Market Court allows Energy Market Authority to retain lawful decisions despite client's loss on litigation costs.

PÄÄTÖS, JOHON ON HAETTU MUUTOSTA

Energiamarkkinavirasto (jäljempänä myös virasto) on 29.12.2004

antamillaan päätöksillä vahvistanut verkonhaltijoiden kuten Fortum

Sähkönsiirto Oy:n (jäljempänä myös Fortum) noudatettavaksi

menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien

maksujen määrittämiseksi 1.1.2005 alkaneella ja 31.12.2007 päättyvällä

valvontajaksolla. Vaikka jokainen jakelu- ja alueverkonhaltija on saanut

erillisen itseään koskevan päätöksen, vahvistetut menetelmät ovat olleet

näissä päätöksissä samat. Jokaisella verkonhaltijalla on ollut

mahdollisuus hakea vahvistuspäätökseen muutosta valittamalla

markkinaoikeuteen, ja kaikkiaan 76 sähköverkonhaltijaa on käyttänyt

tämän tilaisuuden. Markkinaoikeus on antanut 21.12.2006 valitusten

johdosta päätöksensä (nrot 268–344/2006), joissa se on tietyin osin

muuttanut viraston vahvistamia menetelmiä. Päätösten sisällöt ja

menetelmiin tehdyt muutokset ovat olleet riippuvaisia valittajien

esittämistä vaatimuksista ja poikenneet siten jossain määrin toisistaan.

Markkinaoikeuden päätökset ovat lainvoimaisia.

Fortum Sähkönsiirto Oy on 14.2.2007 vaatinut virastoa käyttämään

valvontajakson 2005–2007 kohtuullisen tuoton laskelmissa sen osalta 0,2

prosenttiyksikön suuruista likvidittömyyspreemiota. Tällainen preemio

oli tietyissä markkinaoikeuden päätöksissä sisällytetty kohtuullisen

tuoton laskentamenetelmiin. Fortumin osalta tällaista muutosta ei ollut

markkinaoikeudessa tehty, koska Fortum ei ollut sitä vaatinutkaan.

Energiamarkkinavirasto voi sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaan muuttaa

lain 38 a §:n 1 momentissa tarkoitettua vahvistuspäätöstä antamallaan

uudella päätöksellä, jonka käsittely on tullut vireille verkonhaltijan

hakemuksesta tai sähkömarkkinaviranomaisen omasta aloitteesta.

Päätöstä voidaan muuttaa viraston aloitteesta muun ohella silloin, kun

muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai

muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun.

Energiamarkkinavirastolla on mainitun säännöksen mukaan oikeus

muttei ehdotonta velvollisuutta muuttaa antamiaan vahvistuspäätöksiä

lainkohdassa mainituissa tilanteissa. Virasto voi siten käyttää asiassa

harkintaansa. Arvioitaessa sitä, onko perusteltua muuttaa viraston

lainvoimaiseksi tullutta päätöstä markkinaoikeuden muiden

verkonhaltijoiden valitusten johdosta antamien ratkaisujen perusteella, on

otettava huomioon, että kyse on nyt määräajaksi kolmen vuoden

valvontajaksolle vahvistetuista menetelmistä eikä toistaiseksi voimassa

olevista ehdoista tai menetelmistä maksujen määrittämiseksi. Virasto on

tällaisessa tilanteessa pitänyt riittävänä, että markkinaoikeuden ratkaisut

otetaan huomioon seuraavalle 1.1.2008 alkavalle valvontajaksolle

vahvistettavien menetelmien valmistelussa.

Se, että kuluvalle valvontajaksolle annettua lainvoimaista

vahvistuspäätöstä ei muuteta Fortumin esittämällä tavalla, ei ole

ristiriidassa hallinnon yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa. Menetelmät on

vahvistettu 29.12.2004 kaikille jakeluverkonhaltijoille sisällöltään

samankaltaisina. Kaikilla verkonhaltijoilla on ollut yhtäläinen

mahdollisuus muutoksenhakuun. Fortum on valittanut saamastaan

päätöksestä, mutta se ei ole vaatinut erillistä likvidittömyyspreemiota.

Tasapuolisuusvaatimus ei edellytä, että muutoksenhakuvaiheessa

päätökseen tietyiltä osin tyytyneen osapuolen tulee saada päätökseensä

samat muutokset kuin toiset markkinaoikeuteen valittaneet

verkonhaltijat. Likvidittömyyspreemion myöntäminen Fortum

Sähkönsiirto Oy:lle pörssinoteeratun yhtiön tytäryhtiönä ei lisäksi ole

ylipäänsä perusteltua.

Energiamarkkinavirasto on mainituilla perusteilla hylännyt Fortum

Sähkönsiirto Oy:n vaatimuksen.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VALITUS

Vaatimukset

Fortum Sähkönsiirto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa

valituksenalaisen päätöksen ja velvoittaa Energiamarkkinaviraston

korjaamaan sen osalta soveltamiaan verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton

määrittämistä koskevia menetelmiä siten, että oman pääoman

kustannusta määritettäessä sijoituksen likvidittömyys otetaan huomioon

lisäämällä CAP-mallin (Capital Asset Pricing Model) kaavaan erillinen

0,2 prosenttiyksikön suuruinen likvidittömyyspreemio.

