Market Court dismisses complaint against public tender for selecting only one framework partner based on economic grounds.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Ratahallintokeskus on julkaissut Julkiset Hankinnat -lehdessä

27.5.2004/22 hankintailmoituksen puitesopimuksen perusteella vuosina

2005 - 2009 tehtävistä radan rakentamistöistä. Hankintailmoituksessa on varattu mahdollisuus sopimuskauden jatkamiseen kolmella vuodella.

Hankintailmoituksessa on todettu, että hankinta toteutetaan neuvottelumenettelyä noudattaen. Ratahallintokeskus on lähettänyt sanottuja radan rakentamistöitä koskevan, 16.8.2004 päivätyn tarjouspyynnön kahdeksalle osallistumishakemuksensa määräajassa toimittaneelle yritykselle. Hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä neljä tarjousta.

Ratahallintokeskus on 22.12.2004 tekemällään hankintapäätöksellä päättänyt, että kysymyksessä olevista radan rakentamistöistä tehdään puitesopimus Oy VR-Rata Ab:n kanssa.

Hankinnan arvonlisäveroton arvo on noin 65 miljoonaa euroa vuodessa.

Hankintapäätöksessä tarkoitettu puitesopimus Ratahallintokeskuksen ja Oy VR-Rata Ab:n välillä on allekirjoitettu 22.12.2004.

HAKEMUS

Tieliikelaitos ja Maansiirto Veli Hyyryläinen Oy (jäljempänä myös työyhteenliittymä) ovat 12.1.2005 markkinaoikeuteen saapuneessa hakemuksessaan vaatineet, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun

Ratahallintokeskuksen päätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa sen korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakijat ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan niille hyvitysmaksuna 5.800.000 euroa korkoineen. Lisäksi hakijat ovat vaatineet, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla korkoineen.

Hakijat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnön mukaan kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä on ollut tarkoitus valita vähintään kaksi ja enintään kuusi kokonaistaloudellisesti edullisinta puitesopimuskumppania siten, että vuoden 2005 osalta radan rakentamistyöt jaetaan neuvottelumenettelyn jälkeen. Lisäksi tarkoituksena on tarjouspyynnön mukaan ollut, että myöhemmin sopimuskauden aikana hankintaan tulevista urakoista pyydetään erikseen tarjoukset valituiksi tulleilta puitesopimuskumppaneilta. Hankintamenettelyn tarkoituksena ei siten ole ollut valita urakoitsijaa tietyn radan rakentamistyön toimittajaksi tietyllä tarjoushinnalla.

Tarjouspyynnössä ilmoitetusta poiketen hankintayksikkö on valinnut puitesopimuskumppanikseen vain yhden urakoitsijan. Tehty hankintapäätös on käytännössä merkinnyt sitä, että hankintayksikkö ei puitesopimuskauden aikana lainkaan kilpailuta puitesopimuksen mukaisia radan rakentamistöitä. Mainitulla tavalla toimiessaan hankintayksikkö on tosiasiallisesti keskeyttänyt tarjouspyynnön mukaisen kilpailutuksen ja siirtynyt suoraan neuvottelumenettelyyn aikaisemman sopimuskumppaninsa Oy VR-Rata Ab:n kanssa.

Tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus tarjouspyynnössä ilmoitettujen arviointiperusteiden mukaisesti.

Hankintapäätöksen liitteenä olevassa perustelumuistiossa on kuitenkin ilmoitettu, että hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen pelkästään taloudellisten syiden perusteella. Hankintapäätös on siten tehty tarjouspyynnössä ilmoitettujen valinta- ja arviointiperusteiden vastaisesti.

Hankintayksikön tekemästä tarjousten laatuvertailusta ei ole hankintasäännösten edellyttämällä tavalla kaikilta osin ilmennyt, millä perusteilla laatupisteitä on annettu ja mihin seikkoihin tarjousten väliset piste-erot ovat perustuneet. Tarjousvertailussa on muun muassa

"saavutetut tulokset ja mahdollinen asiakaspalaute" ja

"rakentamistyöhön liittyvä selvitys työ- ja junaturvallisuudesta" -nimisten arviointiperusteiden kohdalla ilmoitettu perustelut ainoastaan valituksi tulleen tarjoajan saamille pisteille. Lisäksi tarjousvertailusta ovat kokonaan puuttuneet aliurakoitsijoita koskevien laatupisteiden perustelut.

Hintavertailu on tehty puolestaan siten, että hankintayksikkö on muodostanut annetuista yksikköhinnoista työkokonaisuuksia, joita ovat olleet kiskon, pölkyn ja raiteen vaihto, ja vertaillut sen jälkeen hintoja mainittujen työkokonaisuuksien osalta. Hankintamenettely on ollut myös tältä osin virheellistä, koska tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole ilmennyt, että tarjousvertailu tultaisiin tekemään mainittujen työkokonaisuuksien perusteella. Koska hankintayksikkö ei ollut määritellyt tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjousvertailussaan käyttämiään työkokonaisuuksia, hintavertailun suorittaminen työkokonaisuuksien avulla ei ole antanut vertailukelpoista tulosta. Työkokonaisuuksien käyttäminen hintavertailussa on myös ollut tasapuolisuus- ja syrjimättömyysperiaatteen vastaista, koska ainoastaan Oy VR-Rata Ab:llä on alan vakiintuneena toimijana ollut mahdollisuus ennakoida kyseisten työkokonaisuuksien sisältö.

Työyhteenliittymällä on hankintayksikön suorittaman tarjousten laatuvertailun mukaan ollut edellytykset tarjoamiensa tehtäväkokonaisuuksien hoitamiseen. Hintavertailun osalta työyhteenliittymän tarjous on lähes poikkeuksetta ollut vertailluissa työkokonaisuuksissa vähintään toiseksi halvin ja joidenkin vertailujen osalta jopa halvin. Edellä olevan perusteella työyhteenliittymällä olisi virheettömässä hankintamenettelyssä ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu eli tulla valituksi yhdeksi puitesopimuskumppaniksi, mikäli hankintayksikkö olisi tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla valinnut vähintään kaksi puitesopimuskumppania.

VASTINE

Ratahallintokeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen, ja perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Ratahallintokeskus on päättänyt kilpailuttaa radan rakentamista koskevan puitesopimuksen, koska alalla on ollut vain muutamia toimijoita ja koska maanrakennusalalla toimivien yritysten on toivottu yhdistävän voimansa radan rakentamistöihin erikoistuneiden harvojen yritysten kanssa. Kilpailutuksen tarkoituksena on ollut valita puitesopimuskumppaneita tulevia urakoita varten. Lähtökohtana on ollut puitesopimuksen tekeminen vähintään kahden ja enintään kuuden tarjoajan kanssa.

Hankintamenettelyä ei ole missään vaiheessa keskeytetty.

Hankintayksikkö on tehnyt tarjousvertailun loppuun, mutta joutunut tarjousten hintatason vuoksi päätymään tarjouspyynnöstä poikkeavaan lopputulokseen ja valitsemaan vain yhden puitesopimuskumppanin.

Hankintayksikön suorittaman laatu- ja hintavertailun perusteella on voitu todeta tarjousten keskinäinen järjestys.

