Market Court dismisses procurement challenge where non-price criteria justified higher cost winner despite lower bidder price.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Työministeriö on pyytänyt 25.10.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia "Tutkimuksellinen tuki julkisen työvoimapalvelun palvelurakenteen uudistamisessa ja palveluverkostojen kehittämisessä" - tutkimuksesta. Tarjouspyyntö on lähetetty yhdeksälle toimittajalle, joista kaksi on antanut tarjouksen. Työministeriön ylijohtaja on päätöksellään 12.1.2005 dnro 2483/812/2004 TM valinnut Tampereen yliopiston Työelämän tutkimuskeskuksen tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ollut noin 410.000 euroa.

Työministeriö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että hankintasopimusta ei tehdä ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Net Effect Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa työministeriön hankintapäätöksen ja velvoittaa työministeriön korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä uuden tarjouskilpailun tai tekemällä ainakin uuden tarjousvertailun. Hakija on myös vaatinut, että hankintapäätöksen täytäntöönpano kielletään väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Lisäksi hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.850 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä olisi pitänyt paljon selkeämmin ilmoittaa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet. Mikäli hankintayksikkö päätyy tarkentamaan vertailussa sovellettavia arviointiperusteita, tarjouskilpailu on järjestettävä uudelleen.

Asia on joka tapauksessa palautettava hankintayksikköön uuden tarjousvertailun tekemistä varten, koska hankintapäätöksestä ei ole ilmennyt, miten hankintayksikkö on arvioinut tarjousten keskinäistä paremmuutta kunkin arviointiperusteen osalta. Hankintayksikkö on myös käyttänyt tarjousten vertailussa muita kuin tarjouspyynnössä mainittuja arviointiperusteita tutkimussuunnitelmien ja tutkimusmenetelmien osalta. Erityisosaamista koskeneen arviointiperusteen osalta hankintapäätös on perusteltu puutteellisesti.

Tutkimussuunnitelman osalta tarjousten vertailupöytäkirjassa on arvioitu myös sitä, miten eri osa-alueita on tutkimussuunnitelmassa käsitelty

(syvyys), tutkimusavusteisen kehittämisen tukea ja tutkimustiimin eri asiantuntijoiden työpanoksia. Edellä mainittuja seikkoja ei tarjouspyynnössä ole ilmoitettu arviointikriteereiksi.

Tutkimusmenetelmien osalta vertailupöytäkirjassa on jälleen arvioitu työpanosta ja sen määrää. Työpanosta ja sen määrää ei tarjouspyynnössä ole ilmoitettu arviointikriteeriksi.

Hankintapäätöksessä todetaan voittaneen tarjoajan tutkimustiimin erityisosaamisen olevan parempaa. Päätöksen perusteluissa jätetään todentamatta, millä tavoin valitun tarjoajan erityisosaaminen on parempaa kuin hakijan tutkimustiimin osaaminen.

Hakijan tarjous on ollut kokonaishinnaltaan valitun tarjoajan tarjousta edullisempi. Hakijan tarjouksen kokonaishinta on 383.568 euroa ja valitun tarjoajan hinta 489.527 euroa eli 105.959 euroa korkeampi.

Hakijan tarjouksessa on työaikayksikkönä konsulttityöpäivä ja valitun tarjoajan tarjouksessa kuukausi. Molemmat työaikapanosmittarit ovat epätäsmällisiä.

Oikein suoritetussa vertailussa hakijan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun, koska se on ollut selvästi voittaneen tarjoajan tarjousta halvempi ja muiden arviointiperusteiden osalta vähintäänkin yhtä hyvä kuin voittanut tarjous.

VASTINE

Työministeriö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä esitetyt arviointikriteerit ovat olleet sellaisia, että tutkimustoimintaa harjoittava tarjouksen tekijä on voinut ne ottaa huomioon tarjousta tehdessään. Tarjouspyynnön perusteella on ollut mahdollista saada vertailukelpoiset tarjoukset.

Kilpailutetun tutkimuksen keskeinen tehtävä on ollut uudistusten toimeenpanon ja kehittämistyön tukeminen yhdistettynä jatkuvaan toiminnan ja prosessien arviointiin. Tutkimuksella on ollut tarkoitus tukea hallituksen työllisyysohjelman toimeenpanoa. Ostettavan palvelun laadun varmistaminen on ollut ensiarvoisen tärkeää.

Tutkimussuunnitelmaa on arvioitu kokonaisuutena. Arvioinnissa on kiinnitetty huomiota muun muassa tutkimuskysymysten asetteluun, teoreettiseen taustaan, tutkimuksen toteuttamistapaan, resursointiin ja aikataulutukseen. Voittanut tutkimussuunnitelma on vastannut paremmin tilaajan tutkimukselle asettamiin vaatimuksiin. Lopputuloksena on päädytty selkeään eroon voittaneen tarjoajan esittämän tutkimuksen hyväksi.