Fortum Sähkönsiirto Oy on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus

velvoittaa Energiamarkkinaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat

oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 3.837,50 eurolla korkoineen.

Perusteet

Useat jakeluverkonhaltijat kuten myös Fortum Sähkönsiirto Oy olivat valittaneet Energiamarkkinaviraston 29.12.2004 antamista vahvistuspäätöksistä. Markkinaoikeus oli 21.12.2006 antamillaan päätöksillä muuttanut vahvistuspäätöksiä eräiltä osin. Muiden valittajien kuin Fortum Sähkönsiirto Oy:n osalta markkinaoikeus oli muuttanut vahvistuspäätöksiä myös siltä osin, että oman pääoman kustannusta määritettäessä huomioon tuli ottaa myös sähköverkkoliiketoimintaan tehtyjen sijoitusten likvidittömyys erillisen likvidittömyyspreemion avulla. Fortum ei ollut tätä alkuperäisessä valituksessaan nimenomaisesti vaatinut, mutta tuossa valituksessa esitettyjen vaatimusten mukaan meneteltäessä sijoitusten likvidittömyys olisi tullut otetuksi huomioon pääoman keskikustannukselle vaaditun vähimmäisarvon kautta. Kuten

markkinaoikeus on 21.12.2006 antamissaan päätöksissä todennut, virasto oli aikaisemmissa verkkotoiminnan tuoton jälkikäteistä kohtuullisuusvalvontaa koskevissa päätöksissään korottanut beeta-kerrointa likvidittömyyden perusteella. Näin virasto oli menetellyt myös Fortum Sähkönsiirto Oy:n kohdalla.

Fortumilla on ollut perusteltu syy odottaa, että virasto käyttäisi

sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaista toimivaltaansa ja oikaisisi

likvidittömyyden osalta todetun vahvistuspäätösten virheen myös sen

kohdalla. Erilaisten menetelmien soveltaminen samassa asemassa oleviin

verkonhaltijoihin ja erityisesti markkinaoikeudessa virheelliseksi todetun

menetelmän soveltaminen Fortumin kohdalla on räikeässä ristiriidassa

hallintolain 6 §:ssä ja perustuslain 6 §:ssä säädetyn

yhdenvertaisuusperiaatteen ja Energiamarkkinaviraston velvollisuuksien

kanssa. Virasto ei voi käyttää lain sille mahdollisesti antamaa

harkintavaltaa mielivaltaisesti eikä yhdenvertaisuutta loukaten. Virastolla

on siten paitsi toimivalta, myös velvollisuus korjata Fortum Sähkönsiirto

Oy:öön soveltamaansa vahvistuspäätöstä ottaen huomioon myös muut

hyvän hallinnon periaatteet, hallinnon tehokkuusvaatimuksen sekä

luottamuksensuojaperiaatteeseenkin sisältyvän yleisen hallinto-

oikeudellisen pyrkimyksen ratkaisutoiminnan oikeellisuuteen.

Vahvistuspäätöksen muuttamiselle ei ole säädetty mitään erityisrajoitteita

verkonhaltijan ollessa asian vireillepanijana.

Erilaisten ja virheellisiksi todettujen menetelmien soveltaminen eri

verkonhaltijoiden kohdalla on ristiriidassa sähkön

sisämarkkinadirektiivin (2003/54/EY) 20 artiklassa jäsenvaltioille

asetettujen velvollisuuksien ja 23 artiklassa jäsenvaltioiden

sääntelyviranomaisten toiminnalle asetettujen vaatimusten kuten

syrjimättömyyden varmistamista koskevan vaatimuksen kanssa.

Erilaisten ja virheellisiksi todettujen menetelmien soveltaminen on myös

sähkömarkkinalain 1 §:ssä todettujen tavoitteiden ja lain 38 a §:n

vastaista. Lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti

toimiville sähkömarkkinoille. Ensisijaisina keinoina on mainittu muun

ohella kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpito

sähköverkkojen toiminnassa. Lain esitöissä (HE 127/2004) on puolestaan

todettu, että luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä

tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Myös valvottavien

yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Viraston menettely

on Fortum Sähkönsiirto Oy:tä syrjivää ja asettaa yhtiön muita

verkonhaltijoita epäedullisempaan kilpailuasemaan vääristäen näin

tosiasiallista kilpailua ja estäen markkinoiden tehokasta toimintaa.

Eri menetelmien soveltaminen eri verkonhaltijoihin ei ole myöskään

tehokasta hallintoa vaan hankaloittaa entisestään jo muutoinkin

monimutkaista sallitun kohtuullisen tuoton arviointia.

