Market Court dismisses bid protest where tenderer's service description was deemed insufficient compared to tender requirements.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Savon koulutuskuntayhtymä (jäljempänä myös kuntayhtymä) on pyytänyt Julkiset Hankinnat -lehdessä 15.9.2005/37 julkaistulla ilmoituksella ja 19.9.2005 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kopiointi- ja tulostuspalveluista ajalle 1.1.2006 - 31.12.2007, minkä lisäksi kuntayhtymä on varannut oikeuden sopimuskauden jatkamiseen kahdella yhden vuoden jaksolla.

Tarjouspyyntö on lähetetty 12 toimittajalle, joista kolme on antanut tarjouksen. Savon koulutuskuntayhtymän yhtymähallitus on päätöksellään 9.12.2005 § 142 valinnut KPY Palvelut Oy:n kopiointi- ja tulostuspalvelujen toimittajaksi.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo optiovuosineen on noin

3.000.000 euroa.

Savon koulutuskuntayhtymä on 29.12.2005 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että se tekee kopiointi- ja tulostuspalvelujensa turvaamiseksi hankinnasta valitun toimittajan kanssa sopimuksen, joka on voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

JS-Toimistoautomatio Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä panemasta täytäntöön virheellisen menettelyn kautta tehtyä päätöstä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä ottamalla hakija mukaan tarjousvertailuun. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuna 458.778 euroa korkoineen, mihin määrään sisältyy 2.310 euroa hakijan asianosaiskuluja. Hakija on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut

3.894,86 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hakijan tarjouksesta ilmenevät tarjoajan esittely ja referenssitiedot riittävällä tarkkuudella. Hankintayksikön edustaja on ilmoittanut hakijalle, että referensseinä riittää suurimpien kopiointi- ja tulostuspalvelureferenssien ilmoittaminen. Hakija on ilmoittanut kymmenen tärkeintä referenssiään kopiointi- ja tulostuspalveluista.

Tarjouksen liitteestä 6 ilmenevät alihankkijana toimivan yrityksen referenssit, joita on huomattava määrä eri aloilta.

Hakijan tietojen mukaan hankintayksikön kopiointityöt ja niihin tarvittava tietotaito, kapasiteetti ym. ovat aivan tavallista kopioliiketoimintaa, minkä vuoksi kopiopalvelu ei tarjousvaiheessa vaadi mitään tarkempaa palvelunkuvausta. Tarjouspyynnössä kopiotoiminta on tarkasti ja ennalta määritelty. Hakija on tarjouksessaan sitoutunut tuottamaan kopiointipalvelun Kuopiossa ja

Varkaudessa tarjouspyynnössä edellytetyssä aikataulussa. Hakijan tarjouksessa on asianmukaiset ja riittävät palvelunkuvaukset sekä hakijan että alihankkijan osalta. Myös henkilöstöresurssit ja yhteystiedot on esitetty.

Henkilökunnan koulutuksesta on tarjouksessa selkeät tiedot.

Tarjouksessa mainitaan, mihin mennessä kopiokoneet ja monitoimilaitteet toimitetaan. Samalla käyttäjille annetaan peruskäyttökoulutus laitteisiin. Tarjouksen hinta sisältää myös laitteiden käyttökoulutuksen.

Tarjous sisältää myös maininnan käyttötuesta mahdollisessa ongelmatilanteessa. Tarjouksesta ilmenee, että yhtiö vastaa laitteiden huollosta ja toimivuudesta. Myös käyttökoulutusmaininnat osoittavat, että käyttötuki on otettu huomioon tarjouksessa.

Palaute-/asiakastyytyväisyysjärjestelmän osalta hakijan tarjousta on luettu väärin. Tarjouksen liitteestä ilmenee, että hakija arvioi asiakastyytyväisyyttä pääasiassa henkilökohtaisilla kontakteilla, joissa arvioinnit suoritetaan sopimusjakson mukaan. Liitteestä ilmenee, että hakija on kehittämässä yhdessä alihankkijansa kanssa entistä parempaa ja tehokkaampaa sähköisessä muodossa olevaa arviointi- ja mittausmenetelmää.

