Market court allows bid for partial contract award due to flawed route-specific price comparison.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Vihdin kunta on julkaissut Julkiset hankinnat -lehdessä 24.2.2005/8

avointa menettelyä koskevan hankintailmoituksen ja pyytänyt 18.2.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia ostoliikenteenä hoidettavista kunnan sisäisistä joukkoliikennevuoroista (A1 - A3) ja tilausliikenteenä hoidettavista koulukuljetuksista (B1 - B2) ajalle 6.6.2005 - 10.8.2007 sekä mahdolliselle yhden vuoden jatkokaudelle 11.8.2007 - 10.8.2008. Hankinnan jakaminen on hankintailmoituksen mukaan ollut mahdollista, ja tarjouksen on voinut antaa kaikista osista.

Kunta on saanut tarjouskilpailussa neljä tarjousta.

Vihdin kunnan sivistysjohtaja on päätöksellään 9.5.2005 § 6 valinnut liikennöitsijäksi Linjaliikenne Kivistö Oy:n. Vihdin kunnan kasvatus- ja koulutuslautakunta on Liikenne Satuli Oy:n oikaisuvaatimuksen johdosta antamallaan päätöksellä 14.6.2005 § 33 valinnut liikennöitsijäksi Liikenne Satuli Oy:n reiteille A2 ja B1 sekä

Linjaliikenne Kivistö Oy:n reiteille A1, A3 ja B2.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on 92.000 euroa vuodessa.

Vihdin kunta on 8.7.2005 ilmoittanut sitoutuvansa siihen, että se ei allekirjoita hankintasopimusta edellä mainitun hankintapäätöksen perusteella siltä osin kuin asia on saatettu markkinaoikeuden käsiteltäväksi, ennen kuin markkinaoikeus on antanut päätöksen asiassa.

HAKEMUS

Linjaliikenne Kivistö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa

Vihdin kunnan kasvatus- ja koulutuslautakunnan päätöksen 14.6.2005 § 33. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksuna varsinaisen hankintakauden osalta

14.742,10 euroa ja yhden vuoden jatkokauden osalta 7.371,05 euroa.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintayksikön tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjous tehdään reiteittäin tarjouspyynnön liitteenä olleella lomakkeella. Liikenne Satuli Oy on tehnyt erilliset tarjoukset reiteistä A1, A3 ja B2 sekä yhdistelmätarjouksen reiteistä A2 ja B1. Näin ollen reiteistä A2 ja B1 ei ole ilmoitettu erillistä hintaa, ja tarjous on siten ollut tarjouspyynnön vastainen.

VASTINE

Vihdin kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen, ja perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Hankintapäätös 9.5.2005 on perustunut virheelliseen tarjousvertailuun, ja Liikenne Satuli Oy:n oikaisuvaatimus on ollut perusteltu.

Tarjousvertailussa on käytetty erillisten tarjousten ja yhdistelmätarjousten päiväkohtaisia hintoja. Reitti A1 ajetaan arkisin, reitit A2, B1 ja B2 koulupäivinä ja reitti A3 vain tiistaisin.

Alkuperäisessä tarjousvertailussa oli laskettu kaikkien reittien yhteenlaskettu päivähinta suoraan tarjoushintoihin perustuen. Tämä menettelytapa on virheellinen, koska reitit eivät ole vertailukelpoisia.

Esimerkiksi reitti A1 ajetaan arkisin eli useammin kuin vain koulupäivinä ajettava vuoro. Siten sen painoarvo on tarjousvertailussa ollut liian alhainen ja vastaavasti vain tiistaisin ajettavan reitin A3

painoarvo liian suuri.

Hankintapäätöksen 14.6.2005 yhteydessä on tehty uusi tarjousvertailu, jossa jokaiselle reitille on laskettu oma painokertoimensa. Kertoimen hinta perustuu tarjouksen päiväkohtaiseen hintaan.

Yhdistelmätarjouksista on laskettu yhdistelmätarjouksen yhteenlasketut kertoimet ja sitten yhdistelmätarjouksen yksittäisen kertoimen hinta.

Tällä tavoin on saatu yhdistelmätarjouksien yksittäisten reittien vertailuhinnat. Edellä mainituilla perusteilla on laskettu liikennöinnin kustannukset vuositasolla. Uusi hintavertailu on perustunut vuositason kustannuksiin.

Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin. Tarjouspyynnössä ei ole kielletty yhdistelmätarjouksien tekemistä, ja kaikki tarjoajat ovat myös tehneet yhdistelmätarjouksia. Tarjousvertailussa tarjoajien erilliset ja yhdistelmätarjoukset on otettu huomioon, ja tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti.

LAUSUNTO

Liikenne Satuli Oy on lausunut muun ohella seuraavaa.

Vihdin kunnan tarjouspyyntöihin on voinut jättää reiteistä myös yhteistarjouksia, ja näin on myös jokainen tarjouksen jättänyt tehnyt.