Sähkömarkkinalain muutostarpeita selvittäneen Energiamarkkinoiden

kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän raportissa 4.11.2003

(Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja

13/2003) on kannettu huolta siitä, että markkinaoikeus ruuhkautuisi

voimakkaasti kaikkien 105 sähköverkonhaltijan mahdollisesti valittaessa

vahvistuspäätöksistään. Raportissa on katsottu tarpeelliseksi luoda

järjestelmä sellaiseksi, että päätöksistä tehtävien valitusten määrä ei

kasvaisi liian suureksi. Viraston edustajat ovat lakia valmisteltaessa

tuoneet esille, että kaikkien verkonhaltijoiden ei käytännössä olisi tarpeen

valittaa päätöksistään vaan että virasto ottaisi markkinaoikeuden ja

mahdollisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätökset huomioon

tasapuolisesti kaikkien verkonhaltijoiden osalta. Virasto on käytännössä

jo korjannutkin sallitun kohtuullisen tuoton arvioinnissa käyttämiään

menetelmiä myös muilta kuin markkinaoikeuden päätöksissä

edellytetyiltä osin. Se on tehnyt korjauksen esimerkiksi sähköverkon

laskennallisten tasapoistojen laskukaavaan kaikkien verkonhaltijoiden

osalta yhden verkonhaltijan esityksestä.

Markkinaoikeuden päätöksissä sähköverkkoliiketoimintaan sijoitetun

pääoman likvidittömyydestä lausuttu soveltuu kaikilta osin myös Fortum

Sähkönsiirto Oy:öön. Ainoa ero sen ja lähes kaikkien muiden valittajina

olleiden jakeluverkonhaltijoiden välillä on se seikka, että Fortum

Sähkönsiirto Oy:n koko osakekanta on pörssinoteeratun yhtiön

omistuksessa. On kuitenkin huomattava, että Fortum Sähkönsiirto Oy:n

omat osakkeet eivät ole pörssinoteerattuja eivätkä muullakaan tavalla

likvidejä. Yhtiön omistajan asemalla ei ole siten mitään merkitystä

likvidittömyyspreemion soveltamisen kannalta. Fortum Sähkönsiirto

Oy:n suuri koko ja kilpailunrajoituksista annetussa laissa säädetyt

rajoitukset sähköverkkoliiketoiminnan kaupoille tekevät Fortum

Sähkönsiirto Oy:n osakkeista ja verkkoliiketoiminnasta jopa

epälikvidimpejä kuin pienempien verkonhaltijoiden kohdalla.

Vaaditulla likvidittömyyspreemiolla on Fortum Sähkönsiirto Oy:lle

huomattava taloudellinen merkitys. Yhtiölle sallitun kohtuullisen tuoton

arvioidaan jäävän ensimmäisellä valvontajaksolla preemion puuttuessa

useita miljoonia euroja liian alhaiseksi. Se, että kohtuullisen tuoton

laskentamenetelmiä oikaistaisiin markkinaoikeuden päätösten mukaisiksi

vasta 1.1.2008 alkavalle valvontajaksolle, ei korjaa Fortum Sähkönsiirto

Oy:n epätasapuolista kohtelua nyt kuluvalla ensimmäisellä

valvontajaksolla.

LAUSUNTO

Vaatimus

Energiamarkkinavirasto on vaatinut, että valitus hylätään

perusteettomana.

Perusteet

Virasto on tehnyt valituksenalaisen päätöksensä sähkömarkkinalain ja

muiden säännösten mukaisesti ja noudattanut päätöstä tehdessään yleisiä

hallinto-oikeudellisia periaatteita. Se ei ole käyttänyt harkintavaltaansa

väärin, eikä päätös ole ristiriidassa myöskään sähkön

sisämarkkinadirektiivin kanssa.

Asiassa on kysymys yksinomaan siitä, voiko virasto olla muuttamatta

Fortum Sähkönsiirto Oy:n osalta lainvoimaiseksi tullutta

vahvistuspäätöstä 29.12.2004 jälkikäteen ja soveltaa yhtiöön muista

verkonhaltijoista osittain poikkeavaa menetelmää verkkotoiminnan

kohtuullisen tuoton määrittämiseksi.

Energiamarkkinavirastolla ei ole sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaan

velvollisuutta muuttaa antamiaan vahvistuspäätöksiä, vaikka se voikin

tehdä niin tarvittaessa. Virastolle on annettu tässä suhteessa

harkintavaltaa, eikä verkonhaltijan hakemuksessa vaaditun muutoksen

tekemättä jättäminen merkitse lainvastaista päätöstä.

Hallituksen esityksestä HE 127/2004 ilmenee se Suomen

oikeusjärjestyksen perusajatus, että lainvoimaisten päätösten

muuttaminen jälkikäteen on hyvin poikkeuksellista. Siitä käy myös ilmi,

että sähkön sisämarkkinadirektiivin vaatimusten johdosta on tarpeellista

voida poiketa päätösten pysyvyyden ja sitovuuden periaatteesta

sähkömarkkinaviranomaisen aloitteesta. Sähkömarkkinalain 38 b §:n

säätämisen tarkoituksena on siten ollut varmistaa se, että viranomaisella

on mahdollisuus puuttua verkonhaltijan soveltamiin

verkkopalveluehtoihin, jos ne osoittautuvat esimerkiksi lainvastaisiksi.