Työyhteenliittymällä ei ole valituksi tulleeseen tarjoajaan verrattuna sellaisia resursseja, että se olisi voinut olettaa, että sen kanssa tehdään puitesopimus hintatasosta riippumatta. Työyhteenliittymän resurssit ovat puitesopimuksen kaltaisiin töihin selkeästi valituksi tulleen tarjoajan resursseja pienemmät. Työyhteenliittymä on ollut myös saavutettujen tulosten ja asiakaspalautteen osalta niin kokemuksen, tekemiensä töiden määrän, urakoiden laajuuden kuin myös pääurakoitsijakokemuksen vähäisyyden vuoksi valituksi tullutta tarjoajaa heikommassa asemassa. Työ- ja junaturvallisuuden osalta työyhteenliittymän tarjous on ollut suppeampi kuin valituksi tulleella tarjoajalla. Työyhteenliittymän tarjouksessa olleesta selvityksestä ovat lisäksi puuttuneet kuvaukset turvallisuuden kokonaishallinnasta sekä turvallisuus- ja johtamisjärjestelmästä. Tarjousvertailu on ollut laatua koskevien arviointiperusteiden osalta riittävä.

Tarjouspyynnössä on kysytty tarjoajan omaa näkemystä niistä työmääristä, joihin annetut hinnat ovat perustuneet. Ilmoitettujen työmäärien avulla on pyritty saamaan selville se, millaiseksi kukin tarjoaja on arvioinut oman kapasiteettinsa suhteessa tarjottaviin töihin, ja samalla selvittämään hinta- ja työmäärätietoja apuna käyttäen ne puitesopimuksen piiriin kuuluvat urakat, joita koskeviin tarjouskilpailuihin tarjoaja olisi kykenevä osallistumaan.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut ohjeellinen työmäärän kuvaus, jonka tarkoituksena on ollut toimia apuna hintojen määrittelyssä ja työmäärien arvioinnissa.

Työyhteenliittymän tarjoukseen ei ole sisältynyt tarjouspyynnössä vaadittua tietoa niistä työmääristä, joille hinnat on laskettu. Lisäksi työyhteenliittymä on tarjouspyynnön vastaisesti yhdistänyt tarjouksessaan esimerkiksi pölkynvaihdon osalta eri yksikköhintoja toisiinsa. Työyhteenliittymän tarjouksessa olleiden puutteellisuuksien vuoksi hankintayksikkö ei ole voinut toteuttaa hintavertailua alkuperäisen suunnitelmansa mukaisesti yksikköhintojen perusteella, vaan sen ainoaksi vaihtoehdoksi on jäänyt tarjousten vertaileminen työkokonaisuuksien perusteella.

Hintavertailussa käytetyt työkokonaisuudet ovat käyneet ilmi tarjouspyynnöstä. Tarjouspyynnön liitteessä "Työmäärän kuvaus" on lueteltu alustavasti ratakohtaisia urakoita ja ilmoitettu, mitä työkokonaisuuksia mainittuihin urakoihin sisältyy. Työkokonaisuuksina on mainittu esimerkiksi pölkyn- ja kiskonvaihto.

Työkokonaisuuksittain toteutettu hintavertailu on tehty laskemalla yhteen tarjoajien tarjoustensa hintalomakkeissa ilmoittamia yksikköhintoja. Hankintayksikkö on katsonut, että tarjousvertailu on työyhteenliittymän tarjouksessa olleista puutteista huolimatta pystytty neuvotteluissa saatujen lisätietojen perusteella tekemään työkokonaisuuksien ja annettujen hintojen avulla siten, ettei tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu ole vaarantunut eikä työyhteenliittymää ole ollut tarpeen sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle. Työkokonaisuuksien käyttö hintavertailussa ei ole syrjinyt työyhteenliittymää.

Valituksi tullut tarjous on ollut hinnaltaan perustelumuistiossa esitettyjen työkokonaisuuksien osalta työyhteenliittymän tarjousta halvempi sekä kiskon että pölkyn vaihdossa kaikilla työraoilla ja raiteen vaihdossa kuuden ja kahdeksan tunnin työraoilla. Työyhteenliittymän tarjous on ollut valituksi tullutta tarjousta halvempi ainoastaan raiteen vaihdossa rajoittamattomalla työraolla, ja senkin osalta hintaero on ollut hakijoiden hyväksi alle prosentti.

Hankintayksikkö ei ole voinut perustella puitesopimuksen tekemistä sellaisten tarjoajien kanssa, joiden antamien tarjousten hintataso on ollut kauttaaltaan Oy VR-Rata Ab:n tarjousta korkeampi. Mikäli hankintayksikkö olisi tehnyt puitesopimuksen esimerkiksi työyhteenliittymän kanssa, hankintayksikkö olisi joutunut yksittäisiä urakoita jakaessaan kestämättömään tilanteeseen, sillä valituiksi tulleiden puitesopimuskumppaneiden olisi tullut käyttää tulevissa urakkatarjouksissaan puitesopimustarjouksessaan ilmoittamia hintoja.

Koska Oy VR-Rata Ab:n tarjous olisi ollut minkä tahansa urakan osalta työyhteenliittymän tarjousta halvempi, hankintayksikön olisi ollut sanotussa tilanteessa erittäin vaikea perustella sitä, miksi myös työyhteenliittymälle tulisi antaa urakoita.

Tarkasteltaessa yhdessä sekä laatua että hintaa on ilman arviointiperusteiden painoarvojakin voitu todeta, että Oy VR-Rata Ab on ollut päällysrakennustöiden osalta kokonaistaloudellisesti edullisin ja työyhteenliittymä toiseksi edullisin. Oy VR-Rata Ab on ollut myös sähköistysmuutosten osalta kokonaistaloudellisesti edullisin, kun taas työyhteenliittymä on ollut tältä osin vertailun viimeinen.

Perustelumuistiossa ilmoitetut hinnan ja laadun painotukset ovat korostaneet tarjoajien välisiä eroja vielä entisestään.

Asiassa ei ole edellytyksiä hyvitysmaksun määräämiselle.

Hankintayksikkö ei olisi valinnut työyhteenliittymää puitesopimuskumppanikseen siinäkään tapauksessa, että se olisi päätynyt valitsemaan kaksi puitesopimuskumppania.

VASTASELITYS

Hakijat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön esittämään markkinaoikeudelle sekä luovuttamaan hakijoille hankintayksikön 22.12.2004 allekirjoittaman puitesopimuksen liitteen 2

"puitesopimuksen hinnoittelun ehdot liitteineen".

Hakijat ovat perustelleet edellä mainittua vaatimustaan muun ohella sillä, että hakijoilla tulee asianosaisina olla oikeus saada jäljennökset kaikista asiakirjoista, jotka ovat tai ovat voineet vaikuttaa asian käsittelyyn. Mikäli hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja ovat sopineet hinnoittelusta tarjouspyynnöstä ja hankintapäätöksestä poiketen, on hankintamenettely ollut lainvastaista ja tämä lainvastaisuus on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn.

Lisäksi hakijat ovat lausuneet vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyyntö on ollut kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden asettamisen osalta hankintasäännösten vastainen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut arvioivansa laatua muun muassa taloudellisten resurssien ja henkilöresurssien riittävyyden perusteella, vaikka sanotut arviointiperusteet ovat liittyneet tarjoajan kelpoisuuden eivätkä tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiin.

Tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen myös siitä syystä, että tarjouspyynnössä pyydettyjä, tarjoajien antamia erilaisia työmääriä ei ole ollut mahdollista objektiivisesti verrata toisiinsa. Urakoiden yksikköhinnat ja työmenetelmät poikkeavat toisistaan merkittävästi tilanteessa, jossa tarjous annetaan 20 kilometrin rataosuudelle Etelä-

Suomessa, verrattuna siihen, että tarjous annetaan esimerkiksi 200

kilometrin rataosuudelle Pohjois-Suomessa. Tarjouspyynnön liite

"Työmäärän kuvaus" on sisältänyt vain urakkakohteiden alustavan listauksen. Liite ei ole antanut tarjoajille tarpeeksi täsmällistä kuvaa työn luonteesta eikä ole siten ollut riittävä pohja objektiiviselle hintavertailulle.