Tutkimusmenetelmien osalta tilaajan kannalta on ollut merkittävää, miten tutkimuksellisen tuen osiossa on rakennettu koulutuksen ja konsultoinnin osuus, sekä se, minkälaisia resursseja tämän osion toteutukseen on ollut käytössä. Hakijan tarjouksen aineiston hankintatapojen osalta on ollut mahdollista, että kyselyt ja haastattelut jäävät pintapuolisiksi joko valmisteluun tai analysointiin varatun ajan vuoksi. Hakija on myös tarjonnut neljää koulutustilaisuutta, joita hankintayksikkö ei tarvitse.

Kun menetelmiä on tarkasteltu myös suhteessa tutkimussuunnitelmaan ja varattuihin resursseihin, on voittanut tarjoaja arvioitu menetelmien osalta paremmaksi.

Tarjouksissa olleiden suurten erojen vuoksi henkilöiden työpanosta on arvioitu viitteellisenä, mutta suuresta erosta johtuen sitä ei ole voitu jättää huomioimatta arvioitaessa tutkimussuunnitelman kokonaisuutta.

Voittaneen tarjouksen mukaan työpanos henkilötyökuukausina laskettuna on ollut yhteensä 74 kuukautta ilman asiantuntijaryhmän käyttöä.

Hakijan konsulttipäivien yhteismäärä on ollut 277 konsulttipäivää, mikä kuukausiksi muutettuna on vastannut vajaata 14 kuukautta.

Molemmissa tarjouksissa esitettyjen tutkimustiimien osaaminen suhteessa tutkimussuunnitelmaan ja käytettäviin menetelmiin on todettu riittäväksi, millä on tarkoitettu sitä, että molemmat tiimit ovat voineet suoriutua tutkimussuunnitelman mukaisesta tutkimuksesta. Voittaneen tarjoajan tutkimustiimin erityisosaaminen on todettu vahvemmaksi, ja sen on todettu paremmin vastaavan tilaajan tarpeita. Hyväksytyn tarjoajan osaamista on lisännyt ja täydentänyt asiantuntijoiden käyttö. Valitun tarjoajan asiantuntijoiden osaamisalueet ovat tukeneet tutkimukselle tarjouspyynnössä asetettujen tavoitteiden toteutumista parhaiten.

LAUSUNTO

Tampereen yliopiston Työelämän tutkimuskeskus on antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa.

Tarjouskilpailussa on ollut kysymys tutkivan tuen, konsultoinnin ja koulutuksen tarjoamisesta julkisten työvoimapalvelujen uudistukselle, muun muassa työvoimapalvelujen uudistusta toteuttavalle henkilöstölle koko maassa. Tuen on edellytetty olevan jatkuvaa uudistuksen toteutusaikana. Tällainen tuen tarjoaminen on tutkimushankkeissa poikkeuksellista ja myös resursseja vaativaa. Tampereen yliopiston Työelämän tutkimuskeskuksen tiimin jäsenet ovat aikaisemmin toteuttaneet useita nyt tarjouksen kohteena olevaan aiheeseen liittyviä hankkeita tarjouksessa mainittujen asiantuntijoiden kanssa myös kansainvälisesti, joten yhteistyön käytännön toteutumisesta on ollut paljon käytännön näyttöä.

VASTASELITYS

Hakija on antanut vastaselityksen.

LISÄSELVITYS

Hankintayksikkö on antanut lisäselvityksen hankinnan kohteesta ja sovellettavista säännöksistä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia tutkimuksesta "Tutkimuksellinen tuki julkisen työvoimapalvelun palvelurakenteen uudistamisessa ja palveluverkostojen kehittämisessä".

Tarjouspyynnön mukaan tutkimuksen toteutuksessa on ollut keskeistä tutkimusavusteinen uudistuksen toimeenpanon ja kehittämistyön tukeminen yhdistettynä jatkuvaan toiminnan ja prosessin arviointiin. Tutkimuksen on tullut tuottaa tietoa uudistuksen vaikutuksista muun muassa seuraaviin asioihin: työvoimatoimiston toiminta, asiakaspalvelu sekä se, voidaanko uudistetulla palvelurakenteella järjestää asiakkaiden palvelut siten, että julkisen työvoimapalvelun palvelurakenteen uudistuksen tavoitteet toteutuvat.

Tarjouspyynnössä on esitetty tarjouksen valintaperuste ja sen arviointiperusteet seuraavasti:

"Tarjousten kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa tullaan käyttämään seuraavia kriteereitä:

tutkimussuunnitelma

tutkimusmetodit

tutkimukseen osallistuvien tutkijoiden erityisosaaminen tutkimusalueelta

kokonaishinta ja hinta kustannuslajeittain."