Taustalla on ollut nimenomaan viranomaisten valvontatehtävistä

lähtevien muutostarpeiden huomioon ottaminen eikä niinkään se, että

muille tahoille olisi ollut välttämätöntä säätää oikeus vaatia muutoksia

lainvoimaisiin päätöksiin.

Verkonhaltijan aloitteesta tapahtuvaa vahvistuspäätösten muuttamista on

puolestaan lain mainituissa esitöissä perusteltu nimenomaan sillä, että

muut kuin valvontajaksoon perustuvat vahvistuspäätökset ovat

pääsääntöisesti voimassa toistaiseksi, minkä vuoksi niitä on aika ajoin

tarvetta muuttaa. Tällaiset päätökset koskevat muun muassa

sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentissa mainittuja verkonhaltijan

siirto- ja liittämispalvelun ehtoja. Lain 38 b §:n tarkoituksena on siten

ollut verkonhaltija-aloitteisen muuttamisen osalta mahdollistaa ennen

kaikkea muiden kuin rajoitetun ajan voimassa olevien päätösten

muuttaminen ajan kulumisen aiheuttamisen seikkojen kuten

verkonhaltijan soveltamien ehtojen vanhentumisen vuoksi. Tällaiset

seikat eivät ole merkityksellisiä valvontajaksoon perustuvissa

päätöksissä, jotka ovat ensimmäiselle jaksolla voimassa kolme vuotta.

Se, että muutosperusteita ei ole ollut tarvetta rajoittaa verkonhaltijoiden

vireille panemissa asioissa, perustuu siihen, että viranomaisen on joka

tapauksessa valvottava uusien päätöstenkin lainmukaisuus. Nyt

sovellettava säännös ja sen esityöt eivät siten viittaa siihen, että

verkonhaltija-aloitteisessa hallintoprosessissa lainvoimaisten päätösten

muuttaminen olisi mahdollista säännöllistä kevyemmillä kriteereillä.

Virasto on edellä mainituilla perusteilla omaksunut sähkömarkkinalain

38 b §:stä lainsäätäjän tarkoitusta vastaavan tulkinnan.

Markkinaoikeus on sinänsä muuttanut viraston 29.12.2004 antamia

vahvistuspäätöksiä tietyiltä osin. Markkinaoikeus ei ole kuitenkaan

todennut vahvistuspäätöksiä lainvastaisiksi eikä virheellisiksi, vaan se on

käyttänyt päätöstensä perusteluissa ilmaisuja, joiden mukaan sen

valitsemat ratkaisut ovat olleet esimerkiksi kohtuullisempia, sopivampia

tai perustellumpia kuin alkuperäisissä päätöksissä tehdyt ratkaisut.

Markkinaoikeuden päätökset ovat siten perustuneet ainakin pääosin

tarkoituksenmukaisuuden arviointiin ennemmin kuin laillisuusharkintaan.

Arvioinnin kohteena on ollut se, mikä erilaisista lainmukaisista

vaihtoehdoista on ollut onnistunein tai muuten tilanteessa paras

mahdollinen. Tähän nähden on perusteetonta väittää, että lainvoimaisten

vahvistuspäätösten mukaiset menetelmät eivät johtaisi

sähkömarkkinalain tai sen tavoitteiden mukaiseen lopputulokseen. Kun

alkuperäisiä vahvistuspäätöksiä 29.12.2004 ei ole todettu lainvastaisiksi,

estettä niiden soveltamiselle ei siitäkään syystä ole olemassa päätöksiin

tai niiden yksittäisiin ratkaisuihin tyytyneiden kohdalla.

Energiamarkkinavirasto on noudattanut toiminnassaan

yhdenvertaisuusperiaatetta. Se on 29.12.2004 vahvistanut tuoton

määrittämiseksi menetelmät, jotka ovat olleet kaikille alue- ja

jakeluverkonhaltijoille samat. Kaikilla päätöksen saaneilla on ollut

mahdollisuus muutoksenhakuun. Verkonhaltijoista 29 ei ole käyttänyt

tätä mahdollisuutta, joten ne ovat osoittaneet olevansa päätökseen

tyytyväisiä. Yhdenvertaisuusperiaate ei edellytä, että vahvistuspäätöstä

tulisi siihen osittain tyytyneen Fortum Sähkönsiirto Oy:n kohdalla

muuttaa myöhemmin vain sillä perusteella, että toiset verkonhaltijat ovat

omissa valituksissaan esittäneet markkinaoikeudessa puheena olevilta

osin menestyneen vaatimuksen.

Syrjivää kohtelua ei ole se, että kaikkiin verkonhaltijoihin sovelletaan

kuhunkin nähden lainvoimaista päätöstä. Yhdenvertaisuusperiaatteen

kanssa sopusoinnussa on siten myös se, että menetelmät voivat

verkonhaltijoiden kesken poiketa toisistaan. Myöskään sähkön

sisämarkkinadirektiivistä tai sähkömarkkinalaista vedotut säännökset

eivät edellytä, että kaikkiin verkonhaltijoihin sovellettaisiin täysin

samanlaisia tuoton määrittämisen menetelmiä. Kun jakeluverkonhaltijat

toimivat Suomessa sähköverkkolupiensa määrittelemillä vastuualueilla

niin sanottuina luonnollisina monopoleina ja kun kilpailu

jakeluverkkotoiminnassa ei ole siten mahdollista, on perusteetonta

väittää, että erilaiset tuoton arviointimallit asettaisivat Fortum

Sähkönsiirto Oy:n muita verkonhaltijoita epäedullisempaan

kilpailuasemaan markkinoilla.