Hakijan tarjouksen liitteestä ilmenee, että kopiointipalvelusta vastaa hakija yhdessä pääalihankkijansa kanssa. Palveluna tuotetusta työstä asiakas voi olla suoraan yhteydessä alihankkijoihin. Tarjous vastaa tarjouspyynnön sisältöä varsinkin, kun alihankkijoiden käyttäminen on ollut sallittua. Tarjouksessa mainitut alihankkijat ovat hakijan vastuulla.

Laskutus kulkee vain hakijan kautta. Kopiointipalvelun sujuvuuden kannalta on luonnollista, että alihankkija vastaa siitä, koska heillä on tehtävään vaadittava ammattitaito.

Tarjouspyynnön mukaan hinta on ollut tärkein valintaperuste.

Hankintayksikkö on valitsemalla hakijan tarjousta kalliimman tarjouksen tehnyt päätöksen vastoin tarjouspyyntönsä valintaperusteita.

Hakija on perusteettomasti jätetty tarjousmenettelyn ulkopuolelle, vaikka sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ja hinnaltaan edullisin.

VASTINE

Savon koulutuskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 5.689,30 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Oppilaitosympäristö asettaa tulostus- ja kopiopalveluille erityisvaatimuksia, jotka johtuvat muun muassa siitä, että palvelujen käyttö keskittyy välituntien aikaan. Kyse on hankintayksikön toiminnan kannalta keskeisestä ja huomattavasta hankinnasta, minkä vuoksi on ollut perusteltua edellyttää tarjoajilta referenssejä vastaavan kaltaisesta palvelusta oppilaitosympäristössä. Hakijalla ei ole referenssejä kyseisen palvelun tarjoamisesta oppilaitosympäristössä. Hankintayksikkö ei ole voinut ilmoittaa yhdelle tarjoajalle muuttavansa tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia.

Palvelunkuvauksen esittäminen tarjouksissa on ollut välttämätöntä, jotta hankintayksikkö on voinut päättää, onko tarjoaja ymmärtänyt tarjouspyynnön oikein ja onko tarjoajalla tekniset edellytykset toteuttaa tarjouspyynnön mukainen palvelu.

Palvelun pääasiallisia käyttäjiä ovat hankintayksikön noin 1.100

työntekijää, jotka työskentelevät 30 toimipisteessä yhdeksällä paikkakunnalla. Tarjouspyynnön mukaan arvioitu laitemäärä on yksi laite seitsemää käyttäjää kohden eli hankintaan liittyy noin 200 laitetta.

Palvelu käsittää vuodessa hankintayksikön omana työnä tehtäviä tulosteita/kopioita noin 10.000.000 kappaletta eli noin 52.631 tulostetta jokaisena vuoden 190 koulupäivänä ja palveluntuottajan toimesta otettavia kopioita noin 4.000.000 kappaletta eli noin 21.000 kopiota jokaisena koulupäivänä.

Tarjouspyynnön mukaan palveluntuottajan toteuttama kopiointipalvelu on käsittänyt kopioitavan materiaalin noudon ja palauttamisen määräaikoina kaikista eri toimipisteistä sekä mahdollisuuden toimittaa alkuperäinen dokumentti palveluntuottajalle sähköisenä.

Hankintayksiköllä on Kuopiossa viisi toimipistettä, joissa kussakin on

200 - 2.000 opiskelijaa ja palvelun käyttäjinä 70 - 320 hankintayksikön työntekijää, sekä lisäksi kuusi pienempää toimipistettä. Varkaudessa on neljä toimipistettä, joissa kussakin on 150 - 400 opiskelijaa ja palvelun käyttäjinä 20 - 60 hankintayksikön työntekijää, sekä lisäksi neljä pienempää toimipistettä. Tyypillinen käyttötilanne on se, että opettaja jättää työpäivän päätyttyä seuraavana aamuna tarvittavat dokumentit kopioitavaksi. Opettajan tulee oppituntien alkaessa, normaalisti kello

8.00, saada edellisenä iltana jättämänsä dokumentit kopioituna, ja hänellä tulee olla mahdollisuus jättää iltapäivällä tarvittavat dokumentit kopioitavaksi. Tämä palvelun käyttötilanne toistuu käytännössä jokaisen koulupäivän aamuna jokaisessa toimipisteessä.

