Market Court voids public procurement decision regarding 2007 option due to procedural error and denies damages.

ASIAN AIKAISEMMAT VAIHEET

Porin kaupungin hankintatoimisto on pyytänyt 31.5.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia vanhusten tehostetusta palveluasumisesta ajalla 1.1.2005-31.12.2006, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu optio vuodelle 2007. Tarjouksia on saatu seitsemän.

Porin kaupungin sosiaalilautakunta on päätöksellään 26.10.2004 § 446

päättänyt, että kaikki vanhusten tehostettua palveluasumista koskevat tarjoukset hylätään ja että uudet vanhusten tehostettua palveluasumista koskevat sopimukset tehdään neuvottelumenettelyä käyttäen ehdot täyttävien tarjoajien kanssa.

Porin kaupungin sosiaalilautakunta on päätöksellään 13.1.2005 § 17

päättänyt hankkia tehostetun palveluasumisen paikkoja seuraavasti: Porin Suomalainen Vanhainkotiyhdistys ry enintään 54 paikkaa, Porin

Diakonilaitoksen säätiö enintään 26 paikkaa sekä Ruskakodin Palvelutaloyhdistys ry ja Dementiahoitokoti Dagmaaria Oy molemmat tarpeen mukaan.

Markkinaoikeus on päätöksellään 14.9.2005 nro 219/2005 kumonnut

Porin kaupungin sosiaalilautakunnan päätöksen 26.10.2004 § 446 siltä osin, kuin se on koskenut päätöstä tehdä tehostettua palveluasumista koskevat sopimukset neuvottelumenettelyä käyttäen, sekä Porin kaupungin sosiaalilautakunnan vanhusten tehostetun palveluasumisen hankkimista koskevan päätöksen 13.1.2005 § 17. Edelleen markkinaoikeus on kyseisellä päätöksellään kieltänyt Porin kaupunkia tekemästä sanottujen päätösten perusteella hankintasopimuksia tai panemasta sanottuja päätöksiä muutoinkaan täytäntöön asettamansa 100.000 euron sakon uhalla.

Porin kaupungin sosiaalilautakunta on päätöksellään 2.11.2005 § 452

päättänyt jatkaa tehostetun palveluasumisen kilpailuttamista lautakunnan päätöksessä 26.10.2004 § 446 todettujen tarjouspyynnön ehdot täyttäneiden palveluntuottajien kesken ja pyytänyt näitä ilmoittamaan, ovatko alkuperäiset tarjoukset edelleen voimassa.

Porin kaupungin sosiaalilautakunta on päätöksellään 14.12.2005 § 528

päättänyt hankkia noin 300 tehostetun palveluasumisen paikkaa Ruskakodin Palvelutaloyhdistys ry:ltä.

Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnan kokonaisarvoksi noin 8-9

miljoonaa euroa.

Porin kaupungin sosiaalikeskus on 16.1.2006 markkinaoikeuteen toimittamassaan kirjelmässä ilmoittanut, ettei se pane sosiaalilautakunnan päätöstä 14.12.2005 § 528 täytäntöön sinä aikana, kun asia on markkinaoikeuden käsiteltävänä.

HAKEMUS

Dementiahoitokoti Dagmaaria Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Porin kaupungin sosiaalilautakunnan päätöksen 14.12.2005 § 528

ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi Dementiahoitokoti Dagmaaria Oy on vaatinut, että Porin kaupunki velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksuna 219.000 euroa. Dementiahoitokoti Dagmaaria Oy on vielä vaatinut, että Porin kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 550 eurolla.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Kysymyksessä olevaa hankintaa koskeneessa tarjouspyynnössä valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus sekä ne kriteerit, joilla kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan. Vanhusten tehostettua palveluasumista koskeva hankintapäätös on kuitenkin tehty ainoastaan hinnan perusteella.

Porin kaupungin sosiaalilautakunta on päätöksellään 14.12.2005 § 528

päättänyt hankkia noin 300 tehostetun palveluasumisen paikkaa Ruskakodin Palvelutaloyhdistys ry:ltä. Koska tehostetun palveluasumisen tarve ei ole vähentynyt, on oletettavaa, että Ruskakodin Palvelutaloyhdistys ry:n paikkojen ylittävä määrä tultaneen edelleen ostamaan suoralla hankinnalla kolmelta muulta kilpailutukseen osallistuneelta palveluntarjoajalta. On ilmeistä, että hankinnan pilkkomisen tarkoituksena on ollut estää hakijan valinta palveluntarjoajaksi.