Energiamarkkinoiden kohtuullisuusvalvontaa uudistaneen työryhmän

raportista siteeratulla ja sinänsä aiheellisella toteamuksella ei ole

merkitystä nyt käsiteltävän kysymyksen kannalta, eikä siitäkään voi

tehdä sellaista johtopäätöstä, että vahvistuspäätösten tulisi olla kaikille

samanlaiset tai että viraston olisi tullut hyväksyä valittajan

muutosvaatimus.

Virasto ei ole ilmoittanut korjaavansa kohtuullisen tuoton

arviointimenetelmiä markkinaoikeuden päätösten mukaisiksi 1.1.2008

alkavalle valvontajaksolle, vaan se on todennut ottavansa päätökset

huomioon uusien vahvistuspäätösten valmistelussa. Uusien

vahvistuspäätösten sisältö on vielä avoin muidenkin verkonhaltijoiden

kuin Fortum Sähkönsiirto Oy:n osalta. Väite, jonka mukaan virasto olisi

jo lainmuutosta valmisteltaessa ilmoittanut etukäteen ottavansa

markkinaoikeuden päätökset huomioon kaikkien verkonhaltijoiden

osalta, on puolestaan yksilöimätön ja perätön. Valituksessa vedotulla

esimerkkitapauksella, jossa virasto oli korjannut vahvistuspäätöksen

mukaisia menetelmiä verkonhaltijan aloitteesta, ei ole merkitystä tässä

asiassa. Esimerkin tapauksessa kysymys oli kirjoitus- tai laskuvirheen

korjaamiseen rinnastuvasta tilanteesta.

Monopolitoiminnan valvonnan objektiivisen tarkastelun kannalta olisi

toivottavaa, että verkonhaltijat esittäisivät jo varsinaisessa

muutoksenhakuvaiheessa mahdollisen tyytymättömyytensä ja

valitusperusteensa kattavasti. Sillä tavoin valvonnassa olisi mahdollista

välttyä lainvoimaisten päätösten mahdolliselta jälkikäteiseltä

arvioimiselta ja siitä seuraavilta ongelmilta, joita voi aiheutua esimerkiksi

erisisältöisten valitusten ja tuomioistuinratkaisujen käsillä ollessa. On

mahdollista, että verkonhaltijat pyrkivät poimimaan

tuomioistuinratkaisuista vaatimuksiinsa jälkikäteen itselleen edulliset

kohdat jättäen muut seikat huomioon ottamatta.

Tehokasta hallintoa koskevan väitteen osalta virasto on todennut

syöttäneensä pääasiallisen laskentamenetelmän sähköiseen

valvontatietojärjestelmään, johon pienet tähän saakka tehdyt muutokset

malliin ja yksittäisiin parametreihin ovat olleet helposti toteutettavissa.

Kuten virasto on katsonut jo valituksenalaisessa päätöksessään,

likvidittömyyspreemion myöntäminen Fortum Sähkönsiirto Oy:lle

pörssinoteeratun yhtiön tytäryhtiönä ei ole perusteltua. Pääasialliset

perusteet valituksen hylkäämiselle ovat kuitenkin edellä lausutut seikat.

Asianosaiselle ei ole säädetty hallintolainkäyttölaissa ehdotonta oikeutta

oikeudenkäyntikulujensa korvaukseen asian voittaessaankaan.

Korvausvelvollisuutta ja sen määrää joudutaan harkitsemaan erikseen

asiaan liittyvien erityispiirteiden pohjalta. Kysymys on asian

lopputuloksen ja muiden esillä olevien seikkojen perusteella tehtävästä

kokonaisarviosta. Viranomaisen korvausvelvollisuutta arvioitaessa

keskeisen kriteerin muodostaa se, onko oikeudenkäynti aiheutunut

viranomaisen virheestä. Jotta korvausvelvollisuus voisi syntyä, on oltava

objektiivisesti arvioiden selvää ja riidatonta, että valituksenalainen

ratkaisu on ollut virheellinen. Korkeimman hallinto-oikeuden

ratkaisukäytännössä on katsottu, ettei korvausta ole tullut määrätä

tilanteessa, jossa kysymys viranomaistointen tarkoituksenmukaisuudesta

on ollut tulkinnanvarainen. Asian riitaisuus ja tulkinnanvaraisuus

vaikuttavat korvausvelvollisuuden ohella myös korvauksen määrään.

Fortum Sähkönsiirto Oy:n pitää näistä syistä vastata kohtuuden mukaan

omista kuluistaan asian lopputuloksesta riippumatta. Korvausvaatimus on

joka tapauksessa määrältään liiallinen.

VASTASELITYS

Fortum Sähkönsiirto Oy on lausunut vastaselityksenään muun ohella

seuraavaa.