Hankintayksikkö on valinnut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen.

Hakija ei ole täyttänyt tarjouspyynnön ehtoa työntekijöiden eläkemaksujen suorittamisesta.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnön kohdassa 4 on mainittu, että tarjous tulee tehdä kilpailukohteittain eli reiteittäin. Näin ollen tarjousten vertailu olisi tullut tehdä kunkin reitin osalta päiväkohtaisen hinnan perusteella.

Vertailua ei ole kuitenkaan voitu tehdä, koska Liikenne Satuli Oy ei ole jättänyt reittikohtaista tarjousta kohteista A2 ja B1 eivätkä tarjoukset ole siten olleet vertailukelpoisia. Vaikka yhdistelmätarjoukset eivät ole olleet kiellettyjä, perusvaatimuksena on ollut, että hinnat on annettava erikseen myös reittikohtaisesti.

Hankintayksikön kokouksen 14.6.2005 pöytäkirjanotteessa todetaan, että hakija on Keskinäinen työeläkevakuutusyhtiö Varman todistuksen mukaan hoitanut työeläkemaksut sovitulla tavalla.

LISÄLAUSUNTO

Liikenne Satuli Oy on todennut lisälausunnossaan muun ohella seuraavaa.

Vihdin kunnan kasvatus- ja koulutuslautakunnan kokouksen 14.6.2005 pöytäkirjan mukaan hakijan tarjouksen oheen on liitetty Keskinäinen työeläkevakuutusyhtiö Varman 8.4.2005 antama maksutodistus, jonka mukaan hakijan maksettavaksi erääntyneistä TEL-vakuutusmaksuista on tehty maksusopimus, jota on noudatettu sovitulla tavalla. Muut tarjoajat ovat toimineet tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla ja esittäneet todistuksen lakisääteisten vakuutusmaksujen maksamisesta.

Hakijayhtiö ei ole tällaista selvitystä esittänyt.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n

3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hakijan kelpoisuus

Hankintalain 6 §:n 1 momentin ja kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen

(hankinta-asetus) 35 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee (sijoittautumismaa). Lainvalmisteluasiakirjojen mukaan säännös liittyy ehdokkaan ja tarjoajan ominaisuuksien etukäteen tapahtuvaan arviointiin eikä varsinaisten tarjousten vertailuun. Mikäli tarjouskilpailusta poissulkemisen edellytykset täyttyvät, päätösvalta hylkäämisestä on hankintayksiköllä (HE 69/1997

vp).

Vihdin kunnan hankintailmoituksessa ja tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty, että tarjoajat oheistavat tarjoukseensa muun ohella vakuutusyhtiön todistuksen työntekijöiden eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta. Hakija on oheistanut tarjoukseensa Keskinäinen työeläkevakuutusyhtiö Varman 8.4.2005 antaman maksutodistuksen, jonka mukaan hakijan maksettavaksi erääntyneistä TEL-

vakuutusmaksuista on tehty maksusopimus, jota on noudatettu sovitulla tavalla. Todistuksen perusteella ei sinänsä voida todeta, että hakijalla ei ole ollut maksamattomia vakuutusmaksuja. Kun hankintayksikkö on joka tapauksessa harkintansa mukaan voinut hyväksyä hakijan mukaan tarjouskilpailuun, se ei ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti ottaessaan hakijan tarjouksen mukaan tarjousten vertailuun.

Liikenne Satuli Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankinnan kohteena olevat palvelut on hankintailmoituksen mukaan ollut mahdollista jakaa eri toimittajien suoritettaviksi. Eri reiteille on tarjouspyynnön mukaan ollut tarkoitus valita kilpailun perusteella ne tarjoukset, jotka ovat hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisimpia.

Tarjoukset on tullut tehdä tarjouspyynnön liitteenä olleelle tarjouslomakkeelle, jossa tarjoajan on tullut ilmoittaa, mitä kohteita eli reittejä tarjous koskee. Hankintayksikkö on edellyttänyt tarjouspyynnössään, että tarjoaja täyttää lisäksi tarjouslomakkeen liitteenä olleen lomakkeen kilpailukohteittain eli reiteittäin ilmoittaen siinä muun ohella tarjotun kohteen päiväkohtaisen hinnan koko sopimuskaudelle.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole kielletty yhdistelmätarjousten tekemistä vaan että tarjous on päinvastoin voitu tehdä yhdestä tai useammasta kysymyksessä olevasta reitistä. Kaikki tarjoajat ovat myös tarjonneet kuljetuspalveluja useammalle kuin yhdelle reitille. Tarjouspyynnössä on kuitenkin edellä todetulla tavalla nimenomaisesti ja yksiselitteisesti edellytetty päiväkohtaisten hintojen ilmoittamista kilpailukohteittain eli reiteittäin.

