Market Court dismisses public procurement challenge for failing to disclose all evaluation criteria in tender notice.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Työministeriö on pyytänyt 25.10.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia julkisen työvoimapalvelun palvelurakenteen uudistamisen vaikuttavuustutkimuksesta. Työministeriö on lähettänyt tarjouspyynnön 11

toimittajalle, joista neljä on antanut tarjouksen. Työministeriön ylijohta- ja on päätöksellään 12.1.2005 dnro 2484/812/2004 TM valinnut LTT-

Tutkimus Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ollut noin 164.000 euroa.

Työministeriö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että hankintasopimusta ei tehdä ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Net Effect Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa työministeriön hankintapäätöksen ja velvoittaa työministeriön korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä uuden tarjouskilpailun tai tekemällä ainakin uuden tarjousvertailun. Hakija on myös vaatinut, että hankintapäätöksen täytäntöönpano kielletään väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Lisäksi hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.850 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä olisi pitänyt paljon selkeämmin ilmoittaa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet. Mikäli hankintayksikkö päätyy tarkentamaan vertailussa sovellettavia arviointiperusteita, tarjouskilpailu on järjestettävä uudelleen.

Asia on joka tapauksessa palautettava hankintayksikköön uuden tarjousvertailun tekemistä varten, koska tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita ei ole joko lainkaan sovellettu (hinta kustannuslajeittain) tai niitä ei ole sovellettu kaikkiin tarjouksiin (tutkimusmetodit)

taikka niitä on sovellettu siten, ettei se ole taannut tarjoajille tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua (tutkimussuunnitelma). Hankintayksikkö on myös käyttänyt muita kuin tarjouspyynnössä mainittuja perusteita tarjousten vertailussa.

Tutkimussuunnitelmia koskevan vertailun perusteluissa on todettu arvioinnin perusteena olleen muun ohella vaikuttavuustutkimuksen tekijöiden ja toiminnallisen tutkimuksen tekijöiden välinen yhteistyö. Tämä seikka on vaikuttanut tutkimussuunnitelmien kesken tehtävään vertailuun erityisesti toiminnallisten elementtien osalta. Tarjousten vertailussa on tutkimussuunnitelmien osalta käytetty arviointiperusteena myös kokonaisvaikuttavuutta, vaikka sitäkään ei tarjouspyynnössä ollut ilmoitettu arviointiperusteeksi. Yhteistyöperuste ja vaikuttavuusperuste olisi tullut mainita tarjouspyynnössä arviointiperusteina, jos niitä olisi haluttu käyttää tarjousvertailussa.

Tarjousten vertailussa on voittaneen tarjoajan tutkimussuunnitelmasta nostettu esiin yksi osa-alue, työvoiman kysynnän analyysi. Hankintapäätöksen perusteluissa on toisaalta todettu, että voittaneen tarjoajan ja hakijan tarjoukset ovat olleet tasavahvoja suunnitelmien kokonaisvaltaisuuden osalta. Siten hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset ovat tältä osin olleet yhtä hyviä, kun perusteluissa ei yksilöidä, miltä osin voittaneen tarjoajan tutkimussuunnitelma on ollut hakijan tutkimussuunnitelmaa parempi.

Tutkimusmetodien osalta hankintapäätöksen perusteluista ei ilmene, miten hakijan tarjouksessa olleita tutkimusmetodeja on arvioitu suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailu on tältä osin suoritettu puutteellisesti.

Myös hintaa koskevien arviointiperusteiden osalta vertailu on puutteellinen. Vertailua kustannuslajeittain ei ole tehty. Hakijan tarjous on ollut kokonaishinnaltaan halvempi kuin voittanut tarjous.