Suurin osa hankintakaudesta on jo kulunut. Julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) säädetyt ensisijaiset seuraamukset hankinnan keskeyttäminen ja hankintayksikön virheellisen menettelyn korjaaminen eivät siten enää johda oikeudenmukaiseen lopputulokseen mainituilta osin. Tämän vuoksi Porin kaupunki on velvoitettava suorittamaan hakijalle hankintakauden osalta hyvitysmaksua ja kiellettävä hankinnan täytäntöönpano optiovuoden 2007 osalta.

VASTINE

Porin kaupunki on vaatinut, että hakemus hylätään. Lisäksi Porin kaupunki on vaatinut, että Dementiahoitokoti Dagmaaria Oy velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.196 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Käsillä olevassa tapauksessa hinnaltaan halvin tarjous on ollut myös kokonaistaloudellisesti edullisin. Hankinnassa on kohdeltu kaikkia ehdokkaita ja tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintayksiköllä on oikeus määrätä kunkin hankinnan laajuudesta. Porin kaupungin sosiaalilautakunta on voinut tehdä hankintapäätöksen ainoastaan siltä osin kuin hankinta on kilpailutettu. Koska tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankinnan laajuudeksi noin 300 paikkaa, Porin kaupungin sosiaalilautakunnalla ei hankintapäätöstä tehdessään ole ollut mahdollisuutta ulottaa päätöstä koskemaan kyseisen määrän ylittävältä osin mahdollisesti tarvittavia paikkoja.

LAUSUNTO

Ruskakodin Palvelutaloyhdistys ry on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö ei ole esittänyt tarjousten arvioinnista tarjousten pisteytystä tai muuta vertailua. Tarjousten vertailutaulukossa on kunkin tarjouksen osalta todettu vain henkilökuntamitoituksen suhdeluku sekä se, että laatu ja henkilökunnan koulutustaso ovat riittävät. Tarjouksia ei siten ole arvioitu tarjouspyynnön arviointiperusteiden mukaisesti.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Pääasia

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hakija on ensinnäkin katsonut, että hankintayksikkö olisi pilkkonut hankinnan ja menetellyt siten asiassa hakijaa syrjivästi. Kysymyksessä olevan vanhusten tehostettua palveluasumista koskevan tarjouspyynnön mukaan hankinnan laajuus on ollut noin 300 paikkaa. Asiassa ei ole näytetty, että Porin kaupungin tarve vanhusten tehostetulle palveluasumiselle olisi edellä mainittua merkittävästi suurempi. Hankintayksikön ei siten ole katsottava menetelleen hankinnassa hakijaa syrjivästi tai muutoinkaan epätasapuolisesti päättäessään hankkia noin 300 tehostetun palveluasumisen paikkaa.

Hakija on toiseksi katsonut hankintayksikön menetelleen hankinnassa virheellisesti siinä, että hankintapäätös on tehty ainoastaan hinnan perusteella, vaikka tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Lain 7 a §:n 1 momentissa on puolestaan säädetty, että hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Porin kaupungin vanhusten tehostettua palveluasumista koskevassa tarjouspyynnössä on valintaperusteiden osalta ilmoitettu, että palvelun kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan tarjousten ja arviointikäyntien perusteella ja että arvioitavia asioita ovat palvelun hinta, henkilöstön koulutustaso, hoitohenkilökunnan määrä suhteessa asukasmäärään, toimiva palvelukonsepti, palvelun laatu, laadunhallintajärjestelmä ja toiminnan jatkuvuus. Tarjoajat ovat siten voineet lähteä siitä, että tarjousten valintaperusteena tullaan käyttämään kokonaistaloudellista edullisuutta, edellä lueteltujen seikkojen muodostaessa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet.

Porin kaupungin sosiaalilautakunta on päätöksellään 14.12.2005 § 528

päättänyt hankkia noin 300 tehostetun palveluasumisen paikkaa Ruskakodin Palvelutaloyhdistys ry:ltä. Sosiaalilautakunnan päätöksessä on todettu, että "kaikki tarjouskilpailussa vielä mukana olevat palvelujen tuottajat täyttävät kilpailussa asetetut palvelun laatua koskevat vaatimukset. Näin ollen hankintapäätös tulee tehdä hankittavan palvelun hinnan perusteella". Edelleen päätöksessä todetun mukaan hinnaltaan halvimman tarjouksen on tehnyt Ruskakodin Palvelutaloyhdistys ry, joka myös on tarjonnut tarjouspyynnössä esitetyt noin 300 tehostetun palveluasumisen paikkaa.

Hankintapäätöksen liitteenä on ollut Porin kaupungin hankintapäällikön lausunto liitteineen. Tarjousten vertailuun liittyen hankintapäällikkö on lausunnossaan todennut lähinnä, että tarjouskilpailussa vielä mukana olevat tarjoukset täyttävät vähimmäisvaatimukset ja että hoitohenkilökunnan määrän suhde asumispaikkoihin on osalla tarjoajista ylimitoitettu vaadittuun tasoon nähden, mutta kaikilla kuitenkin riittävä 0,45.

