todettu lainvastaisiksi,

estettä niiden soveltamiselle ei siitäkään syystä ole olemassa päätöksiin

tai niiden yksittäisiin ratkaisuihin tyytyneiden kohdalla.

Energiamarkkinavirasto on noudattanut toiminnassaan

yhdenvertaisuusperiaatetta. Se on 29.12.2004 vahvistanut tuoton

määrittämiseksi menetelmät, jotka ovat olleet kaikille alue- ja

jakeluverkonhaltijoille samat. Kaikilla päätöksen saaneilla on ollut

mahdollisuus muutoksenhakuun. Verkonhaltijoista 29 ei ole käyttänyt

tätä mahdollisuutta, joten ne ovat osoittaneet olevansa päätökseen

tyytyväisiä. Yhdenvertaisuusperiaate ei edellytä, että vahvistuspäätöstä

tulisi siihen kokonaan tai osittain tyytyneiden verkonhaltijoiden kohdalla

muuttaa myöhemmin vain sillä perusteella, että toiset verkonhaltijat ovat

omissa valituksissaan esittäneet markkinaoikeudessa puheena olevilta

osin menestyneitä vaatimuksia.

Syrjivää kohtelua ei ole se, että kaikkiin verkonhaltijoihin sovelletaan

kuhunkin nähden lainvoimaista päätöstä. Yhdenvertaisuusperiaatteen

kanssa sopusoinnussa on siten myös se, että menetelmät voivat

verkonhaltijoiden kesken poiketa toisistaan. Myöskään sähkön

sisämarkkinadirektiivistä tai sähkömarkkinalaista vedotut säännökset

eivät edellytä, että kaikkiin verkonhaltijoihin sovellettaisiin täysin

samanlaisia tuoton määrittämisen menetelmiä. Kun jakeluverkonhaltijat

toimivat Suomessa sähköverkkolupiensa määrittelemillä vastuualueilla

niin sanottuina luonnollisina monopoleina ja kun kilpailu

jakeluverkkotoiminnassa ei ole siten mahdollista, on perusteetonta

väittää, että erilaiset tuoton arviointimallit asettaisivat valittajat muita

verkonhaltijoita epäedullisempaan kilpailuasemaan markkinoilla.

Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän

raportista siteeratulla ja sinänsä aiheellisella toteamuksella ei ole

merkitystä nyt käsiteltävän kysymyksen kannalta, eikä siitäkään voi

tehdä sellaista johtopäätöstä, että vahvistuspäätösten tulisi olla kaikille

samanlaiset tai että viraston olisi tullut hyväksyä valittajien

muutosvaatimukset.

Virasto ei ole ilmoittanut korjaavansa kohtuullisen tuoton

arviointimenetelmiä markkinaoikeuden päätösten mukaisiksi 1.1.2008

alkavalle valvontajaksolle, vaan se on todennut ottavansa päätökset

huomioon uusien vahvistuspäätösten valmistelussa. Uusien

vahvistuspäätösten sisältö on vielä avoin muidenkin verkonhaltijoiden

kuin valittajien osalta. Väite, jonka mukaan virasto olisi jo lainmuutosta

valmisteltaessa ilmoittanut etukäteen ottavansa markkinaoikeuden

päätökset huomioon kaikkien verkonhaltijoiden osalta, on puolestaan

yksilöimätön ja perätön. Valituksessa vedotulla esimerkkitapauksella,

jossa virasto oli korjannut vahvistuspäätöksen mukaisia menetelmiä

verkonhaltijan aloitteesta, ei ole merkitystä tässä asiassa. Esimerkin

tapauksessa kysymys oli kirjoitus- tai laskuvirheen korjaamiseen

rinnastuvasta tilanteesta.

Monopolitoiminnan valvonnan objektiivisen tarkastelun kannalta olisi

toivottavaa, että verkonhaltijat esittäisivät jo varsinaisessa

muutoksenhakuvaiheessa mahdollisen tyytymättömyytensä ja

valitusperusteensa kattavasti. Sillä tavoin valvonnassa olisi mahdollista

välttyä lainvoimaisten päätösten mahdolliselta jälkikäteiseltä

arvioimiselta ja siitä seuraavilta ongelmilta, joita voi aiheutua esimerkiksi

erisisältöisten valitusten ja tuomioistuinratkaisujen käsillä ollessa. On

mahdollista, että verkonhaltijat pyrkivät poimimaan

tuomioistuinratkaisuista vaatimuksiinsa jälkikäteen itselleen edulliset

kohdat jättäen muut seikat huomioon ottamatta.