Koska tarjousvertailu on tutkimusmetodien osalta suoritettu puutteellisesti, vertailu tulee suorittaa uudelleen tai vaihtoehtoisesti jättää tämä arviointiperuste kokonaan huomioon ottamatta. Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan voittanutta tarjousta edullisempi. Hakijan ja voittaneen tarjouksen tutkimussuunnitelmat ovat olleet kokonaisvaltaisempia verrattuna muihin tarjouksiin ja hakijan ja voittaneen tarjoajan tutkimustiimien osaaminen on ollut tasavahvaa. Hakijan tarjous on siten ollut kokonaistaloudellisesti edullisempi kuin voittanut tarjous.

VASTINE

Työministeriö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyyntö on tehty niin yksilöidysti, että sen perusteella on ollut mahdollista saada vertailukelpoiset tarjoukset. Tarjouksen tekijöitä on asian käsittelyn kaikissa vaiheissa kohdeltu tasapuolisesti.

Tutkimuksella on ollut tarkoitus arvioida hallituksen työllisyysohjelman toimenpiteillä saatuja vaikutuksia ja niiden onnistumista.

Tarjousten vertailussa on käytetty ainoastaan tarjouspyynnössä mainittuja arviointiperusteita. Tarjouspyynnössä on mainittu keskeisenä seikkana yhteistyö toiminnallisen tutkimuksen tekijöiden kanssa, jotta päällekkäiset tutkimusosuudet voidaan välttää. Kokonaisvaikuttavuutta ja yhteiskunnallista vaikuttavuutta ei ole eksplisiittisesti mainittu arviointiperusteena, koska nämä ovat olleet kyseisessä tutkimusongelmassa keskeisiä mitattavia tekijöitä.

Hankintapäätöksessä ja tarjousvertailussa on esitetty voittaneen tarjouksen paremmuudelle perusteet.

Hakijan tarjous on ollut tutkimussuunnitelman osalta sisällöltään puutteellinen. Se on painottunut siihen osaan, jonka hankintayksikkö on hankkinut erikseen kilpailutetun toiminnallisen tutkimuksen puitteissa.

Hankintapäätöksessä ei ole suunnitelmien osalta mainittu, että hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset olisivat olleet tasavahvoja kokonaisvaltaisuuden osalta. Siinä on mainittu, että nämä tarjoukset ovat olleet kokonaisvaltaisempia suhteessa erääseen muuhun tarjoukseen.

Tutkimusmetodien osalta on huomattava, että tarjouspyynnön kohteena on nimenomaan ollut vaikuttavuustutkimuksen eikä toiminnallisen tutkimuksen hankinta. Hakijan tarjouksessa on sekoitettu vaikuttavuustutkimusta ja toiminnallista tutkimusta koskevat tarjouspyynnöt toisiinsa, mikä on ilmennyt hakijan menetelmävalinnoissa. Hakijan tarjouksessa esitetyillä kvalitatiivisilla menetelmillä ei pystytä riittävästi vastaamaan esimerkiksi siihen, onko tehdyillä toimenpiteillä lopulta ollut vaikutusta työttömien avoimille työmarkkinoille sijoittumisessa ja syrjäytymisen ehkäisyssä.

Hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset ovat kuuluneet kolmen kalleimman tarjouksen ryhmään. Näiden kolmen tarjouksen osalta kokonaishinnan vaihteluväli on hankittavan tutkimuksen kannalta ollut pieni. Vertailua ei ole voitu tehdä kustannuslajeittain, koska osa tarjouksen jättäneistä oli eritellyt kustannukset henkilötyökuukausina ja osa konsulttipäivinä. Lisäksi yhden tarjouksen kustannukset ovat sisältäneet hallinnollisia yleiskuluja, joita ei ole voitu suoraan jakaa tutkimusta varten käytettyyn työpanokseen ja muuhun hallinnointiin.

LAUSUNTO

LTT-Tutkimus Oy on antanut lausunnon.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella, että hankintayksikön olisi tullut pyytää tarjoajilta hintojen kustannuslajien osalta tarjousten täsmennykset tai täydennykset, jotta tarjousten vertailussa olisi voitu pitäytyä etukäteen ilmoitetuissa arviointiperusteissa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnön mukaan vaikuttavuustutkimuksen tarkoituksena on ollut selvittää julkisen työvoimapalvelun palvelurakenteen uudistamisen yhteiskunnallista ja työvoimapoliittista vaikuttavuutta eli sitä, onko julkisen työvoimapalvelun rakenteellisella uudistamisella pystytty vastaamaan sille asetettuihin päätavoitteisiin.