Muutoin tarjousten vertailun osalta hankintapäällikkö on viitannut lausunnon liitteenä olleeseen vertailutaulukkoon.

Hankintapäällikön lausunnon liitteenä olleesta vertailutaulukosta on ilmennyt kunkin tarjouksen osalta palvelun hinta sekä hoitohenkilökunnan määrän suhde asukasmäärään. Henkilöstön koulutustason ja palvelun laadun osalta vertailutaulukossa on kunkin tarjouksen kohdalla todettu "riittävä". Tämän lisäksi taulukossa on laadunhallintajärjestelmän osalta todettu kunkin tarjouksen kohdalla "on" ja toiminnan jatkuvuuden osalta puolestaan "todettu". Palvelukonseptin toimivuuden osalta vertailutaulukossa ei ole mainittu mitään.

Kuten edellä on todettu, hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu. Porin kaupungin sosiaalilautakunnan päätöksestä 14.12.2005 § 528 ja sen liitteinä olleista asiakirjoista ei ilmene, miten hankintayksikkö on arvioinut kutakin tarjousta tarjouspyynnössä ilmoitettujen henkilöstön koulutustasoa, toimivaa palvelukonseptia, palvelun laatua, laadunhallintajärjestelmää ja toiminnan jatkuvuutta koskevien arviointiperusteiden osalta suhteessa toisiin tarjouksiin. Hankintapäätöksestä tai sen liitteenä olleista asiakirjoista ei myöskään ilmene varsinaista kokonaistaloudellisen edullisuuden kokonaisarviointia tarjousten kesken.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toteuttanut tarjousvertailua julkisista hankinnoista annetuissa oikeusohjeissa edellytetyllä tavalla vertailemalla saatuja tarjouksia keskenään siten, että hankintapäätöksestä tai muista hankintapäätösasiakirjoista olisi ilmennyt, miten tarjouspyynnössä mainittuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita on sovellettu ja mihin tarjouksissa todettuihin eroihin tarjousvertailussa esitetyt arvioinnit ovat perustuneet.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 1, 2 ja 3 kohdassa on säädetty markkinaoikeuden käytettävissä olevista ensisijaisista oikeusturvakeinoista, joita ovat hankintapäätöksen poistaminen, virheellisen menettelyn noudattamisen kieltäminen sekä velvoittaminen virheellisen menettelyn korjaamiseen.

Hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos pykälän 1 momentin 1, 2 ja 3 kohdassa määritellyt toimenpiteet saattaisivat aiheuttaa 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla haittaa tai jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintapäätöksen tarkoittamaa hankintasopimusta ei ole vielä tehty.

Ottaen kuitenkin huomioon, että kysymyksessä olevan vanhusten tehostettua palveluasumista koskevan hankinnan hankintakausi on tarjouspyynnön mukaan 1.1.2005-31.12.2006 ja että mainitusta hankintakaudesta on siten kulunut jo valtaosa, markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 9 §:n 1 momentin 1-3 kohtien mukaiset seuraamukset eivät voi tulla mainituilta osin kysymykseen, koska ne saattaisivat aiheuttaa hankintalain 9 §:n 2 momentissa ja 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla suurempaa haittaa kuin mitä toimenpiteiden edut olisivat. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä sanotulta osin voi siten tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Kysymyksessä oleva vanhusten tehostettua palveluasumista koskeva hankinta on tarjouspyynnön mukaan sisältänyt edellä mainitun hankintakauden ohella option vuodelle 2007. Kyseisen option osalta hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Näin ollen tältä osin asiassa on mahdollista virheellisen hankintamenettelyn ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitettujen hankintalain 9 §:n 1 momentin 1-3 kohdissa säädettyjen seuraamusten määrääminen. Mainituilta osin hankintapäätös voidaan siten poistaa ja sen täytäntöönpano kieltää.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Porin kaupungin sosiaalilautakunnan vanhusten tehostetun palveluasumisen hankkimista koskevan päätöksen 14.12.2005 § 528 vuotta 2007 koskevan option osalta ja kieltää mainituilta osin Porin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta tai panemasta sanottua päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Porin kaupunki aikoo edelleenkin toteuttaa hankinnan vuoden

2007 osalta kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, hankintayksikön tulee suorittaa uusi tarjousvertailu.

Porin kaupunki velvoitetaan korvaamaan Dementiahoitokoti Dagmaaria Oy:n oikeudenkäyntikulut 550 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Dementiahoitokoti Dagmaaria Oy:n hakemuksen muilta osin ja Porin kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Jussi Karttunen.