Hallintoviranomaisen on pyrittävä hallintotoiminnassaan aineellisesti

oikeisiin ratkaisuihin. Tätä edellyttävät myös yleiset hallinto-

oikeudelliset periaatteet. Energiamarkkinavirasto ei voi sen vuoksi

vedota menestyksellisesti yksinomaan esille tuomiinsa muotoseikkoihin

ja pysyä aineellisesti virheelliseksi todetussa ja Fortumia syrjivässä

vahvistuspäätöksessään, kun sillä on nimenomaisen lainsäännöksen

nojalla toimivalta korjata päätös sen lainvoimaiseksi tulemisesta

huolimatta.

Energiamarkkinaviraston pitkälle menevät tulkinnat lainsäätäjän

tarkoituksesta ovat ristiriidassa sähkömarkkinalain 38 b §:n sanamuodon

kanssa. Fortum Sähkönsiirto Oy on katsonut lain sanamuodon ja

esitöiden perusteella päinvastoin, että säännöksen ensisijaisena

tarkoituksena on antaa mahdollisuus muuttaa vahvistuspäätöstä

verkonhaltijan aloitteesta. Mainitut lähteet eivät anna perustetta

myöskään johtopäätökselle, jonka mukaan verkonhaltijan aloitteesta olisi

tarkoitettu olevan mahdollista muuttaa lähinnä vain muita kuin määräajan

voimassa olevia päätöksiä.

Markkinaoikeus on tuomioistuin, joka ei käytä toimeenpanovaltaa vaan

tuomiovaltaa. Se tutkii siten toimivaltansa mukaisesti valituksenalaisten

päätösten lainmukaisuutta eikä tarkoituksenmukaisuutta. Markkinaoikeus

ei ole näin ollen muuttanut Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätöksiä

muusta syystä kuin siksi, että ne ovat olleet virheellisiä ja lainvastaisia.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n hallituksen esityksessä HE 127/2004

esitettyjen perustelujen mukaan verkonhaltijoita koskevat

vahvistuspäätökset ja sähköverkkotoiminnan sallitut tuottoprosentit

voivat vaihdella ja erota toisistaan lähtökohtaisesti vain yritystyypeittäin

johtuen riskitason eroista eri yritystyyppien välillä. Tällä hetkellä

Energiamarkkinavirasto soveltaa kuitenkin saman yritystyypin ja

riskitason sisällä jopa kolmea eri tuottotasoa. On kummallista viraston

tavoin väittää tilanteen olevan kilpailuneutraali. Vaikka

jakeluverkkoyhtiöt eivät kilpailekaan sähkönsiirron loppuasiakkaista

samoilla alueilla, ne ovat kilpailutilanteessa muun muassa hankkiessaan

toiminnalleen rahoitusta. On selvää, että sijoittaja asettaa etusijalle

yhtiön, jossa sijoituksen tuotto-odotus on korkeampi.

Sähkömarkkinoiden toiminnan ja valvonnan kannalta olisi tehokasta ja

yksinkertaista, jos virasto joko oma-aloitteisesti tai verkonhaltijoiden

aloitteesta korjaisi kaikki vahvistuspäätöksissä todetut aineelliset virheet

sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaisessa menettelyssä myös niiden

verkonhaltijoiden osalta, jotka eivät syystä tai toisesta ole olleet mukana

muutoksenhaussa. Kun virasto on velvollinen huolehtimaan uusien

päätösten lainmukaisuudesta, lausunnossa kuvattu verkonhaltijoiden

”rusinat pullasta” -menettely ei ole mikään todellinen uhkakuva.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian tausta

Asiassa on yleisesti ottaen kysymys menetelmistä ja laskentamalleista,

jotka Energiamarkkinavirasto on vahvistanut sähköverkkotoiminnan

tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi

valvontajaksolle 1.1.2005–31.12.2007.

Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin

mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen

määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja

ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden

käyttöönottamista. Sen on säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava

menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta

perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

Energiamarkkinavirasto on 29.12.2004 antamillaan päätöksillä, joista

Fortum Sähkönsiirto Oy:lle osoitettu päätös on annettu asianumerolla

781/425/2004, vahvistanut verkonhaltijoiden noudatettaviksi päätösten

jakeluverkonhaltijoiden osalta identtisessä liitteessä 1 ilmoitetut

menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien

maksujen määrittämiseksi 1.1.2005 alkaneella ja 31.12.2007 päättyvällä

valvontajaksolla. Päätöksiin on saanut hakea muutosta valittamalla

markkinaoikeuteen.

Fortum Sähkönsiirto Oy on valittanut edellä mainitusta päätöksestä ja

vaatinut siihen markkinaoikeudessa eräitä muutoksia. Markkinaoikeus on

ratkaissut asian 21.12.2006 antamallaan päätöksellä nro 270/2006 ja

hyväksynyt yhtiön valituksen määrätyiltä osin. Markkinaoikeuden päätös

on lainvoimainen. Toisin kuin useat muut jakeluverkonhaltijat, Fortum

Sähkönsiirto Oy ei ollut valituksessaan vaatinut, että verkkotoimintaan

kohdistuvan sijoituksen mahdollinen ja väitetty likvidittömyys olisi

otettava huomioon verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuslaskennassa

yhtenä oman pääoman kustannuksen eränä.