Tarjouspyynnössä on mainittu, että vaikuttavuustutkimuksen lisäksi työministeriö rahoittaa toimintatutkimuksen, jolla tuetaan muun muassa julkisen palvelurakenteen uudistamista tutkimuksellisin keinoin.

Tarjouspyynnössä on esitetty tarjouksen valintaperuste ja sen arviointiperusteet seuraavasti:

"Tarjousten kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa tullaan käyttämään seuraavia kriteereitä:

tutkimussuunnitelma

tutkimusmetodit

tutkimukseen osallistuvien tutkijoiden erityisosaaminen tutkimusalueelta

kokonaishinta ja hinta kustannuslajeittain."

Markkinaoikeus katsoo, että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet on hankinnan luonne huomioon ottaen esitetty tarjouspyynnössä riittävän yksilöidysti ja selkeästi, jotta tarjouksen tekijät ovat tarjouspyynnön perusteella voineet tehdä vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjousten vertailu

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouksia on arvioitu hankintapäätöksessä ja 16.12.2004 päivätyssä vertailupöytäkirjassa tutkimussuunnitelman, tutkimusmenetelmien, tutkijoiden osaamisen tutkimusalueelta ja tutkimuksen hinnan osalta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on siten arvioinut tarjouksia kaikkien ilmoittamiensa arviointiperusteiden osalta.

Hankintapäätöksen perusteluissa on tutkimussuunnitelman osalta todettu muun ohella, että voittaneen tarjoajan ja hakijan tarjoukset ovat olleet erääseen kolmanteen tarjoukseen verrattuna kokonaisvaltaisempia. Perustelujen mukaan voittaneen tarjoajan tutkimussuunnitelman kokonaisvaltaisuus on vastannut parhaiten tilaajan tutkimukselle asettamia vaatimuksia. Tarjousten vertailupöytäkirjassa on mainittu hakijan tutkimussuunnitelmassa havaittuja puutteita. Vertailupöytäkirjassa on voittaneen tarjouksen tutkimussuunnitelmasta todettu, että siinä on kuvattu parhaiten työvoiman kysynnän analyysia ja sillä on myös ollut parhaat edellytykset lisätä sen osuutta tutkimuskokonaisuudessa.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että toimintatutkimus edeltää vaikuttavuustutkimusta ja että viimeksi mainittu tutkimus perustuu toimintatutkimuksen tuloksiin. Tarjouspyynnössä on selvästi todettu, että tutkimuksen suorittajan odotetaan toimivan yhteistyössä toimintatutkimuksen tekijöiden kanssa tutkimuksen suunnittelun ja tulosten osalta.

Tarjouspyynnön liitteenä on lisäksi ollut toimintatutkimusta koskeva tarjouspyyntö. Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut tarjouksissa esitettyjä tutkimussuunnitelmia arvioidessaan ottaa huomioon myös tarjoajien esittämän yhteistyön toimintatutkimuksen suorittajien kanssa.

Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että hankintayksikkö ei ole tarjousten vertailussa käyttänyt tutkimussuunnitelmia arvioidessaan sellaisia arviointiperusteita, jotka eivät olisi käyneet ilmi tarjouspyynnöstä.

Hankintapäätöksestä ja tarjousten vertailupöytäkirjasta on edellä mainituin tavoin käynyt ilmi, millä perusteilla voittaneen tarjoajan esittämää tutkimussuunnitelmaa on pidetty hakijan tutkimussuunnitelmaa parempana. Markkinaoikeus katsoo, ettei vertailussa ole menetelty suunnitelmien arvioinnin osalta epätasapuolisesti tai hakijaa syrjivästi.