Tarjouspyynnössä on nimetty kopioitavien dokumenttien noutopisteet ja ilmoitettu nouto- ja palautusajat tarkkoina kellonaikoina.

Hakijan tarjouksessa ei ole ollut mitään kuvausta, josta voisi päätellä, miten hakija tai sen alihankkijat aikovat ratkaista tyypillisen palvelutilanteen. Hankintayksikön tiedossa on, että hakijan alihankkijalla, jonka vastuulla palvelu on Kuopiossa, ei ole resursseja toteuttaa palvelua sen vuoksi, että sen palveluksessa on vain yksi työntekijä. Kun palvelunkuvausta ei ole ollut, hankintayksikölle ei ole selvinnyt, onko yhtiöllä mitään edellytyksiä toteuttaa tarjouspyynnössä tarkoitettua palvelua. Hankintayksikkö ei ole myöskään voinut päätellä, missä muodossa opettaja voi jättää kopioitavat dokumentit hakupisteeseen.

Tarjouspyynnössä on edellytetty ohjelmistopohjaista asiakastyytyväisyyden mittausjärjestelmää. Hakijalla ei ole käytössään varsinaista asiakastyytyväisyyden mittausjärjestelmää, vaan sellainen on kehitteillä. Henkilökohtaisilla kontakteilla tapahtuva mittaaminen ei hankinnan laajuus huomioon ottaen ole mahdollista.

Tarjouspyynnössä esitetty vaatimus tarvittavan käyttötuen saatavuudesta mahdollisissa ongelmatilanteissa tarkoittaa laitteiston tai ohjelmiston käytössä aiheutuvia ongelmatilanteita, jotka eivät ole varsinaisia laitteiston vikaantumisia, joiden korjaamiseen tarvittaisiin palveluntuottajan huoltoa. Tällaisia ongelmatilanteita ovat laitteiston osalta esimerkiksi värikasetin vaihtaminen, paperin juuttuminen tulostimeen ja vastaavat "yksinkertaiset" ongelmatilanteet. Ohjelmiston käytön osalta käyttötukea tarvitaan ohjelmiston käyttöön liittyvissä epäselvyyksissä ja mahdollisissa ohjelmiston toiminnan virhetilanteissa.

Hakijan tarjouksessa ei ole ollut mitään mainintaa siitä, onko hakijalla tarjolla käyttötukea kyseisen kaltaisiin ongelmatilanteisiin.

Hakijan tarjouksen mukaan palveluna tuotetusta palvelusta vastaavat hakija ja hakijan alihankkijat sekä alihankkijan alihankkijat.

LAUSUNTO

KPY Palvelut Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on esittänyt vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Oppilaitosympäristö ei aseta palvelun tuottamiselle sellaisia erityisvaatimuksia, että vaadittuja referenssejä olisi ollut perusteltua rajata oppilaitoksiin. Hakijalla ja sen alihankkijoilla on joka tapauksessa riittävät referenssit hankinnan kohteena olevan kopiointipalvelun tarjoamiseen myös oppilaitosympäristössä. Hakija on tarjousta laatiessaan menetellyt referenssien ilmoittamisen osalta hankintayksiköltä saamiensa ohjeiden mukaisesti.

Kun tarjouspyynnössä on esitetty tarkka palvelunkuvaus, tarjouksessa ei ole enää ollut tarpeen toistaa tätä kuvausta. Hakija on tarjouksessaan sitoutunut toimittamaan palvelun tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hakija yhdessä alihankkijoidensa kanssa kykenee hoitamaan kyseiset palvelut täysin tarjouspyynnön mukaisesti. Hakijalla on lopullinen vastuu palveluista, joten mikäli joku alihankkija ei siihen kykene, hakijan asiana on hoitaa palvelu asianmukaisella tavalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Saadun selvityksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (hankinta-asetus)

