Market Court orders compensation for municipality's breach of procurement law by awarding contract to non-compliant bid.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Gallela Oy on pyytänyt Pieksänmaan kunnan toimeksiannosta 22.11.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Pieksänmaan kunnan vakuutuspalvelujen järjestämisestä. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Pieksänmaan kunnanhallitus on päätöksellään 10.1.2005 § 29 valinnut

Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolan (jäljempänä Tapiola) tarjouksen.

Hankinnan kokonaisarvo on noin 88.000 euroa.

Hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksessä tarkoitetun hankintasopimuksen muiden vakuutusten kuin lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta 18.1.2005 ja viimeksi mainitun osalta 8.2.2005.

HAKEMUS

Vahinkovakuutusosakeyhtiö Pohjola on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Pieksänmaan kunnanhallituksen päätöksen 10.1.2005 § 29 sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Pieksänmaan kunnan suorittamaan sille hyvitysmaksuna

3.789,20 euroa.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tapiolan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Tapiola on tarjonnut lakisääteistä tapaturmavakuutusta kahdella vaihtoehtoisella maksujärjestelmällä, puoliyksilöllisellä erikoismaksulla ja rajoitetulla omavastuulla. Tarjouspyynnössä on kuitenkin pyydetty tarjousta ainoastaan puoliyksilöllisestä vakuutuksesta.

Lisäksi Tapiola ei ole tarjonnut puoliyksilöllistä lakisääteistä tapaturmavakuutusta pyydetyllä 80.000 euron katkaisurajalla, vaan vaihtoehtoisesti 60.000 tai 120.000 euron katkaisurajalla.

VASTINE

Pieksänmaan kunta on vaatinut, että hakemus hylätään.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä on mainittu, että kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon vakuutusten hinnat, ehdotetut vakuutusmäärät sekä omavastuut. Hankintayksikkö on varannut itselleen mahdollisuuden hyväksyä tai hylätä tarjoukset.

Parhaan tarjouksen tehneellä Tapiolalla ei ole ollut tuotevalikoimissaan tarjouspyynnössä lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta mainittua esimerkinomaista puoliyksilöllistä vahinkokohtaista mallia, vaan se on tarjonnut "vahingoittunut katkaisurajalla" -mallia.

Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta tarjousten vertailu on perustunut esimerkinomaiseen laskelmaan, jossa on arvioitu vahinkomenot kahdessa eri tilanteessa. Kun on vertailtu Tapiolan tarjoamaa puoliyksilöllistä vaihtoehtoa hakijan vastaavaan vaihtoehtoon, Tapiolan niin sanottu maksupromille on ollut molemmissa esimerkkitapauksissa edullisempi.

Valittu Tapiolan rajoitetulla omavastuulla oleva lakisääteinen tapaturmavakuutus on ollut kunnan kannalta edullisin vaihtoehto myönteinen vahinkokehitys huomioon ottaen. Tätä vastaavaa vaihtoehtoa hakija ei ole tarjonnut pyynnöstä huolimatta.

Tapiolan tarjous on ollut hinnaltaan ja kokonaistaloudellisesti edullisin.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnössä on pyydetty "tarjoamaan Pieksänmaan kunnalle vakuutuksia vuodelle 2005 jäljempänä mainittujen tietojen pohjalta."

Lisätietona lakisääteisestä tapaturmavakuutuksesta on mainittu "Puoliyksilöllinen erikoismaksuluokka 2", "katkaisurajaan saakka/vahingoittunut" sekä "katkaisuraja 80.000 euroa". Mistään ei ilmene, että mainitut edellytykset olisivat vain esimerkinomaisia.

Hakijan ja Tapiolan tarjoukset puoliyksilöllisistä lakisääteisistä tapaturmavakuutuksista vastaavat toisiaan ja niissä on katkaisuraja. Katkaisurajan ylittävät vahingot eivät vaikuta vakuutuksenottajan niin sanotun maksupromillen kehitykseen.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole edellytetty tarjouksen antamista rajoitetulla omavastuulla olevasta vakuutusmallista.

Tapiolan tarjoamaa puoliyksilöllistä mallia olisi pitänyt käyttää tarjousvertailussa rajoitetun omavastuu -mallin sijaan. Rajoitettu omavastuu -malli näyttää hyvin halvalta ensimmäisenä vuotena, koska silloin vakuutusmaksuun ei sisälly korotusta vahinkojen johdosta. Myöhempinä vuosina vahingot lisäävät vakuutusmaksuja jopa moninkertaisesti.