Tehokasta hallintoa koskevan väitteen osalta virasto on todennut

syöttäneensä pääasiallisen laskentamenetelmän sähköiseen

valvontatietojärjestelmään, johon pienet tähän saakka tehdyt muutokset

malliin ja yksittäisiin parametreihin ovat olleet helposti toteutettavissa.

Asianosaiselle ei ole säädetty hallintolainkäyttölaissa ehdotonta oikeutta

oikeudenkäyntikulujensa korvaukseen asian voittaessaankaan.

Korvausvelvollisuutta ja sen määrää joudutaan harkitsemaan erikseen

asiaan liittyvien erityispiirteiden pohjalta. Kysymys on asian

lopputuloksen ja muiden esillä olevien seikkojen perusteella tehtävästä

kokonaisarviosta. Viranomaisen korvausvelvollisuutta arvioitaessa

keskeisen kriteerin muodostaa se, onko oikeudenkäynti aiheutunut

viranomaisen virheestä. Jotta korvausvelvollisuus voisi syntyä, on oltava

objektiivisesti arvioiden selvää ja riidatonta, että valituksenalainen

ratkaisu on ollut virheellinen. Korkeimman hallinto-oikeuden

ratkaisukäytännössä on katsottu, ettei korvausta ole tullut määrätä

tilanteessa, jossa kysymys viranomaistointen tarkoituksenmukaisuudesta

on ollut tulkinnanvarainen. Asian riitaisuus ja tulkinnanvaraisuus

vaikuttavat korvausvelvollisuuden ohella myös korvauksen määrään.

Valittajien pitää näistä syistä vastata kohtuuden mukaan omista

kuluistaan asian lopputuloksesta riippumatta. Korvausvaatimus on joka

tapauksessa määrältään liiallinen.

VASTASELITYS

Valittajat ovat lausuneet vastaselityksenään muun ohella seuraavaa.

Hallintoviranomaisen on pyrittävä hallintotoiminnassaan aineellisesti

oikeisiin ratkaisuihin. Tätä edellyttävät myös yleiset hallinto-

oikeudelliset periaatteet. Energiamarkkinavirasto ei voi sen vuoksi

vedota menestyksellisesti yksinomaan esille tuomiinsa muotoseikkoihin

ja pysyä aineellisesti virheelliseksi todetussa ja valittajia syrjivissä

vahvistuspäätöksissään, kun sillä on nimenomaisen lainsäännöksen

nojalla toimivalta korjata päätökset niiden lainvoimaisiksi tulemisesta

huolimatta.

Energiamarkkinaviraston pitkälle menevät tulkinnat lainsäätäjän

tarkoituksesta ovat ristiriidassa sähkömarkkinalain 38 b §:n sanamuodon

kanssa. Valittajat ovat katsoneet lain sanamuodon ja esitöiden perusteella

päinvastoin, että säännöksen ensisijaisena tarkoituksena on antaa

mahdollisuus muuttaa vahvistuspäätöstä verkonhaltijan aloitteesta.

Mainitut lähteet eivät anna perustetta myöskään johtopäätökselle, jonka

mukaan verkonhaltijan aloitteesta olisi tarkoitettu olevan mahdollista

muuttaa lähinnä vain muita kuin määräajan voimassa olevia päätöksiä.

Markkinaoikeus on tuomioistuin, joka ei käytä toimeenpanovaltaa vaan

tuomiovaltaa. Se tutkii siten toimivaltansa mukaisesti valituksenalaisten

päätösten lainmukaisuutta eikä tarkoituksenmukaisuutta. Markkinaoikeus

ei ole näin ollen muuttanut Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätöksiä

muusta syystä kuin siksi, että ne ovat olleet virheellisiä ja lainvastaisia.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n hallituksen esityksessä HE 127/2004

esitettyjen perustelujen mukaan verkonhaltijoita koskevat

vahvistuspäätökset ja sähköverkkotoiminnan sallitut tuottoprosentit

voivat vaihdella ja erota toisistaan lähtökohtaisesti vain yritystyypeittäin

johtuen riskitason eroista eri yritystyyppien välillä. Tällä hetkellä

Energiamarkkinavirasto soveltaa kuitenkin saman yritystyypin ja

riskitason sisällä jopa kolmea eri tuottotasoa. On kummallista viraston

tavoin väittää tilanteen olevan kilpailuneutraali. Vaikka

jakeluverkkoyhtiöt eivät kilpailekaan sähkönsiirron loppuasiakkaista

samoilla alueilla, ne ovat kilpailutilanteessa muun muassa hankkiessaan

toiminnalleen rahoitusta. On selvää, että sijoittaja asettaa etusijalle

yhtiön, jossa sijoituksen tuotto-odotus on korkeampi.