Markkinaoikeus katsoo, että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet on hankinnan luonne huomioon ottaen esitetty tarjouspyynnössä riittävän yksilöidysti ja selkeästi, jotta tarjouksen tekijät ovat tarjouspyynnön perusteella voineet tehdä vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjousten vertailu

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Tarjouksia on arvioitu hankintapäätöksessä ja 12.1.2005 päivätyssä vertailupöytäkirjassa tutkimussuunnitelman, tutkimusmenetelmien, tutkijoiden erityisosaamisen tutkimusalueelta ja tutkimuksen hinnan osalta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on siten arvioinut tarjouksia kaikkien ilmoittamiensa arviointiperusteiden osalta.

Tarjouspyynnön kohteena oleva tutkimus on koostunut eri osa-alueista.

Hankintayksikkö on hankinnan kohde huomioon ottaen voinut arvioida sekä tutkimussuunnitelmien laajuutta että niihin sisältyvien osa-alueiden käsittelyä tutkimussuunnitelmassa (syvyys). Tutkimussuunnitelmia vertaillessaan hankintayksikön on ollut välttämätöntä arvioida myös tutkimuksen toteutettavuutta, joka on ollut riippuvainen muun ohella tutkimusyhteisöön kuuluvien tutkijoiden työpanoksista ja heidän tutkimustensa määristä. Hankintayksikkö on näin ollen tutkimussuunnitelmien vertailussa voinut arvioida sitä, miten tutkimussuunnitelman eri osa-alueita on painotettu, ja se on voinut arvioida myös tutkimusavusteisen kehittämisen tukea. Hankintayksikkö on edelleen voinut arvioida tutkimussuunnitelmien ja tutkimusmenetelmien vertailussa tutkimusyhteisöön kuuluvien tutkijoiden työpanoksia ja niiden määriä.

Markkinaoikeus katsoo juuri lausutun perusteella, että hankintayksikkö ei ole tarjousten vertailussa käyttänyt sellaisia arviointiperusteita, jotka eivät olisi käyneet ilmi tarjouspyynnöstä.

Vertailupöytäkirjassa on kuvattu yksityiskohtaisesti kummankin tarjoajan tarjousta ja käyty läpi molempien tarjousten hyviä ja huonoja puolia sekä puutteita tutkimussuunnitelman, tutkimusmenetelmien ja tutkijoiden erityisosaamisen osalta. Hankintapäätöksestä ja vertailupöytäkirjasta on käynyt ilmi, että hankintayksikkö on pitänyt voittanutta tarjoajaa parempana muiden arviointiperusteiden kuin hinnan osalta.

Sanotuista asiakirjoista on myös riittävästi ilmenneet ne seikat, joiden perusteella hankintayksikkö on päätynyt edellä mainittuun johtopäätökseen.

Markkinaoikeus katsoo, ettei vertailussa ole menetelty tutkimussuunnitelmien, tutkimusmenetelmien tai tutkijoiden erityisosaamisen arvioinnissa epätasapuolisesti tai hakijaa syrjivästi.

Hakijan tarjouksen kokonaishinta arvonlisäveroineen on ollut 383.568 euroa ja valitun tarjoajan hinta 489.527. Hankintayksikkö on katsonut, että voittanut tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisempi kuin hakijan tarjous, vaikka hakijan tarjous on ollut voittanutta tarjousta halvempi.

Hankintalaki ei edellytä arviointiperusteiden painoarvojen ilmoittamista etukäteen tarjouspyynnössä. Hankintalaki ei myöskään edellytä tarjousten pisteyttämistä tarjousvertailun yhteydessä.

Hankintapäätöksestä ja vertailuasiakirjasta on ilmennyt, että hakijan tarjous on ollut kokonaishinnaltaan noin 20 prosenttia voittanutta tarjousta halvempi mutta että voittanut tarjous on katsottu kaikkien muiden arviointiperusteiden eli tutkimussuunnitelmien, tutkimusmenetelmien ja tutkijoiden erityisosaamisen osalta hakijan tarjousta paremmaksi. Kun otetaan huomioon hankinnan kohde, markkinaoikeus katsoo, että viimeksi mainittuja arviointiperusteita on voitu pitää kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa siten keskeisinä, että suhteellisen suuresta hintaerostakin huolimatta hankintayksikkö on voinut pitää voittanutta tarjousta kokonaistaloudellisesti edullisimpana tarjouksena.

Johtopäätös

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se on valinnut Tampereen yliopiston

Työelämän tutkimuskeskuksen tarjouksen. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hakemus ei ole kuitenkaan ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton, joten myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja työministeriön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Tommi Vuorialho.