Hankintayksikön esittämä väite, jonka mukaan puitesopimustarjouksessa annettujen hintojen on ollut tarkoitus olla sitovia myös myöhemmin toteutettavissa kilpailutuksissa, on käsittämätön, koska tarjouspyynnössä on pyydetty esittämään määrä- ja yksikköhinnat ainoastaan vuodelle 2005. Tarjouspyynnöstä ei ilmene, millä sitovilla hinnoilla hankintayksikkö on aikonut toteuttaa vuoden

2005 jälkeiset puitesopimuskumppanien väliset kilpailutukset.

Työyhteenliittymä on lähtenyt omassa tarjouksessaan siitä tarjouspyynnöstä ilmenevästä tosiseikasta, että puitesopimuksen sisällä yksittäisiä urakoita myös tosiasiallisesti kilpailutetaan ja että urakoiden tosiasialliset hinnat määräytyvät näissä kilpailutuksissa.

Työyhteenliittymän ja hankintayksikön välillä käydyissä neuvotteluissa ei ole tuotu hankintayksikön taholta esille, että työyhteenliittymän tarjouksessa ollut työmäärän yksilöinti ei olisi ollut riittävä tai että työyhteenliittymän käsitys urakoiden myöhemmästä erillisestä kilpailuttamisesta olisi ollut väärä.

Hankintayksikön käyttämät laadun arviointiperusteet on tulkittavissa jo lähtökohtaisesti aikaisempaa toimittajaa suosiviksi, tai ainakin hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti sitonut tarjousvertailussaan tarjoajien kokemuksen hankintayksikön omiin aikaisempiin kokemuksiin tarjoajasta. Esimerkiksi laatuarvioinnin kohdassa "saavutetut tulokset ja mahdollinen asiakaspalaute", hankintayksikkö on pisteytyksen kirjallisena perusteluna esittänyt, että parhaimmat pisteet saaneen tarjoajan hankintayksikölle vuodesta 1995

tehdyt radan rakentamiseen liittyvät työt ovat saavutuksena olleet selkeästi muiden tarjoajan saavutettuja tuloksia mittavampia.

Hankintayksikkö on edellä mainitulla tavalla toimiessaan suosinut hankintasäännösten vastaisesti tarjousvertailussaan aikaisempaa toimittajaa.

Hintavertailun osalta hankintayksikkö ei ole hankintapäätöksen liitteenä olleessa perustelumuistiossaan tai vastineessaan tuonut esiin lainkaan niitä tarjousten hintaosioita, joiden osalta työyhteenliittymän tarjous on ollut halvin. Tällaisia hintaosioita ovat olleet esimerkiksi projektipäällikön, projekti-insinöörin ja olennaisten suunnitteluhenkilöiden tuntihintojen vertailu. Hakijoiden tarjous on ollut useiden tarjouslomakkeessa ilmoitettujen yksikköhintojen osalta merkittävästikin Oy VR-Rata Ab:n tarjousta halvempi. Esimerkiksi radan päällysrakenteen vaihtoa koskevien yksikköhintojen osalta työyhteenliittymän tarjoushinta on ollut keskimäärin 15 prosenttia halvempi kuin valituksi tulleella tarjoajalla. Hankintayksikkö ei ole hintavertailun osalta tuonut myöskään esille kalustonkäyttökorvausvertailua, jossa työyhteenliittymän tuntihinnat ovat olleet varsinaisten ratatyökoneiden osalta selkeästi halvimpia.

Hankintayksikön väite useamman puitesopimuskumppanin valinnan mahdottomuudesta on ilmeisen perusteeton. Mikäli hankintayksikkö olisi valinnut puitesopimuskumppanikseen työyhteenliittymän, se olisi saanut joidenkin rataosuuksien tietyt radanrakentamistyöt Oy VR-Rata Ab:n tarjouksessaan tarjoamaa hintaa halvemmalla. Hankintayksikkö ei ole perustellut mitenkään valintaansa myöskään turvalaitetöiden osalta, joiden osalta työyhteenliittymän tarjous on hankintayksikön omankin arvion mukaan ollut edullisin. Koska valituksi tullut tarjous ei ole ollut kaikkien hintojen osalta halvin, hankintayksikön olisi tarjouspyynnön mukaisesti tullut valita useampi kuin yksi puitesopimuskumppani.

Hyvitysmaksun määräämiselle on olemassa hankintalain mukaiset edellytykset. Hyvitysmaksun määrää korottavana seikkana tulee ottaa huomioon kysymyksessä olevan hankinnan suuri arvo ja se, että hankinnan tarkoituksena on nimenomaan ollut markkinoiden avaaminen kilpailulle ja että hankintayksikkö on hankintalain vastaisella menettelyllään tosiasiassa keskeyttänyt kilpailuttamisprosessin ja siirtynyt suoraan neuvottelumenettelyyn aikaisemman sopimuskumppaninsa kanssa. Huomioon tulee ottaa myös se, että hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen samana päivänä kuin hankintapäätös on tehty.

LISÄVASTINE

Ratahallintokeskus on lausunut lisävastineessaan muun ohella seuraavaa.

Hakijoiden asiakirjojen esittämistä koskeva vaatimus tulee hylätä.

Hankintayksikkö on luovuttanut hakijoille sekä varsinaisen puitesopimuksen että sopimuksen liitteinä olevat määrä- ja yksikköhintaluettelot. Hakijoiden asiakirjan esittämistä koskeva vaatimus kohdistuu puitesopimuksen liitteeseen, joka ei ole vaikuttanut tarjousvertailuun ja joka sisältää valituksi tulleen tarjoajan liikesalaisuuksia muun muassa kaluston, sen käyttömahdollisuuksien sekä työsuunnittelun osalta.

Tarjouspyynnöstä ja sen liitteenä olleesta puitesopimusluonnoksesta on yksiselitteisesti ilmennyt, että tarjouksessa annetut määrä- ja yksikköhinnat ovat sitovia vuodelle 2005 ja että niitä sovelletaan puitesopimuksen perusteella teetettävissä töissä. Työyhteenliittymän tarjouksessa on tältä osin ollut tarjouspyynnön vastainen varauma.

Hankintayksikkö ei ole työkokonaisuuksia muodostaessaan muuttanut tai vääristänyt tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamia hintatietoja.

Työkokonaisuuksien avulla on kerätty keskeisimmät ja määriltään suurimmat puitesopimuksella tehtävät työvaiheet sellaisiksi kokonaisuuksiksi, jollaisia ne käytännössä ovat.

Hankintayksikkö ei ole missään yhteydessä väittänyt, että liitettä

"Työmäärän kuvaus" olisi käytetty tarjousvertailun perustana. Liitteen on tarjouspyynnön mukaisesti ollut tarkoitus olla apuvälineenä hintojen määrittelyssä sekä toimia konkreettisesti apuna siinä vaiheessa, kun mahdollisten sopimuskumppaneiden kanssa aloitetaan esimerkiksi minimitöihin kuuluvien urakoiden tarkastelu.