Markkinaoikeus on käsitellyt sijoituksen likvidittömyyden merkitystä

kantaverkonhaltija Fingrid Oyj:n valituksen kuten myös Alajärven Sähkö

Oy:n ja sen myötäpuolina esiintyneiden jakeluverkonhaltijoiden yhteisen

valituksen johdosta antamissaan päätöksissä nrot 268/2006 ja 271–

344/2006. Markkinaoikeus on katsonut mainituissa, lainvoimaisiksi jo

tulleissa päätöksissä lausutuilla perusteilla, että oman pääoman

kustannusta on CAP-mallia (Capital Asset Pricing Model) sovellettaessa

perusteltua kompensoida ja korottaa sijoituksen epälikvidiyttä vastaavasti

ja että korotus toteutuu objektiivisimmin ja läpinäkyvimmin lisäämällä

oman pääoman kustannusta laskettaessa käytettävään CAP-malliin

sijoituksen mahdollista epälikvidiyttä vastaava erillinen

likvidittömyyspreemio. Markkinaoikeus on mainituissa tapauksissa

päätynyt vahvistamaan kyseisen preemion arvoksi 0,2 prosenttiyksikköä.

Fortum Sähkönsiirto Oy on esittänyt Energiamarkkinavirastolle

14.2.2007 vaatimuksen, jonka mukaan viraston tulisi vielä kerran

muuttaa 29.12.2004 annettua vahvistuspäätöstä ja soveltaa myös sen

harjoittaman verkkotoiminnan kohtuullista tuottoa laskettaessa juuri

mainittua 0,2 prosenttiyksikön suuruista likvidittömyyspreemiota.

Asiassa on Fortumin valituksen johdosta kysymys siitä, onko

Energiamarkkinavirasto voinut perustellusti hylätä kyseisen vaatimuksen.

Vahvistuspäätöksen muuttaminen

Lainvoimaisen päätöksen muuttaminen ei ole hallintoasioissa

pääsääntöisesti mahdollista muutoin kuin ylimääräisen muutoksenhaun

keinoin.

Energiamarkkinavirasto voi kuitenkin sähkömarkkinalain 38 b §:n

mukaan muuttaa lain 38 a §:n 1 momentissa tarkoitettua

vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä, jonka käsittely on

tullut vireille verkonhaltijan tai järjestelmävastuuseen määrätyn

kantaverkonhaltijan hakemuksesta tai viraston omasta aloitteesta.

Päätöstä voidaan muuttaa viraston aloitteesta:

1) jos päätöksen kohde on antanut virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen sisältöön;

2) jos muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun;

3) jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen taikka vanhentuneiden ehtojen tai hinnoittelujärjestelyjen uudistamisen johdosta; tai

4) jos muutos on tarpeen Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi.

Hallituksen esityksen HE 127/2004 yksityiskohtaisissa perusteluissa on

todettu se mainitun säännöksen sanamuodostakin ilmenevä seikka, että

perusteita, joilla päätöstä voidaan muuttaa, ei ole rajoitettu tilanteessa,

jossa päätöksen muuttaminen tulee vireille päätöksen kohteena olevan

toiminnanharjoittajan aloitteesta. Virasto on toki tällaisessakin

tapauksessa velvollinen huolehtimaan siitä, että myös uusi

vahvistuspäätös täyttää laissa asetetut vaatimukset.

Se, että Energiamarkkinavirasto voi säännöksen mukaan muuttaa

antamaansa vahvistuspäätöstä, merkitsee sitä, että virasto voi käyttää

päätöstä tehdessään määrättyä harkintavaltaa. Energiamarkkinaviraston

on kuitenkin päätöksiä valmistellessaan ja tehdessään noudatettava muun

ohella myös hallintolakia, jonka 6 §:ssä säädetään hallinnon

oikeusperiaatteista. Viranomaisen on sen mukaan kohdeltava hallinnossa

asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain

mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava

puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja

odotuksia.

Hallintolain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 72/2002

on todettu, että tasapuolisen kohtelun vaatimus saa merkityssisältönsä

lähinnä Suomen perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta.

Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen

soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei

kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista

positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita

parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella

perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla.

Ratkaisutoiminnan tulee olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan

kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa

samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi

perustuttava tapauksen erityislaatuun. Säännös ei kuitenkaan estä

viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään

sikäli, kuin siihen on olemassa perusteltu syy.

Sähkömarkkinalain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen HE

127/2004 yleisperusteluissa on todettu, että luonnollisen monopolin

erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja

tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan ensinnäkin yhteiskunnan

sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä

kuten myös asiakasryhmien välisiä suhteita, mutta vastaavasti myös

valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista.

Markkinaoikeus toteaa, että Fortum Sähkönsiirto Oy on tässä tapauksessa

vedonnut 29.12.2004 annetun vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan

vaatimuksensa perusteina yhtäältä markkinaoikeuden 21.12.2006

antamiin päätöksiin ja toisaalta tasavertaisuusperiaatteeseen.