Liikenne Satuli Oy on ilmoittanut tarjouksessaan reiteille A2 ja B1 vain yhteisen hinnan, eikä tarjouksesta ole ilmennyt näiden kilpailukohteiden reittikohtaista hintaa. Tarjouksen antaja kantaa osaltaan vastuun tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisuudesta. Markkinaoikeus katsoo, että Liikenne Satuli Oy:n tarjous ei ole ollut ajettavien reittien hinnoittelun osalta tarjouspyynnön mukainen, kun siinä ei ole ilmoitettu reittien A2 ja B1 reittikohtaista hintaa. Kysymys on ollut tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta, ja tarjouksen sanottu puute on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousvertailussa. Hankintayksikön olisi näin ollen tullut hylätä

Liikenne Satuli Oy:n tarjous tarjouspyynnön vastaisena ainakin mainittuja reittejä koskevilta osin.

Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti ottaessaan tarjousten vertailussa huomioon Liikenne Satuli Oy:n tarjouksen myös siltä osin, kuin se on ollut reittien A2 ja B1 hinnoittelun osalta tarjouspyynnön vastainen.

Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Seuraamukset

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdassa on säädetty markkinaoikeuden käytettävissä olevista ensisijaisista oikeusturvakeinoista, joita ovat hankintapäätöksen poistaminen, virheellisen menettelyn noudattamisen kieltäminen sekä velvoittaminen virheellisen menettelyn korjaamiseen.

Hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos pykälän 1 momentin 1 - 3 kohdassa määritellyt toimenpiteet saattaisivat aiheuttaa 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla haittaa tai jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, ettei se allekirjoita hankintasopimusta sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa. Ottaen kuitenkin huomioon, että kysymyksessä olevan hankinnan varsinainen hankintakausi on ollut 6.6.2005 - 10.8.2007 ja että mainitusta kaudesta on kulunut jo yli viisi kuudesosaa, markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdan mukaiset seuraamukset eivät voi tulla enää tältä osin kysymykseen, koska ne saattaisivat aiheuttaa hankintalain 9 §:n 2 momentissa ja 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla suurempaa haittaa, kuin mitä toimenpiteiden edut olisivat. Ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi siten varsinaisen hankintakauden osalta tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Asiassa on lopulta kysymys siitä, olisiko hakija voinut voittaa tarjouskilpailun virheettömässä hankintamenettelyssä myös reittien A2

ja B1 osalta.

Tarjouksista tulee hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on sinänsä ilmoitettu, että tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin. Kun asiakirjoissa ei ole kuitenkaan ilmoitettu tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita, tarjousten valinnan perusteena on ollut käytettävä yksin hintaa, niin kuin hankintayksikkö on tehnytkin.

Virheettömässä hankintamenettelyssä hankintayksikön olisi tullut edellä todetusta syystä hylätä Liikenne Satuli Oy:n tarjous puheena olevista reiteistä tarjouspyynnön vastaisena. Hakijan lisäksi ainoastaan

Nurmijärven Linja Oy antanut tarjouspyynnön mukaisesti reittikohtaisesti hinnoitellun tarjouksen reiteistä A2 ja B1. Hakijan tarjoushinta on ollut reitin A2 osalta 29,95 euroa ja reitin B1 osalta 200 euroa. Nurmijärven Linja Oy:n vastaavat hinnat ovat olleet 220 ja 304 euroa. Hakijan tarjous on siten ollut kummankin reitin osalta halvin tarjousvertailuun hyväksyttävissä olleista tarjouksista.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että hakijalla olisi ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä myös reittien A2 ja B1 osalta.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 92.000 euroa vuodessa eli hankintakaudelta 6.6.2005 - 10.8.2007 noin 200.000 euroa. Ottaen huomioon, että hankintamenettelyn virhe on koskenut vain reittejä A2

ja B1, markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 5.000 euroa.

Tarjouskilpailuun ja hankintapäätökseen on sisältynyt myös varaus yhden vuoden jatkokaudesta ajalle 11.8.2007 - 10.8.2008. Tältäkään osin hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Hankintapäätös on siten kumottava ja sen täytäntöönpano kiellettävä siltä osin, kuin päätös koskee sanottua optiovuotta reiteille A2 ja B1.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vihdin kunta velvoitetaan suorittamaan Linjaliikenne Kivistö Oy:lle hyvitysmaksuna 5.000 euroa.

Markkinaoikeus kumoaa Vihdin kunnan kasvatus- ja koulutuslautakunnan päätöksen 14.6.2005 § 33 siltä osin, kuin se koskee hankintakauden jatkamista reittien A2 ja B1 osalta ajalle 11.8.2007 - 10.8.2008 ja kieltää Vihdin kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella mainitulta osin hankintasopimusta tai panemasta päätöstä vastaavalta osin muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Tommi Vuorialho ja Ville Parkkari.