Työyhteenliittymä on perustelumuistiossakin todetulla tavalla ollut laadun osalta kykenevä radan rakennustöihin. Tarjoushinnalla on kuitenkin ollut suuri merkitys tämänkaltaisessa puitesopimuksessa, jossa teetetään runsaasti radan rakentamistöitä nopeallakin kokonaisaikataululla. Urakoiden rahallisten arvojen ollessa merkittäviä pienikin alennus hinnoissa tuo hankintayksikölle merkittäviä säästöjä.

Työyhteenliittymän tarjous on ollut raiteen vaihtoa koskevan työkokonaisuuden yhden työvaiheen osalta valituksi tulleen tarjoajan tarjousta halvempi. Yksittäisellä työvaiheella ja sen halvalla hinnalla ei kuitenkaan ole hankintayksikölle merkitystä, ellei tarjous ole todellisuudessa tehtävien työkokonaisuuksien osalta edullinen.

Tarjousvertailun osoittama tilanne, jossa kaikki muut tarjoukset ovat olleet kaikkien työkokonaisuuksien osalta valituksi tullutta tarjousta kalliimpia, ei ole hankintayksikön näkökulmasta voinut millään perusteilla johtaa esimerkiksi työyhteenliittymän valitsemiseen hankintayksikön puitesopimuskumppaniksi.

LISÄVASTASELITYS

Hakijat ovat lausuneet antamassaan lisävastaselityksessä muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö on jättänyt hankintapäätöstä tehdessään huomioon ottamatta sen tarjouspyynnöstä ilmenevän tosiasian, että puitesopimus on ollut mahdollista tehdä tarjoajan kanssa koskien vain jotakin tarjouspyynnön mukaista osatyötä tai tiettyä osatyön vaihetta.

Hankintayksikkö olisi esimerkiksi voinut valita sekä päällysrakennetöihin että sähkötöihin kaksi urakoitsijaa. Kyseisten urakoitsijoiden puitesopimukset olisivat sittemmin sallineet joko tilannekohtaisesti parhaan yhdistelmän valinnan tai, kuten puitesopimusluonnoksessakin on todettu, antaneet urakkakohtaisten tarjousten perusteella hankintayksikölle mahdollisuuden valita urakan suorittajaksi yhden tai useamman puitesopimuskumppanin.

Hankintayksikön hintavertailussaan käyttämä menettely, jossa annettuja hintoja ja työvaihekokonaisuuksia on yhdistetty samaan urakkakokonaisuuteen, on syrjinyt yhteenliittymää ja heikentänyt sen asemaa hintavertailussa muun muassa siitä syystä, että sähkötöiden osuus on ollut työyhteenliittymän tarjouksessa kalliimpi kuin kilpailijoilla.

LISÄVASTINEET

Ratahallintokeskus on antanut kaksi lisävastinetta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asiakirjan esittämistä koskeva vaatimus

Hakijat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön esittämään markkinaoikeudelle sekä luovuttamaan hakijoille hankintayksikön 22.12.2004 allekirjoittaman puitesopimuksen liitteen 2

"puitesopimuksen hinnoittelun ehdot liitteineen".

Hallintolainkäyttölain 42 §:n mukaan asiakirjan ja esineen esittämisestä valitusviranomaiselle on soveltuvin osin voimassa, mitä muun ohessa oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 11 b - 14 §:ssä säädetään kirjallisesta todisteesta. Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 12 §:n mukaan se, jolla on asiakirja hallussaan, olkoon velvollinen, kun voidaan olettaa asiakirjalla olevan merkitystä todisteena asiassa, tuomaan sen oikeuteen.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvityksiä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Markkinaoikeudessa vireillä olevassa asiassa on ratkaistavana se, onko

Ratahallintokeskus menetellyt hankintapäätöstä 22.12.2004 tehdessään julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti. Kun otetaan huomioon jäljempänä hankintamenettely-kohdassa lausuttu, markkinaoikeus katsoo, ettei hakijoiden vaatimus koske asiakirjaa, jonka toimittaminen markkinaoikeudelle olisi asian ratkaisemisen kannalta tarpeellista. Tämän vuoksi markkinaoikeus hylkää hakijoiden asiakirjan esittämistä koskevan vaatimuksen.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankinnassa on hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Asiassa saadun selvityksen perusteella kysymyksessä oleva hankinta on toteutettu kynnysarvot ylittävistä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun asetuksen (peruspalveluasetus) 10 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettuna neuvottelumenettelynä, josta julkaistaan ilmoitus.

Tarjouspyyntö

Hakijat ovat esittäneet, että hankintayksikkö on toiminut arviointiperusteita asettaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Hakijoiden mukaan arviointiperusteet "taloudelliset resurssit" ja

"henkilöresurssien riittävyys" ovat liittyneet tarjoajan kelpoisuuden eivätkä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiin. Lisäksi arviointiperuste "saavutetut tulokset ja mahdollinen asiakaspalaute" on hakijoiden mukaan tulkittavissa jo lähtökohtaisesti aikaisempaa toimittajaa suosivaksi arviointiperusteeksi. Hakijat ovat pitäneet tarjouspyyntöä hankintasäännösten vastaisena myös sen takia, että tarjouspyynnön liite "Työmäärän kuvaus" ei ole ollut riittävän täsmällinen antaakseen tarjoajille tarpeeksi selkeää kuvaa töiden luonteesta. Tämä on hakijoiden mukaan johtanut siihen, ettei tarjouspyyntö ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.

Lisäksi tarjouspyyntö on hakijoiden mukaan ollut epäselvä sen vuoksi, että siitä ei ole ilmennyt, millä sitovilla hinnoilla hankintayksikkö on aikonut toteuttaa vuoden 2005 jälkeiset puitesopimuskumppanien väliset kilpailutukset.

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja peruspalveluasetuksen 29 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Peruspalveluasetuksen 29 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä.

Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintamenettely on kaksijakoinen siten, että hankintalain 6 §:n 1 momentin perusteella tutkitaan tarjoajien kelpoisuus osallistua tarjouskilpailuun ja lain 7 §:n 1 momentin ja peruspalveluasetuksen 29 §:n 1 momentin perusteella arvioidaan tarjousten paremmuus. Näin ollen ensi vaiheessa hankintayksikkö arvioi, onko tarjoajalla hankintalain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetut tekniset, taloudelliset tai muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Jos tällaisia edellytyksiä ei ole, hankintayksikkö voi sulkea tarjoajan pois tarjouskilpailusta.

Tämän jälkeen suoritetaan tarjousten vertailu niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön mukaan Ratahallintokeskus on päättänyt solmia tarjouskilpailun kautta valittujen 2 - 6 urakoitsijan kanssa puitesopimuksen radan rakentamistöistä.

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouspyynnön erityispiirteet" on todettu seuraavaa:

"RHK varaa mahdollisuuden neuvottelumenettelyssä tarkentaa yksittäisiä sopimuskohtia. Neuvottelumenettelyssä tehdyt puitesopimusta koskevat muutosehdotukset jaetaan kaikille neuvottelumenettelyyn valituille.

Puitesopimus voidaan tehdä yhden tarjoajan kanssa koskien joko kaikkia alla mainittua kolmea osatyötä tai vain jotakin osatyötä tai osatyön vaihetta päällys- ja maanrakentamistöissä.

Tarjouspyynnön liitteenä on luonnos puitesopimukseksi.

-

-

RHK tulee neuvotteluvaiheessa neuvottelemaan tärkeimpien koneiden vuotuisesta minimityömäärästä tulevien päällysrakentamistöistä vastaavien sopimuskumppanien kanssa.