Markkinaoikeuden vahvistuspäätöksistä tehtyihin valituksiin antamat

ratkaisut ja niissä vahvistuspäätöksiin tehdyt muutokset ovat merkinneet

seikkoja, joiden perusteella Energiamarkkinavirasto olisi lähtökohtaisesti

voinut tehdä alkuperäisiin vahvistuspäätöksiin niihin tyytyneiden

verkonhaltijoiden kohdalla sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla

markkinaoikeuden päätöksistä ilmeneviä muutoksia omasta

aloitteestaankin. Viraston vastineessa ei ole toisaalta tullut esille

seikkoja, joiden perusteella Fortum Sähkönsiirto Oy:öön tehtyä tai

tehtävää sijoitusta ei voitaisi pitää lainkaan epälikvidinä. Näin ollen ja

ottaen huomioon hallinto-oikeudellisen ja sähkömarkkinalain esitöissäkin

viitatun yhdenvertaisuusperiaatteen markkinaoikeus katsoo, että esillä

olevan Fortum Sähkönsiirto Oy:n vaatimuksen hyväksyminen olisi ollut

Energiamarkkinavirastossa perusteltua. Näin siitäkin huolimatta, että

Fortum ei ollut esittänyt vastaavaa vaatimusta hakiessaan 29.12.2004

annettuun vahvistuspäätökseen alun perin muutosta markkinaoikeudelta.

Markkinaoikeus harkitsee näistä syistä oikeaksi hyväksyä Fortum

Sähkönsiirto Oy:n valituksen ja kumota Energiamarkkinaviraston

3.4.2007 antaman päätöksen. Asia on palautettava valituksessa vaadituin

tavoin Energiamarkkinavirastoon käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi

uudelleen. Viraston on otettava vaatimuksen ratkaistessaan huomioon

tässä päätöksessä lausutut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asianosainen on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan

velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut

kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon

ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa

vahinkonaan. Asianosaisesta säädettyä sovelletaan säännöksen mukaan

myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen

asianosaisen korvausvelvollisuutta on mainitun säännöksen 2 momentin

mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut

viranomaisen virheestä.

Hallintolainkäyttölain esitöissä (HE 217/1995) on todettu, että lain 74 §:n

1 momenttia sovellettaessa huomioon voitaisiin ratkaisun lopputuloksen

lisäksi ottaa myös muita seikkoja, joita voisivat olla muun muassa asian

riitaisuus ja merkittävyys asianosaiselle. Korvausvelvollisuutta

määrättäessä ei siten tarvitsisi eikä tulisikaan kaavamaisesti seurata sitä,

miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Yleisenä perusteena olisi

sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan

oikeudenkäyntikulunsa, ja kysymys olisi siten asian lopputuloksen ja

eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.

Viranomaisen päätöksen muuttuminen valitusasteessa voi perustua

viranomaisen virheellisen menettelyn asemesta myös siihen, että

asianosainen ei ole esittänyt riittävää selvitystä ensimmäisessä asteessa.

Tällöin päätös on sinänsä virheellinen, mutta viranomaisen menettelyä ei

voida kuvata virheelliseksi, jollei riittävän selvityksen hankkimatta

jättämistä voida lukea viranomaisen selvitysvelvollisuuden

laiminlyönniksi. Myös asian tulkinnanvaraisuus voisi

hallintolainkäyttölain mainittujen esitöiden mukaan olla peruste vähentää

julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Hallintolainkäytössä ei ole

siten tältäkään osin haluttu luopua täysin siitä, että asian riitaisuus ja

tulkinnanvaraisuus voivat vaikuttaa korvausten sovittamiseen, vaikka

toinen asianosainen lopputuloksen puolesta voittaakin asian.

Markkinaoikeus toteaa, että esillä oleva valitus koskee 27.12.2004

voimaan tulleen sähkömarkkinalain 38 b §:n ensimmäisiä

soveltamistilanteita. Kuten edellä on todettu, Energiamarkkinavirasto voi

säännöksen mukaan muuttaa aikaisempaa päätöstään säädetyin

edellytyksin ja virastolla on mahdollisuus käyttää päätöksenteossaan

määrättyä harkintavaltaa. Markkinaoikeus katsoo tähän ja sovellettavan

säännöksen tulkinnanvaraisuuteen nähden, että Fortum Sähkönsiirto Oy

saa ratkaisun lopputuloksesta huolimatta pitää kohtuuden mukaan

oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston 3.4.2007 asiassa Dnro

781/425/2004 antaman päätöksen ja palauttaa Fortum Sähkönsiirto Oy:n

vaatimuksen Energiamarkkinaviraston uudelleen käsiteltäväksi.

Energiamarkkinaviraston on vaatimuksen ratkaistessaan otettava

huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

Markkinaoikeus hylkää Fortum Sähkönsiirto Oy:n oikeudenkäyntikuluja

koskevan korvausvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-

oikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo

Mikkola, Olli Mäkinen ja Tommi Vuorialho sekä asiantuntijajäsen Jarmo

Partanen.