Tämän mallin mukaisen vakuutuksen alkuhinnan vertaaminen puoliyksilölliseen ratkaisuun, jossa alkumaksu on korkeampi, mutta vakuutusmaksut eivät vaihtele yhtä paljon vahinkojen tapahduttua, on ollut harhaanjohtavaa ja lopputulokseltaan hakijaa syrjivää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 b §:n 2 momentin mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon hänen sulkemisestaan tarjouskilpailusta ja sulkemisen perusteista tai tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus).

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö ei ole liittänyt hakijalle toimittamaansa hankintapäätökseen hakemusosoitusta asian saattamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi, vaan ainoastaan oikaisuvaatimusohjeet asian saattamisesta Pieksänmaan kunnanhallituksen käsiteltäväksi.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 9 b

§:n 2 momentissa säädetty määräaika ei ole alkanut kulua. Markkinaoikeudelle 16.3.2005 saapunut hakemus on näin ollen tutkittava.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoajia tarjoamaan Pieksänmaan kunnalle vakuutuksia vuodelle 2005 ja viitattu jäljempänä mainittuihin tietoihin. Tarjouspyynnön liitteessä olevassa asiakirjassa on lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta todettu seuraava:

"Vakuutusmuoto: Täydellinen

Puoliyksilöllinen erikoismaksuluokka 2

Pysyvät korvaukset:

Katkaisurajaan saakka/vahingoittunut

Katkaisuraja 80.000 euroa

Ohimenevät korvaukset:

Oma vahinkotilasto".

Tarjouspyynnön liitteessä olevassa asiakirjassa on lisäksi kuvattu esimerkkilaskelmaa tietyillä oletuksilla. Myös esimerkkilaskelmassa on vahinkokohtaiseksi katkaisurajaksi ilmoitettu 80.000 euroa/vahingoittunut.

Tapiola on tarjonnut lakisääteistä tapaturmavakuutusta 60.000 euron ja

120.000 euron katkaisurajoilla ja näiden lisäksi rajoitettuun omavastuuseen perustuvia vakuutuksia. Kolmas tarjoaja on tarjonnut lakisääteistä tapaturmavakuutusta 85.100 euron katkaisurajalla. Hakija on tarjonnut lakisääteistä tapaturmavakuutusta pyydetyllä 80.000 euron katkaisurajalla.

Tarjouspyynnössä on pyydetty edellä todetuin tavoin lakisääteisestä tapaturmavakuutuksesta puoliyksilölliseen erikoismaksuluokkaan 2

perustuvia tarjouksia 80.000 euron katkaisurajalla. Tapiola ja kolmas tarjoaja eivät ole tarjonneet vakuutuksia kyseessä olevalla katkaisurajalla, vaan siitä poikkeavilla arvoilla. Tapiola on lisäksi tarjonnut puoliyksilölliseen malliin perustuvan vakuutuksen ohella rajoitettuun omavastuuseen perustuvaa vakuutusta.

Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole ilmennyt, että tarjouksen olisi voinut antaa myös muilla kuin tarjouspyynnössä mainitulla katkaisurajalla tai muusta kuin puoliyksilölliseen erikoismaksuluokkaan perustuvasta vakuutusturvasta. Asiakirjosta saadun selvityksen mukaan puoliyksilöllisen lakisääteisen tapaturmavakuutuksen maksujen määräytymisessä otetaan huomioon muun ohella tietyt maksetut korvaukset vuosikohtaiseen katkaisurajaan saakka. Kun kyse on näin ollen ollut vakuutusturvan hintaan vaikuttavasta seikasta, markkinaoikeus katsoo, että

Tapiolan ja kolmannen tarjoajan tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta.

Kun tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, että osatarjoukset olisivat mahdollisia, ovat Tapiolan ja kolmannen tarjoajan tarjoukset olleet kokonaisuudessaan tarjouspyynnön vastaisia.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se on valinnut Tapiolan tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamukset

Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimukset 18.1.2005 ja 8.2.2005 eli ennen kuin käsillä oleva hakemus on tullut vireille markkinaoikeudessa. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997 vp) mukaan hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Tarjouskilpailuun on jätetty kolme tarjousta, joista kaksi on ollut tarjouspyynnön vastaisia. Kun hakijan tarjous on ainoana saaduista tarjouksista ollut tarjouspyynnön mukainen, markkinaoikeus katsoo, että hakijalla olisi virheettömässä hankintamenettelyssä ollut hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hankintayksikkö on näin ollen määrättävä maksamaan hakijalle hyvitysmaksua.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi hakijan vaatimat 3.789,20 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus velvoittaa Pieksänmaan kunnan suorittamaan Vahinkovakuutusosakeyhtiö Pohjolalle hyvitysmaksuna 3.789,20 euroa.

Muut asiassa esitetyt vaatimukset hylätään.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Anne Ekblom-Wörlund.