Sähkömarkkinoiden toiminnan ja valvonnan kannalta olisi tehokasta ja

yksinkertaista, jos virasto joko oma-aloitteisesti tai verkonhaltijoiden

aloitteesta korjaisi kaikki vahvistuspäätöksissä todetut aineelliset virheet

sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaisessa menettelyssä myös niiden

verkonhaltijoiden osalta, jotka eivät syystä tai toisesta ole olleet mukana

muutoksenhaussa. Kun virasto on velvollinen huolehtimaan uusien

päätösten lainmukaisuudesta, lausunnossa kuvattu verkonhaltijoiden

”rusinat pullasta” -menettely ei ole mikään todellinen uhkakuva.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tausta

Asiassa on yleisesti ottaen kysymys menetelmistä ja laskentamalleista,

jotka Energiamarkkinavirasto on vahvistanut sähköverkkotoiminnan

tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi

valvontajaksolle 1.1.2005–31.12.2007.

Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin

mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen

määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja

ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden

käyttöönottamista. Sen on säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava

menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta

perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

Energiamarkkinavirasto on 29.12.2004 antamillaan päätöksillä, joista

valittajille osoitetut päätökset on annettu asianumeroilla 790/425/2004,

806/425/2004, 810/425/2004, 835/425/2004, 836/425/2004,

841/425/2004, 844/425/2004, 847/425/2004, 868/425/2004 ja

873/425/2004, vahvistanut verkonhaltijoiden noudatettaviksi päätösten

alue- ja jakeluverkonhaltijoiden osalta identtisessä liitteessä 1 ilmoitetut

menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien

maksujen määrittämiseksi 1.1.2005 alkaneella ja 31.12.2007 päättyvällä

valvontajaksolla. Päätöksiin on saanut hakea muutosta valittamalla

markkinaoikeuteen.

Rovakaira Oy on valittanut saamastaan vahvistuspäätöksestä siinä

asetetun verkonhaltijoiden yleisen tehostamistavoitteen osalta mutta

tyytynyt vahvistuspäätökseen muutoin. Muut markkinaoikeudessa nyt

esiintyvät valittajat eivät ole hakeneet alun perin muutosta

vahvistuspäätökseen. Päätös on Rovakaira Oy:nkin osalta lainvoimainen

markkinaoikeuden hylättyä yhtiön valituksen 21.12.2006 antamallaan

päätöksellä nro 269/2006.

Markkinaoikeus on käsitellyt oman ja vieraan pääoman kustannusta

määritettäessä käytettävää riskitöntä korkokantaa, oman pääoman

kustannusta määritettäessä huomiotta jätetyn sijoituksen

likvidittömyyden merkitystä sekä välttämättömän rahoitusomaisuuden ja

siitä aiheutuvan kustannuksen huomioon ottamista verkkotoiminnan

kohtuullista tuottoa laskettaessa muun ohella Alajärven Sähkö Oy:n ja

sen myötäpuolina esiintyneiden jakeluverkonhaltijoiden yhteisen

valituksen johdosta antamassaan päätöksessä nrot 271–344/2006.

Markkinaoikeus on tässä päätöksessään muuttanut

Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätöstä 29.12.2004 valitukseen

yhtyneiden 73 jakeluverkonhaltijan osalta juuri sillä tavoin, kuin

markkinaoikeudessa nyt esiintyvät valittajat ovat tammi–helmikuussa

2007 vaatineet Energiamarkkinavirastoa tekemään niiden osalta. Asiassa

on valituksen johdosta kysymys siitä, onko Energiamarkkinavirasto

voinut perustellusti hylätä kyseiset vaatimukset.

Vahvistuspäätöksen muuttaminen

Lainvoimaisen päätöksen muuttaminen ei ole hallintoasioissa

pääsääntöisesti mahdollista muutoin kuin ylimääräisen muutoksenhaun

keinoin.