RHK jakaa nämä työt vuosittain etukäteen ja vuoden 2005

osalta jakaminen tapahtuu neuvottelumenettelyn jälkeen.

Perusteena on tarjouksessa esitetyt laatu, resurssi- ja kustannustekijät sekä tarjouspyynnön liitteenä 6. oleva ohjeellinen työmäärän kuvaus.

Jäljelle jääneistä töistä Ratahallintokeskus tulee puitesopimuksen tekemisen jälkeen pyytämään erikseen urakkakohtaisen tarjouksen radan rakentamistöistä puitesopimuskumppaneiltaan.

Edellä selostetun pohjalta pyydämmekin teiltä

Ratahallintokeskukselle osoitettua tarjousta asiakirjojen tarkemmin määrittelemistä seuraavista radan rakentamistöistä vuosille 2005 - 2009:

1.Päällys- ja maanrakentamistyöt

radan päällys- ja maanrakentamistyöt

2.Radan päällysrakennetöihin liittyvät sähköistysmuutokset

päällysrakennetöiden edellyttämä sähköistysmuutoksien rakentamissuunnittelu ja rakentaminen

3.Radan päällysrakennetöihin liittyvät turvalaitemuutokset

päällysrakennetöiden edellyttämä turvalaitemuutoksien rakentamissuunnittelu ja rakentaminen"

Tarjousten valinta- ja arviointiperusteiden osalta tarjouspyynnössä on todettu seuraavaa:

"Tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin/edullisimmat seuraavien arviointiperusteiden mukaan:

Käsittelyvaihe I

1. Yritys

toimintatavat ja menetelmät

tekniset resurssit (kalusto, välineet ja osaamisalueet)

taloudelliset resurssit

laadunvarmistus (laadunvalvontasuunnitelma ja selvitys ympäristöasioissa noudatettavista periaatteista)

saavutetut tulokset ja mahdollinen asiakaspalaute

rakentamistyöhön liittyvä selvitys työ- ja junaturvallisuusasioista

2. Henkilöstö ja sen organisointi

ammattitaito

kokemus

johdon sitoutuminen ja johtamismenetelmät

henkilöresurssien riittävyys

3. Tiedossa olevat aliurakoitsijat

laadunvarmistus

kokemus

henkilöstö

referenssit

Käsittelyvaihe II

1. Määrä- ja yksikköhinnat vuodelle 2005, liitteenä oleville lomakkeille sekä selvitys työmääristä, joille hinnat on annettu

2. Aikaveloitushinnat, koneet ja henkilöstö vuodelle 2005, liitteinä oleville lomakkeille"

Siltä osin, kuin hakijat ovat pitäneet arviointiperustetta "saavutetut tulokset ja mahdollinen asiakaspalaute" jo lähtökohtaisesti aikaisempaa toimittajaa suosivana, markkinaoikeus toteaa, että kyseinen, lähinnä ammattitaidon arvioimiseen liittyvä arviointiperuste on ollut luonteeltaan siinä määrin yleinen, ettei sitä ole syytä pitää lähtökohtaisesti tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa vaarantavana arviointiperusteena. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt kyseisen arviointiperusteen asettamisen osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia vuosina 2005 - 2009

toteutettavista radan rakentamistöistä. Hankintayksikkö on vastineessaan ilmoittanut, että valituiksi tulleiden puitesopimuskumppaneiden olisi tullut käyttää tulevissa urakkatarjouksissaan puitesopimustarjouksessaan ilmoittamia hintoja.

Tarjouspyynnössä on kuitenkin käsittelyvaiheeseen II liittyen pyydetty edellä todetun mukaisesti tarjoajia ilmoittamaan määrä- ja yksikköhinnat sekä koneiden ja henkilötyön aikaveloitushinnat vain vuodelle 2005. Tarjoajia on pyydetty antamaan hintatarjouksensa tarjouslomakkeella II, jossa on sen liitteisiin 1 ja 2 viitaten niin ikään pyydetty tarjoajia toimittamaan hankintayksikölle hinnoiteltu määrä- ja yksikköhintaluettelo sekä henkilötyön ja koneiden tuntihinnasto vain vuoden 2005 osalta. Tarjouspyynnössä on toisaalta myös edellä todetun mukaisesti ilmoitettu, että vuoden 2005 radan rakentamistyöt jaetaan neuvottelumenettelyn jälkeen ja että hankintayksikkö pyytää jäljelle jääneistä töistä puitesopimuksen tekemisen jälkeen erikseen urakkakohtaisen tarjouksen puitesopimuskumppaneiltaan.

Markkinaoikeus näin ollen katsoo, että tarjoaja on tarjouspyynnössä ilmoitetun perusteella voinut ymmärtää hintojen voimassaolon hankintayksikön kannasta poiketen myös siten, että annetut hinnat eivät ole voimassa vuoden 2005 jälkeen toteutettavissa töissä. Tarjouspyyntö on näin ollen ollut tältä osin tulkinnanvarainen, ja hankintayksikön menettely mainitulta osin virheellistä.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole tehnyt tarjouspyynnössä "taloudelliset resurssit" ja "henkilöresurssien riittävyys" -nimisten arviointiperusteiden osalta riittävästi eroa tarjoajan kelpoisuutta koskevan arvioinnin ja tarjousten vertailemisen välillä sekä kun se on hintatietojen pyytämisen osalta laatinut tarjouspyynnön edellä kuvatulla tavalla epäselvästi.

Työyhteenliittymän tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Ratahallintokeskus on markkinaoikeuskäsittelyn aikana esittänyt, että työyhteenliittymän tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen sen vuoksi, että siinä on määrä- ja yksikköhintojen ilmoittamisen osalta ollut tarjouspyynnön vastainen varauma. Hankintayksikön mukaan työyhteenliittymä on lisäksi laiminlyönyt ilmoittaa tarjouksessaan vaaditun tiedon niistä työmääristä, joilla hinnat on laskettu, sekä yhdistänyt tarjouksessaan yksikköhintoja toisiinsa tarjouspyynnön vastaisesti.

Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintalaissa sen paremmin kuin peruspalveluasetuksessakaan ei ole neuvottelumenettelyn osalta tarjousten hylkäämisvelvollisuutta koskevia säännöksiä. Peruspalveluasetuksen 3 §:n 1 momentin 7

kohdan mukaan neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö ottaa yhteyttä valitsemiinsa toimittajiin ja neuvottelee yhden tai useamman kanssa sopimuksen ehdoista. Markkinaoikeus katsoo, että neuvottelumenettely sisältää jo sanamuotonsa perusteella jonkinasteisen neuvotteluvapauden ja joustavuuden, jolloin menettelyyn ei voida tältä osin soveltaa täysin samoja oikeusohjeita kuin avoimessa tai rajoitetussa hankintamenettelyssä, jossa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksesta johtuen tarjousten tulee lähtökohtaisesti olla lopullisia ja jossa tarjouspyyntöä vastaamattomat ja vertailukelvottomat tarjoukset on lähtökohtaisesti hylättävä. Myös neuvottelumenettelyä arvioitaessa on kuitenkin sovellettava hankintalain 6 §:n 3 momentissa ilmaistua tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatetta.

Työyhteenliittymä on ilmoittanut hintatarjouksessaan muun ohella seuraavaa: "Olemme laatineet oheiset yksikköhintaluettelot koskien ratakohtaista radan perusparannustyötä, jossa työmäärät muodostuvat selkeästä kokonaisuudesta. Urakoitsija edellyttää, että mahdollisten neuvotteluiden aikana työkohteiden täsmentyessä voidaan yksikköhintoja tarkentaa urakoiden olosuhteita vastaaviksi.