palveluhankinnoille säädetyn kynnysarvon. Hankinnan kohteena olevat palvelut ovat esitetyn selvityksen mukaan pääasiassa valokopiointipalveluja, jotka kuuluvat tuoteluokituksen mukaan hankinta-asetuksen liitteen B toissijaisten palveluiden pääluokkaan 27, muut palvelut. Hankinta-asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan toissijaisten palveluiden hankintamenettelyyn sovelletaan hankinta-asetuksen säännöksiä vain jälki-ilmoitusta ja teknisiä eritelmiä koskevilta osin.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintamenettely on kaksivaiheinen. Hankintayksikön tulee ennen tarjousvertailun tekemistä ja tarjouksen valintaa selvittää, että tarjouspyynnön mukaisen hankinnan suorittamiseen liittyvät tarjoajan kelpoisuusehdot täyttyvät. Hankintalain esitöissä (HE 69/1997 vp s. 19)

on todettu, että mikäli tarjoajan tarjouskilpailusta poissulkemisen edellytykset täyttyvät, päätösvalta hylkäämisestä on hankintayksiköllä.

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt veroja tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen Suomessa tai siinä maassa, jossa toimittajan päätoimipaikka sijaitsee.

Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjousten hyväksyminen käsittelyyn edellyttää muun muassa seuraavien ehtojen täyttymistä:

Tarjoajalla on referenssejä vastaavasta palvelusta oppilaitos-ympäristössä Suomessa

Tarjoajalla on esittää palvelunsa palvelukuvaukset.

Hankintapäätöksessä on todettu, että hakijan tarjousta ei oteta mukaan tarjousvertailuun, koska hakijan tarjous on poikennut tarjouspyynnöstä muun ohessa siksi, että hakijalla ja hakijan alihankkijoilla ei ole referenssejä vastaavanlaisesta palvelusta oppilaitosympäristössä.

Päätöksessä on edelleen todettu, että tarjouksesta puuttuvat selvät palvelukuvaukset eli kuvaus siitä, miten ulkoisena palveluna tuotettu kopiointi käytännössä hoidetaan, minkälaiset henkilöstöresurssit toimittajalla on palvelujen tuottamiseen, miten asiakirjat toimitetaan sähköisessä muodossa alihankkijoille, miten kuntayhtymän henkilöstö koulutetaan palvelujen käyttäjäksi niin omana työnä tehtävien tulosteiden ja kopioiden kuin palveluna tuotettujen kopioidenkin osalta.

Hakija on markkinaoikeudessa esittänyt, että tarjouspyynnössä tarkoitettu kopiointi- ja tulostuspalvelu on tavallista kopiointiliiketoimintaa eikä tarjouspyynnössä tarkoitettu oppilaitosympäristö aseta kopiointi- ja tulostuspalveluille mitään erityisvaatimuksia. Hakija on esittänyt, että sen tarjouksessa on ilmoitettu referenssitiedot riittävällä tarkkuudella, kun siinä on ilmoitettu kymmenen tärkeintä referenssiä kopiointi- ja tulostuspalveluista ja lisäksi alihankkijan referenssit. Hakija on lisäksi pitänyt tarjouspyynnössä edellytettyä erillistä palvelukuvausta tarpeettomana sen vuoksi, että hankinnan kohteena olevat palvelut on kuvattu yksityiskohtaisesti jo tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on kuvattu laajalti hankinnan kohteena olevaa kopiointi- ja tulostuspalvelua. Tarjouspyynnön liitteissä on selvitys muun muassa toimipisteistä ja henkilökunnan määristä, tietoverkon rakenteesta, ohjelmistoista ja hankintayksikön käytössä olevasta laitteistosta sekä kopiointimääristä. Kysymyksessä oleva kopiointi- ja tulostuspalvelu on ollut tarkoitus hankkia hankintayksikön 30 toimipistettä varten, ja tulostettavia asiakirjoja on miljoonia vuodessa. Hankintayksikkö on näin ollen voinut edellyttää tarjoajien suorituskyvyn varmistamiseksi ensinnäkin sitä, että tarjoajalla on kokemusta laajojen ja mittavien kopiointi- ja tulostuspalvelutehtävien suorittamisesta.

Markkinaoikeus katsoo kuitenkin, ettei asiassa ole selvitetty, että kopiointi- ja tulostuspalvelu hankintayksikön oppilaitoksissa edellyttäisi sellaisia poikkeuksellisia valmiuksia muihin vastaavankokoisiin laitoksiin, yhteisöihin tai yrityksiin verrattuna, että hankinnan kohteena olevan kopiointi- ja tulostuspalvelun kykenisi tuottamaan tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla vain sellainen tarjoaja, jolla on referenssejä vastaavasta palvelusta oppilaitosympäristössä Suomessa.