Energiamarkkinavirasto voi kuitenkin sähkömarkkinalain 38 b §:n

mukaan muuttaa lain 38 a §:n 1 momentissa tarkoitettua

vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä, jonka käsittely on

tullut vireille verkonhaltijan tai järjestelmävastuuseen määrätyn

kantaverkonhaltijan hakemuksesta tai viraston omasta aloitteesta.

Päätöstä voidaan muuttaa viraston aloitteesta:

1) jos päätöksen kohde on antanut virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen sisältöön;

2) jos muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun;

3) jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen taikka vanhentuneiden ehtojen tai hinnoittelujärjestelyjen uudistamisen johdosta; tai

4) jos muutos on tarpeen Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi.

Hallituksen esityksen HE 127/2004 yksityiskohtaisissa perusteluissa on

todettu se mainitun säännöksen sanamuodostakin ilmenevä seikka, että

perusteita, joilla päätöstä voidaan muuttaa, ei ole rajoitettu tilanteessa,

jossa päätöksen muuttaminen tulee vireille päätöksen kohteena olevan

toiminnanharjoittajan aloitteesta. Virasto on toki tällaisessakin

tapauksessa velvollinen huolehtimaan siitä, että myös uusi

vahvistuspäätös täyttää laissa asetetut vaatimukset.

Se, että Energiamarkkinavirasto voi säännöksen mukaan muuttaa

antamaansa vahvistuspäätöstä, merkitsee sitä, että virasto voi käyttää

päätöstä tehdessään määrättyä harkintavaltaa. Energiamarkkinaviraston

on kuitenkin päätöksiä valmistellessaan ja tehdessään noudatettava muun

ohella myös hallintolakia, jonka 6 §:ssä säädetään hallinnon

oikeusperiaatteista. Viranomaisen on sen mukaan kohdeltava hallinnossa

asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain

mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava

puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja

odotuksia.

Hallintolain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 72/2002

on todettu, että tasapuolisen kohtelun vaatimus saa merkityssisältönsä

lähinnä Suomen perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta.

Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen

soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei

kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista

positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita

parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella

perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla.

Ratkaisutoiminnan tulee olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan

kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa

samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi

perustuttava tapauksen erityislaatuun. Säännös ei kuitenkaan estä

viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään

sikäli, kuin siihen on olemassa perusteltu syy.

Sähkömarkkinalain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen HE

127/2004 yleisperusteluissa on todettu, että luonnollisen monopolin

erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja

tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan ensinnäkin yhteiskunnan

sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä

kuten myös asiakasryhmien välisiä suhteita, mutta vastaavasti myös

valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajat ovat tässä tapauksessa vedonneet

29.12.2004 annetun vahvistuspäätöksen muuttamista koskevien

vaatimustensa perusteina yhtäältä markkinaoikeuden 21.12.2006

antamiin päätöksiin ja toisaalta tasavertaisuusperiaatteeseen.

Markkinaoikeuden vahvistuspäätöksistä tehtyihin valituksiin antamat

ratkaisut ja niissä vahvistuspäätöksiin tehdyt muutokset ovat merkinneet

seikkoja, joiden perusteella Energiamarkkinavirasto olisi lähtökohtaisesti

voinut tehdä alkuperäisiin vahvistuspäätöksiin niihin tyytyneiden

verkonhaltijoiden kohdalla sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla

markkinaoikeuden päätöksistä ilmeneviä muutoksia omasta

aloitteestaankin. Asiassa ei ole toisaalta tullut esille seikkoja, joiden

perusteella markkinaoikeuden päätöksissä 21.12.2006 riskittömän

korkokannan, sijoituksen likvidittömyyden ja rahoitusomaisuuden

kustannuksen osalta esitettyjä perusteluja ja johtopäätöksiä ei voitaisi

lainkaan soveltaa valittajina nyt esiintyviin verkonhaltijoihin. Näin ollen

ja ottaen huomioon hallinto-oikeudellisen ja sähkömarkkinalain

esitöissäkin viitatun yhdenvertaisuusperiaatteen markkinaoikeus katsoo,

että esillä olevien vaatimusten hyväksyminen olisi ollut

Energiamarkkinavirastossa perusteltua. Näin siitäkin huolimatta, että

Rovakaira Oy ei ollut esittänyt vastaavia vaatimuksia hakiessaan

29.12.2004 annettuun vahvistuspäätökseen alun perin muutosta

markkinaoikeudelta.