Edellytämme myös, että annettujen yksikköhintojen työsisältöä voidaan tarkentaa mikäli työn tekemiseen osallistuu lisäksemme muita RHK:n sopimia urakoitsijoita. Puuttuvat yksikköhinnat täydennetään mahdollisissa urakkaneuvotteluissa."

Hankintamenettelyssä on edellä todetun mukaisesti ollut kyse neuvottelumenettelynä toteutettavasta hankinnasta, jossa tarjouksen lopullinen sisältö selviää vasta neuvottelujen perusteella. Näin ollen ja, kun tarjouspyyntö on lisäksi ollut edellä mainituin tavoin hintojen voimassaolon osalta tulkinnanvarainen, markkinaoikeus katsoo, että työyhteenliittymän tarjouksen määrä- ja yksikköhintoja koskevat tiedot sekä tiedot työmääristä ovat vastanneet riittävässä määrin tarjouspyynnössä mainittujen seikkojen ilmoittamiselle asetettuja edellytyksiä.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei työyhteenliittymän tarjous ole ollut sillä tavoin tarjouspyynnön vastainen, että hankintayksikön olisi tullut se tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaarantumisen vuoksi hylätä.

Tarjousten vertailu

Hankintalain 6 §:n 3 momentissa edellytetystä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksesta seuraa, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus laadun ja hinnan perusteella. Laadun tarkemmat arviointiperusteet ovat olleet sen mukaiset kuin mitä edellä on käsittelyvaiheeseen I liittyen tämän päätöksen tarjouspyyntökohdassa ilmoitettu. Tarjouksia on vertailtu tarjousvertailusta laaditun perustelumuistion mukaan siten, että laatua koskevien arviointiperusteiden painoarvo on ollut 35 prosenttia ja hinnan 65 prosenttia. Laatua koskevien arviointiperusteiden tarkemmat painoarvot ovat nekin ilmenneet perustelumuistiosta.

Laatuvertailu

Hakijat ovat esittäneet, että hankintayksikön tekemästä tarjousten laatuvertailusta ei ole hankintasäännösten edellyttämällä tavalla kaikilta osin ilmennyt, millä perusteilla laatupisteitä on annettu ja mihin seikkoihin tarjousten väliset piste-erot ovat perustuneet. Hakijoiden mukaan tarjousvertailussa on "saavutetut tulokset ja mahdollinen asiakaspalaute" ja "rakentamistyöhön liittyvä selvitys työ- ja junaturvallisuudesta" -nimisten arviointiperusteiden kohdalla ilmoitettu perustelut ainoastaan valituksi tulleen tarjoajan saamille pisteille.

Lisäksi "saavutetut tulokset ja mahdollinen asiakaspalaute" -nimistä arviointiperustetta on hakijoiden mukaan sovellettu tarjousvertailussa siten, että vertailu on suosinut aikaisempaa toimittajaa.

Tarjousvertailusta ovat hakijoiden mukaan myös kokonaan puuttuneet aliurakoitsijoita koskevien laatupisteiden perustelut.

Hankintapäätökseen sisältyneestä perustelumuistiosta ilmenevällä tavalla tarjousten laatuvertailu on tehty siten, että hankintayksikkö on pisteyttänyt saamansa tarjoukset pisteytysasteikolla 0 - 5. Pistemäärät ovat viitanneet arvosanoihin "ei olemassa/hyväksyttävissä/luokaton",

"heikko", "tyydyttävä", "kohtuullinen", "hyvä" ja "erinomainen".

Perustelumuistiosta ovat ilmenneet tarjouksille laatua koskevien arviointiperusteiden osalta annetut pisteet ja niitä koskevat lyhyehköt sanalliset perustelut.

Perustelumuistio on lisäksi sisältänyt laatuvertailua koskevan yhteenvedon, josta ovat käyneet ilmi paitsi tarjousten loppupistemäärät myös hankintayksikön laatuvertailusta tekemä sanallinen yhteenveto.

Hankintayksikkö on todennut laatuvertailun yhteenvetonaan seuraavan:

"Laatuarvioinnin perusteella voidaan todeta, että Yritys 1:n tarjous sai heikoimmat pisteet. Yritys 2, Yritys 3 ja Yritys 4 ovat laatuarvioinnin perusteella selkeästi kykeneviä tarjouksissa esittämiinsä tehtäviin."

Yhteenvedon ilmaisulla "Yritys 2" on edellä viitattu hakijoiden muodostamaan työyhteenliittymään, ja "Yrityksellä 3" on tarkoitettu Oy VR-Rata Ab:tä.

Markkinaoikeus toteaa laatuvertailun osalta seuraavaa.

Tarjousten laatuvertailu on edellä todetun mukaisesti ollut virheellistä siltä osin, kuin hankintayksikkö on käyttänyt tarjousten vertailemiseen tarjoajan kelpoisuuden arvioimiseen liittyviä arviointiperusteita

"taloudelliset resurssit" ja "henkilöresurssien riittävyys".

Yrityksen arviointiin liittyvien arviointiperusteiden "toimintatavat ja menetelmät", "tekniset resurssit" ja "laadunvarmistus" sekä henkilöstön arviointiin liittyvän arviointiperusteen "kokemus" osalta markkinaoikeus katsoo, että laatuvertailun sanallisista perusteluista on riittävällä tavalla ilmennyt se, millä perusteilla pisteitä on annettu ja mihin seikkoihin tarjousten väliset piste-erot ovat perustuneet.

"Saavutetut tulokset ja mahdollinen asiakaspalaute" -arviointiperusteen osalta valituksi tullut Oy VR-Rata Ab on saanut neljä pistettä ja työyhteenliittymä kolme pistettä. Pisteytystä on perusteltu perustelumuistiossa sillä, että valituksi tulleen tarjoajan vuodesta 1995

tekemät radan rakentamiseen liittyvät työt ovat olleet selkeästi muiden tarjoajien saavutettuja tuloksia mittavampia. Ottaen huomioon sen, että työyhteenliittymän mainitulta osin saama pistemäärä on ollut vain pisteen Oy VR-Rata Ab:n saamaa pistemäärää pienempi, ja toisaalta sen, mitä jo edellä on kyseisen arviointiperusteen asettamisen osalta lausuttu, markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole perusteita todeta, että tarjousten laatuvertailu olisi tältä osin suosinut aikaisempaa toimittajaa Oy VR-Rata Ab:tä. Pisteytyksestä on pisteytysasteikko huomioon ottaen ilmennyt myös riittävät perustelut kyseisten tarjoajien saamille pistemäärille.

"Työ- ja junaturvallisuus" -arviointiperusteen osalta Oy VR-Rata Ab on saanut neljä ja työyhteenliittymä kolme pistettä. Pisteytystä on perusteltu perustelumuistiossa sillä, että Oy VR-Rata Ab:llä on

Ratahallintokeskuksen myöntämä turvallisuustodistus, sen tarjouksessa esitetty turvallisuusjärjestelmä on hyvä ja sen tarjouksessa on esitetty työturvallisuuden toimintaperiaate. Kun edellä olevan lisäksi otetaan huomioon, että hakijoiden tarjouksen työ- ja junaturvallisuutta koskeva selvitys on ollut hankintayksikön vastineessaan esittämin tavoin suppeampi kuin Oy VR-Rata Ab:n, markkinaoikeus katsoo, ettei kyseisen arviointiperusteen pisteytystä ole pidettävä hakijoita syrjivänä.