Tällaisten oppilaitosympäristöön rajoittuvien referenssien edellyttäminen on voinut karsia tarjouskilpailusta sellaisia tarjoajia, joilla olisi ollut kokemusta vastaavan laajuisista kopiointi- ja tulostuspalveluista mutta jotka eivät ole mainitun rajoittavan ehdon vuoksi katsoneet voivansa osallistua tarjouskilpailuun. Osoituksena tästä saattaa olla se, että kun hankintayksikkö on lähettänyt tarjouspyynnön kaikkiaan 12 yritykselle, näistä vain kolme on antanut tarjouksen. Tarjouspyynnön mainittu kelpoisuusvaatimus on näin ollen ollut omiaan vaarantamaan kilpailun aikaansaamista ja ehdokkaiden syrjimätöntä kohtelua. Kelpoisuusehtoa ei olisi myöskään tullut soveltaa tarjoajien kelpoisuusarvioinnissa sanotuin perusteettomin rajauksin, eikä hakijaa ole voitu sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle oppilaitosympäristöön kohdistuvien referenssien puuttumisen perusteella.

Kuten edellä on jo todettu, kyseessä on ollut laaja hankinta, jossa palvelu on pyydetty suorittamaan useassa toimipisteessä, jotka ovat myös poikenneet toisistaan suuruudeltaan ja palvelun tarpeeltaan.

Hankintayksikkö on näin ollen voinut edellyttää tarjoajilta myös palvelukuvausta voidakseen varmistua muun ohella siitä, että tarjoajalla on ollut riittävät edellytykset selviytyä hankinnasta.

Hakijan tarjouksessa on todettu, että palveluna tuotettu kopiointi hoidetaan tarjouksen mukaan kahdella paikkakunnalla tarjouspyynnön mukaisessa aikataulussa. Tarjouksen kohdassa palvelukuvaus on todettu, että hakija toimittaa monitoimilaitteita, kopiokoneita ja tulostimia asiakkaalle tämän tarpeiden mukaan. Tarjouksessa on kuvattu lyhyesti, millä tavoin laitteita toimitetaan, yhdistellään ja sijoitetaan asiakkaan tiloihin. Palveluna tuotetusta kopioinnista mainitussa kohdassa on todettu, että siitä vastaa nimeltä mainittu alihankkija, ja lisäksi mainittu alihankkijan yhteyshenkilö.

Alihankkijan osalta hakijan tarjouksen kohdassa palvelukuvaus on todettu, että alihankkija vastaa kopiopalvelun sujuvuudesta ja valvoo palveluna tuotetun kopioinnin alihankkijaverkostoa tilauksesta toimitukseen ja tarkkailee muun muassa työn laatua sekä aikataulujen toteutumista. Tarjouksessa on lueteltu alihankkijan palveluihin kuuluvat palvelut ja mainittu kyseisen alihankkijan työllistävän kymmenen henkilöä. Tarjouksessa ei ole kuitenkaan ilmoitettu, millaiset henkilöstö- ym. resurssit hakija on tarjottavaa palvelua varten varannut.

Hakijan tarjous on ollut ulkoisena palveluna tuotettavan kopioinnin osalta ylimalkainen, eikä se ole sisältänyt tarjouspyynnössä edellytettyä palvelunkuvausta. Hakijan tarjouksen palvelunkuvausta on pidettävä niin puutteellisena, että hankintayksiköllä on ollut oikeus katsoa, että hakijan tarjous ei tältä osin ole vastannut tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia, kun siitä ei ole ilmennyt, onko hakijalla ollut riittävät edellytykset palvelun suorittamiseen. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti, kun se on tällä perusteella päätynyt jättämään hakijan tarjouksen tarjousvertailun ulkopuolelle.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt siten hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa tulisi määrätä hakijan hakemuksesta hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus. Hakemus on näin ollen pääasian osalta hylättävä.

Asiassa ilmenneet seikat ja asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että asianosaiset pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Savon koulutuskuntayhtymän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Olli Mäkinen ja Tommi Vuorialho.