Tutkimusmenetelmien osalta hankintapäätöksessä on todettu, että voittanut tarjous on vastannut parhaiten tilaajan tarpeisiin. Vertailupöytäkirjassa on mainittu hakijan tutkimusmenetelmien puutteista. Vertailun lopputuloksena on todettu, että voittanut tarjous on huomioinut kattavammin kokonaisvaikuttavuuden.

Tarjouspyynnön mukaan tutkimuksessa on tullut tarkastella julkisen työvoimapalvelun palvelurakenteen uudistuksen vaikuttavuutta erityisesti yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja työvoimapoliittisten tavoitteiden toteutumisen kannalta. Kun tutkimuksen tavoitteena on siten ollut erilaisten vaikutusten selvittäminen, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti ottaessaan tutkimusmenetelmiä arvioidessaan huomioon kokonaisvaikuttavuuden.

Hankintapäätöksestä ja tarjousten vertailupöytäkirjasta on edellä mainituin tavoin käynyt ilmi, millä perusteilla voittaneen tarjoajan esittämiä tutkimusmenetelmiä on pidetty hakijan tutkimusmenetelmiä parempina.

Markkinaoikeus katsoo, ettei vertailussa ole menetelty tutkimusmenetelmienkään arvioinnin osalta epätasapuolisesti tai hakijaa syrjivästi.

Tutkijoiden erityisosaamisen osalta vertailupöytäkirjasta on ilmennyt, että hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset on arvioitu tältä osin yhtä hyviksi. Kokonaishinnan osalta vertailupöytäkirjasta on ilmennyt, että hakijan tarjous on ollut hinnaltaan arvonlisäveroineen 178.790 euroa ja voittaneen tarjoajan tarjous 198.250 euroa.

Hintaa koskevan arviointiperusteen osalta hankintapäätöksessä on todettu ensin erään muun tarjouksen olleen kokonaishinnaltaan tarjouksista edullisin. Perusteluissa on mainittu, että vertailua kustannuslajeittain ei ole otettu huomioon, koska osassa tarjouksia kustannukset oli esitetty konsultointikustannuksina ja osassa henkilötyökuukausina. Tarjousten vertailuasiakirjasta on ilmennyt muun ohella tarjousten kokonaishinnat.

Tarjoukset ovat olleet vertailukelpoisia kokonaishintojensa osalta.

Kokonaishintoja on myös pidettävä hankinnan kannalta tärkeimpinä hintatietoina. Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on riittävässä määrin kyennyt vertailemaan tehtyjä tarjouksia hinnan osalta. Hankintayksikön ei näin ollen ole tarvinnut ennen tarjousten vertailua pyytää tarjoajia täsmentämään tarjouksiaan hinnan osalta.

Hankintapäätöksessä on vertailun lopputuloksena todettu, että LTT-

Tutkimus Oy:n tarjousta on pidettävä kokonaistaloudellisesti parhaana.

Hankintalaki ei edellytä arviointiperusteiden painoarvojen ilmoittamista etukäteen tarjouspyynnössä. Hankintalaki ei myöskään edellytä tarjousten pisteyttämistä tarjousvertailun yhteydessä.

Hankintapäätöksestä ja vertailuasiakirjasta on ilmennyt, että hakijan tarjous on ollut kokonaishinnaltaan noin kymmenen prosenttia voittanutta tarjousta halvempi ja että tarjoukset on arvioitu tutkijoiden erityisosaamisen osalta yhtä hyviksi. Sanotuista asiakirjoista on myös ilmennyt, että hankintayksikkö on pitänyt voittanutta tarjousta tutkimussuunnitelmien ja tutkimusmenetelmien osalta selvästi hakijan tarjousta parempana. Kun kyseessä on ollut tutkimusta koskeva hankinta, markkinaoikeus katsoo, että viimeksi mainittuja arviointiperusteita on voitu pitää kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa keskeisinä.

Johtopäätös

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se on valinnut LTT-Tutkimus Oy:n tarjouksen kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hakemus ei ole kuitenkaan ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, joten myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja työministeriön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Tommi Vuorialho.