Henkilöstön arviointiin liittyvien arviointiperusteiden "ammattitaito" ja

"johdon sitoutuminen ja johtamismenetelmät" osalta perustelumuistiosta on saavutettuja tuloksia ja mahdollista asiakaspalautetta sekä työ- ja junaturvallisuutta koskevien arviointiperusteiden lailla ilmennyt sanalliset perustelut vain valituksi tulleen Oy VR-Rata Ab:n saamille pisteille. Työyhteenliittymä on saanut ammattitaidosta kaksi ja Oy VR-Rata Ab neljä pistettä.

Pisteytystä on perusteltu sillä, että Oy VR-Rata Ab:n henkilöstön ammattitaito on vankka sekä sillä, että pätevyydet löytyvät sanotusta yrityksestä ja päteviä henkilöitä riittää rinnakkaistenkin urakoiden läpivientiin. Johdon sitoutumista ja johtamismenetelmiä koskevan arviointiperusteen osalta työyhteenliittymä on saanut kolme ja Oy VR-

Rata Ab neljä pistettä. Mainittua pisteytystä on perusteltu sillä, että Oy VR-Rata Ab:n tarjouksessa on seikkaperäisesti kuvattu vastuun jakautuminen organisaatiossa sekä johtamisjärjestelmä. Kysymyksessä olevia arviointiperusteita koskevan laatuvertailun osalta markkinaoikeus toteaa, ettei tarjousvertailusta ole riittävällä tavalla ilmennyt, mihin seikkoihin piste-erot työyhteenliittymän ja Oy VR-Rata Ab:n tarjousten välillä ovat perustuneet, ja että tarjousvertailu on näin ollen ollut tältä osin sinänsä virheellistä. Asiassa ei ole kuitenkaan ilmennyt, että tarjoajien kyseisten arviointiperusteiden osalta saamat pistemäärät olisivat olleet virheellisiä ja että tarjousvertailu siten olisi tältä osin ollut hakijoita syrjivää.

Aliurakoitsijoiden arviointiin liittyvien arviointiperusteiden osalta sekä työyhteenliittymä (yritys 2) että valituksi tullut Oy VR-Rata Ab (yritys

3) ovat saaneet kunkin arviointiperusteen kohdalla kaksi pistettä.

Perustelumuistiossa on todettu tältä osin seuraavaa: "Yritys 4 ei ole tarjouksessa esittänyt käyttävänsä aliurakoitsijoita. Yritys 2:n aliurakoitsijaa (R) ei ole voitu arvioida puuttuvan tiedon vuoksi. Yritys

2:n muina aliurakoitsijoina ovat A Oy ja B Oy. Yritys 3:llä on aliurakoitsijoina mainittu C Oy ja D Oy. Yritys 1:llä on mainittu E Oy.

Yleisesti voidaan todeta, että selvitykset aliurakoitsijoista ovat yleispiirteisiä ja monilta osin puutteellisia. Tarjouspyyntöaineiston perusteella on eri tarjoajien aliurakoitsijoiden laatupisteet esitetty alla olevissa taulukoissa." Perustelumuistio on siten edellä olevan mukaisesti sisältänyt hakijoiden esittämästä väitteestä poiketen lyhyet pisteytystä koskevat perustelut. Asiassa ei näin ollen ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi menetellyt hakijoita syrjivästi myöskään aliurakoitsijoiden arviointiin liittyvän pisteytyksen osalta.

Hintavertailu

Hakijat ovat esittäneet, että hankintayksikön tekemä hintavertailu on ollut jo sillä perusteella virheellinen, että se on tehty kiskon, pölkyn ja raiteen vaihtoa koskevien työkokonaisuuksien perusteella. Hakijoiden mukaan työkokonaisuuksien avulla tehty hintavertailu ei ole antanut vertailukelpoista tulosta, koska sanottuja työkokonaisuuksia ei ollut määritelty tarjouspyynnössä eikä tarjouspyynnöstä ole ilmennyt, että kyseisiä työkokonaisuuksia tullaan käyttämään hintavertailussa.

Työkokonaisuuksien käyttäminen hintavertailussa on hakijoiden mukaan ollut myös tasapuolisuus- ja syrjimättömyysperiaatteen vastaista, koska ainoastaan Oy VR-Rata Ab:llä on alan vakiintuneena toimijana ollut mahdollisuus ennakoida työkokonaisuuksien sisältö.

Lisäksi hintavertailu on hakijoiden mukaan ollut siitäkin syystä virheellistä, että hintavertailussa ei ole tuotu esille niitä yksikkö- ja tuntihintoja, joissa työyhteenliittymä on ollut valittua tarjoajaa halvempi.

Hintavertailu on perustelumuistiossa todetun mukaisesti tehty annettujen yksikkö- ja tuntihintojen perusteella. Yksikköhintojen pohjalta tehty hintavertailu on toteutettu vertailemalla hintoja tyypillisten työkokonaisuuksien osalta. Vertailussa käytetyt työkokonaisuudet ovat olleet kiskon, pölkyn ja raiteen vaihto.

Tarjouspyyntö on edellä todetuin tavoin ollut hintatietojen pyytämisen osalta siltä osin epäselvä, ovatko tarjouksissa annetut hinnat voimassa enää vuoden 2005 jälkeen. Kun kaikki tarjoajat ovat kuitenkin antaneet hintatarjouksensa tarjouspyynnön liitteinä olevilla tarjouslomakkeilla, joissa on pyydetty vuotta 2005 koskevia hintatietoja, ja kun annetut hintatarjoukset on edellä todetun mukaisesti katsottava myös annetun riittävän selkeänä ja yksiselitteisenä pidettävän työmääräkuvauksen perusteella, tarjoajien tarjouslomakkeilla antamat hinnat ovat olleet keskenään vertailukelpoisia.

Työkokonaisuuksittain toteutettu yksikköhintojen vertailu on perustelumuistiossa todetulla tavalla perustunut tarjoajien tarjouksissaan antamiin, keskenään vertailukelpoisiin hintatietoihin.

Asiassa ei siten ole hakijoiden esittämin tavoin syytä katsoa, että hintavertailun toteuttaminen mainittujen työkokonaisuuksien perusteella ei olisi antanut vertailukelpoista tulosta, vaikka tarjouspyynnössä ei olekaan ennalta ilmoitettu niiden käyttämisestä hintavertailussa.

Hankintayksikkö ei ole myöskään ollut velvollinen ilmoittamaan tarjoajille hintavertailun toteuttamisesta työkokonaisuuksittain. Kyseiset kiskon, pölkyn ja raiteen vaihtoa koskevat työkokonaisuudet ovat lisäksi olleet kysymyksessä olevaan radan rakentamistöiden hankintaan sillä tavalla olennaisesti liittyviä työkokonaisuuksia, ettei niiden käyttämisen yksikköhintojen hintavertailussa voida todeta suosineen jotakin tarjoajaa.

Hakijoiden tarjous on ollut perustelumuistiosta ilmenevän yksikköhintojen vertailun mukaan valituksi tullutta tarjousta halvempi kiskon vaihtoon liittyvien turvalaitetöiden osalta rajoittamattomalla työraolla, pölkyn vaihtoon liittyvien turvalaitetöiden osalta kahdeksan tunnin ja rajoittamattomalla työraolla sekä raiteen vaihdossa rajoittamattomalla työraolla.