Markkinaoikeus harkitsee mainituista syistä oikeaksi hyväksyä

valituksen ja kumota Energiamarkkinaviraston 3.4.2007 Iitin Sähkö

Oy:n, Koillis-Satakunnan Sähkö Oy:n, KSS Verkko Oy:n, PKS

Sähkönsiirto Oy:n, Pori Energia Sähköverkot Oy:n, PVO-Alueverkot

Oy:n, Rovakaira Oy:n, Seiverkot Oy:n, Tornion Energia Oy:n ja

Ääneverkko Oy:n osalta tekemät päätökset. Asia eli mainittujen

verkonhaltijoiden esittämät muutosvaatimukset on palautettava

valituksessa vaadituin tavoin Energiamarkkinavirastoon käsiteltäväksi ja

ratkaistavaksi uudelleen. Viraston on otettava vaatimukset ratkaistessaan

huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asianosainen on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan

velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut

kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon

ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa

vahinkonaan. Asianosaisesta säädettyä sovelletaan säännöksen mukaan

myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen

asianosaisen korvausvelvollisuutta on mainitun säännöksen 2 momentin

mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut

viranomaisen virheestä.

Hallintolainkäyttölain esitöissä (HE 217/1995) on todettu, että lain 74 §:n

1 momenttia sovellettaessa huomioon voitaisiin ratkaisun lopputuloksen

lisäksi ottaa myös muita seikkoja, joita voisivat olla muun muassa asian

riitaisuus ja merkittävyys asianosaiselle. Korvausvelvollisuutta

määrättäessä ei siten tarvitsisi eikä tulisikaan kaavamaisesti seurata sitä,

miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena olisi

sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan

oikeudenkäyntikulunsa, ja kysymys olisi siten asian lopputuloksen ja

eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.

Viranomaisen päätöksen muuttuminen valitusasteessa voi perustua

viranomaisen virheellisen menettelyn asemesta myös siihen, että

asianosainen ei ole esittänyt riittävää selvitystä ensimmäisessä asteessa.

Tällöin päätös on sinänsä virheellinen, mutta viranomaisen menettelyä ei

voida kuvata virheelliseksi, jollei riittävän selvityksen hankkimatta

jättämistä voida lukea viranomaisen selvitysvelvollisuuden

laiminlyönniksi. Myös asian tulkinnanvaraisuus voisi

hallintolainkäyttölain mainittujen esitöiden mukaan olla peruste vähentää

julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Hallintolainkäytössä ei ole

siten tältäkään osin haluttu luopua täysin siitä, että asian riitaisuus ja

tulkinnanvaraisuus voivat vaikuttaa korvausten sovittamiseen, vaikka

toinen asianosainen lopputuloksen puolesta voittaakin asian.

Markkinaoikeus toteaa, että esillä oleva valitus koskee 27.12.2004

voimaan tulleen sähkömarkkinalain 38 b §:n ensimmäisiä

soveltamistilanteita. Kuten edellä on todettu, Energiamarkkinavirasto voi

säännöksen mukaan muuttaa aikaisempaa päätöstään säädetyin

edellytyksin ja virastolla on mahdollisuus käyttää päätöksenteossaan

määrättyä harkintavaltaa. Markkinaoikeus katsoo tähän ja sovellettavan

säännöksen tulkinnanvaraisuuteen nähden, että valittajat saavat ratkaisun

lopputuloksesta huolimatta pitää kohtuuden mukaan

oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston 3.4.2007 asioissa

Dnrot 790/425/2004, 806/425/2004, 810/425/2004, 835/425/2004,

836/425/2004, 841/425/2004, 844/425/2004, 847/425/2004,

868/425/2004 ja 873/425/2004 antamat päätöksen ja palauttaa Iitin Sähkö Oy:n, Koillis-Satakunnan Sähkö Oy:n, KSS Verkko Oy:n, PKS Sähkönsiirto Oy:n, Pori Energia Sähköverkot Oy:n, PVO-Alueverkot Oy:n, Rovakaira Oy:n, Seiverkot Oy:n, Tornion Energia Oy:n ja Ääneverkko Oy:n vaatimukset Energiamarkkinaviraston uudelleen käsiteltäviksi. Energiamarkkinaviraston on vaatimukset ratkaistessaan otettava huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Markkinaoikeus hylkää valittajien oikeudenkäyntikuluja koskevan

korvausvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-

oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo

Mikkola, Olli Mäkinen ja Tommi Vuorialho sekä asiantuntijajäsen Jarmo

Partanen.