Perustelumuistioon sisältyneessä yksikköhintoja koskevassa hintavertailun yhteenvedossa on todettu hakijoiden osalta seuraavaa:

"Yritys 2:lla on kiskon vaihdon osalta hintaero työraosta riippuen halvimpaan tarjoajaan eli Yritys 3:seen 8 % - 33 %. Pölkyn vaihdon osalta hintaero pienemmällä työmäärällä on työraosta riippuen halvimpaan tarjoajaan eli Yritys 3:seen 12 % - 18 %. Ainoa yksittäinen työkokonaisuus ja työrako, jossa Yritys 2:n tarjoamat hinnat ovat matalammat kuin Yritys 3:n, on raiteen vaihto rajoittamattoman työraon osalta. Tällöin hintaero on raidemetriä kohden kuitenkin alle 1 %.

Muilla työraoilla hintaero on työraosta riippuen 2 % - 4 %. Raiteen vaihdossa menetelmästä johtuva tekijä eli vaihdon jälkeinen sepelöintitarve on huomioitu niin, että kaikissa tapauksissa sepelimenekki on asetettu yhtä suureksi. Näin tukikerroksen laatutaso vaihdon jälkeen on menetelmästä riippumatta vertailukelpoinen."

Tuntihintojen vertailun osalta perustelumuistiossa on todettu, että henkilöstön tuntihintojen vertailun perusteena on käytetty kriittisten henkilöiden tuntihintojen vertailua. Perustelumuistion mukaan päällysrakennetöissä esimerkiksi kiskon- ja pölkynvaihdon osalta henkilötyön osuus ilman materiaaleja on noin 70 prosenttia, josta puolestaan työnjohdon sekä kone- ja ratamiesten osuus on noin 80 prosenttia. Hakijoiden tarjoama tuntihinta konemiehelle on hintavertailun mukaan 0,1 euroa alhaisempi kuin Oy VR-Rata Ab:llä.

Sen sijaan hakijoiden tarjouksessa työnjohtajan tuntihinta on ollut 31,8 prosenttia ja ratamiehen 17 prosenttia kalliimpi kuin Oy VR-Rata Ab:n tarjouksessa. Kaluston tuntihintavertailun osalta perustelumuistiossa on todettu vertailun olevan vaikeaa, koska kaluston tehokkuus vaihtelee konekohtaisesti merkittävästi ja toisiaan täysin vastaavia koneita löytyy vain muutama. Koneiden tuntihintojen vaikutus on perustelumuistion mukaan ollut vähäinen myös siitä syystä, että valtaosa työkokonaisuuksien kustannuksista muodostuu henkilötyöstä. Hintojen osalta on todettu muun ohella, että Oy VR-Rata Ab:n tarjoamien kaivinkoneiden tuntihinnat ovat 12 prosenttia hakijoiden hintoja korkeammat, mutta että varsinaisten ratatyökoneiden osalta, kun otetaan huomioon koneiden tehokkuus, Oy VR-Rata Ab:n tuntihinnat ovat selvästi alhaisemmat.

Hankintayksikön tekemästä yksikkö- ja tuntihintojen vertailusta ilmenee, että hintavertailussa ei ole vertailtu kaikkia tarjouslomakkeissa kysyttyjä hintatietoja. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, ettei hankintayksiköllä ole tarjouspyyntönsä mukaankaan ollut velvollisuutta vertailla kaikkia tarjouslomakkeissa kysymiään yksikkö- ja tuntihintatietoja. Hintavertailua ei edellä todetun mukaisesti ole tehnyt virheelliseksi se seikka, että siinä on käytetty apuna hankintayksikön muodostamia työkokonaisuuksia. Hintavertailussa on niin ikään tuotu esille myös sellaisia hintaosioita, joissa työyhteenliittymä on ollut valituksi tullutta tarjoajaa halvempi, sekä perusteltu sitä, miksi vertailussa ei ole otettu huomioon kaikkia tarjoajien ilmoittamia hintoja.

Hintavertailusta on myös ilmennyt sen lopputulos niin työkokonaisuuksittain suoritetun yksikköhintojen vertailun kuin henkilöstön ja kaluston tuntihintojen vertailun osalta. Asiassa ei näin ollen ole ilmennyt, että hintavertailu olisi ollut hakijoiden väittämin tavoin virheellistä tai muutoinkaan hakijoita syrjivää.

Hankintapäätös

Hakijat ovat esittäneet, että hankintapäätös on tehty tarjouspyynnössä ilmoitettujen valinta- ja arviointiperusteiden vastaisesti, koska hankintapäätöksen perusteena ovat olleet pelkästään taloudelliset syyt.

Lisäksi hankintayksikkö on hakijoiden mukaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti ja hakijoita syrjivästi, kun se on tarjouspyynnössä ilmoitetusta poiketen valinnut itselleen vain yhden puitesopimuskumppanin ja sanotulla tavalla toimiessaan tosiasiallisesti keskeyttänyt tarjouspyynnön mukaisen hankintamenettelyn ja siirtynyt suoraan neuvottelumenettelyyn valituksi tulleen puitesopimuskumppanin kanssa. Hakijoiden mukaan hankintayksikön olisi tullut virheettömässä hankintamenettelyssä valita puitesopimuskumppanikseen myös niiden muodostama työyhteenliittymä.

Ratahallintokeskus on edellä todetun mukaisesti valinnut tarjouskilpailun perusteella puitesopimuskumppanikseen Oy VR-Rata Ab:n. Vaikka Ratahallintokeskus on siten valinnut alkuperäisestä tarkoituksestaan poiketen vain yhden puitesopimuskumppanin, ei sen siten ole katsottava keskeyttäneen hankintamenettelyä hankintaa tekemättä.

Edellä todetulla tavalla tarjousten hintavertailu ei ole ollut hakijoita syrjivää. Perustelumuistiosta ilmenevällä tavalla hankintayksikkö on tarjousten kokonaistaloudellista edullisemmuutta arvioidessaan antanut ratkaisevaa merkitystä hintavertailun perusteella tehdyille johtopäätöksille. Vaikka siten hankintayksikkö on suorittamansa laatuvertailun perusteella todennut tarjouksissa laadullisia eroja, nämä erot eivät kuitenkaan ole olleet merkityksellisiä. Näin ollen sillä seikalla, että tarjousvertailussa on edellä todetulla tavalla käytetty kahta tarjoajan kelpoisuuden arvioimiseen liittyvää seikkaa tarjousten laadun arvioimisessa, ei ole myöskään ollut merkitystä tarjouskilpailun lopputuloksen kannalta.

Edellä lausutun johdosta asiassa on kysymys enää siitä, onko hankintayksikkö tarjouspyynnöstä ilmenevästä alkuperäisestä tavoitteestaan poiketen voinut mainitsemiensa taloudellisten syiden vuoksi valita puitesopimuskumppanikseen vain yhden tarjoajan.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on mainitsemiensa taloudellisten syiden vuoksi voinut alkuperäisestä tarkoituksestaan poiketen valita vain yhden puitesopimuskumppanin edellyttäen, ettei hankintayksikön menettely ole vaarantanut muiden tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Kun asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, jotka antaisivat aihetta epäillä, että hankintapäätöksen perustelut ainoastaan yhden puitesopimuskumppanin valinnalle eivät olisi todellisia, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida todeta menetelleen hankintamenettelyssään hakijoita kohtaan syrjivästi tai muutenkaan epätasapuolisesti, kun se on sanotussa tilanteessa valinnut mainitsemillaan perusteilla vain yhden puitesopimuskumppanin.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettely ole ollut siten virheellistä, että asiassa tulisi määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus. Hakemus on näin ollen hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Ilkka Lahtinen ja Pasi Yli-Ikkelä.