Market Court voids public procurement decision for Helsinki/Metsälä centers due to procedural error and denies damages.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Työministeriö on pyytänyt 10.11.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia turvapaikanhakijoiden oikeusapupalvelujen järjestämisestä 1.4.2005 alkaen ajalle 1.4.-31.12.2005 tai optiona 1.4.2005-31.12.2007.

Tarjouksia on saatu viisi.

Työministeriö on päätöksellään 21.1.2005 diaaritunnus

2602/61/2004TM valinnut edellä mainittujen oikeusapupalvelujen toimittajiksi Lakiasiaintoimisto B:n ja C -nimisen toiminimen muodostaman yhteenliittymän (D) toimialueenaan Helsingin ja

Metsälän turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskukset ja A:n toimialueenaan muut Suomen turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskukset.

Hankintapäätöksen mukaan hankinnan arvo on enintään 378.750 euroa ajalla 1.4 - 31.12.2005.

Työministeriö on 8.2.2005 markkinaoikeuteen toimittamassaan kirjelmässä ilmoittanut, että se ei allekirjoita edellä mainitun päätöksen perusteella hankintasopimusta asian ollessa vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS JA SEN TÄYDENNYS

A on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun työministeriön 21.1.2005 tekemän päätöksen siltä osin, kuin se on koskenut Etelä-Suomen/Helsingin ja Metsälän vastaanottokeskusten asiakkaiden oikeusapupalvelujen järjestämistä, kieltää hankintayksikköä panemasta mainittua päätöstä täytäntöön ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti A

on vaatinut, että työministeriö määrätään maksamaan sille hyvitysmaksuna 50.000 euroa.

A on myös vaatinut, että markkinaoikeus antaa työministeriölle valtuudet jatkaa voimassa olevaa sopimustilannetta A:n kanssa tilapäisellä sopimuksella purkavin ehdoin siihen saakka, kunnes markkinaoikeuden tuleva päätös asiassa on saanut lainvoiman.

Lisäksi A on vaatinut, että työministeriö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.700 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty tarjousta erikseen Helsingin ja Metsälän vastaanottokeskusten oikeusapupalvelujen järjestämisestä, vaan tarjouspyyntö on tältä osin koskenut koko Etelä-Suomen aluetta. Tämän vuoksi hakija ei ole antanut tarjousta erikseen mainittujen vastaanottokeskusten osalta. Pääkaupunkiseutu on volyymiltaan ja merkitykseltään erittäin keskeinen pakolaisneuvonnan ja turvapaikanhakijoiden oikeusapupalvelujen toiminta-alue. Hankintayksikön menettely, jossa Helsingin ja Metsälän vastaanottokeskukset on hankintapäätöksessä jälkikäteen erotettu tarjouspyynnössä ilmoitetusta Etelä-Suomesta, on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden keskinäisiä painoarvoja.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksessä ilmoittanut jälkikäteen soveltavansa kahta vertailuperustetta, toisaalta yksikköhinnaltaan halvinta, toisaalta kokonaistaloudellisesti edullisinta, joita molempia ei voi samanaikaisesti toteuttaa. Yhtäältä yksikköhinnaltaan halvin tarjous sekä toisaalta kolmen laatukriteerin ja kahden hintakriteerin avulla täsmennetty kokonaistaloudellinen edullisuus ei ole sama asia, vaan sanottujen arviointiperusteiden soveltaminen johtaa olennaisesti erilaisiin lopputuloksiin.

Hankintapäätös on tehty tarjouspyynnössä ja hankintapäätöksessä ilmoitettujen arviointiperusteiden vastaisesti, koska valinta on tehty ensisijaisesti hintaan liittyvien kriteerien nojalla, vaikka hankintapäätöksessä on ilmoitettu, että laadullisille kriteereille on annettava tarjousten keskinäisessä vertailussa etusija.

Hankintayksikkö on ilmoittanut laadulliset arviointiperusteet ensisijaisiksi valintaperusteiksi, mutta kuitenkin hankintapäätöksessä lausunut, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut palvelujen yksikköhinnan osalta halvin. Hankintayksikkö ei ole myöskään esittänyt tarjousten keskinäistä vertailua, jossa tarjouksia olisi arvioitu yksityiskohtaisesti arviointiperusteiden osalta.

Hakijan tarjous on ollut paras tarjouspyynnössä etusijalle asetettujen laadullisten kriteerien eli oikeudellisen osaamisen, palvelujen saatavuuden ja toteuttamissuunnitelman ja toimitusvarmuuden osalta. Ottaen huomioon hakijan ilmoittamat laatutekijät hakijan tarjous on kilpailukykyinen myös palvelujen yksikköhinnan ja kokonaishinnan osalta.

Työministeriö on kieltäytynyt tekemästä tarjouskilpailun mukaista sopimusta hakijan kanssa myös muiden kuin hakemuksen kohteena olevien alueiden osalta, mistä on aiheutunut hakijan toiminnalle huomattavaa epävarmuutta ja lisäkustannuksia puuttuneen sopimuksellisen tilan myötä.

VASTINE JA SEN TÄYDENNYS

Työministeriö on lausunut vastineessaan muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyyntö on ollut kohderyhmän maantieteellisen jakautuman osalta siinä määrin epäselvä, että se on voinut vaikuttaa mahdollisten tarjousten tekijöiden ratkaisuihin heidän harkitessaan tarjousten tekemistä.

Tarjouspyynnössä alue on määritelty Oulun- ja Lapin lääniin, Varsinais-Suomeen, Etelä-Suomeen ja muualle Suomeen saapuneille turvapaikan hakijoille järjestettävistä oikeusapupalveluista. Varsinais-Suomi ja Etelä-Suomen alue voidaan tulkita eri tavoilla.

Hankintapäätös on lisäksi tehty tarjouspyynnön vastaisesti. Tarjousta ei ole pyydetty Helsingin ja Metsälän vastaanottokeskuksen asukkaiden oikeusapupalveluista.

Hankintapäätös on edellä mainituista syistä kumottava ja sen täytäntöönpano kiellettävä ja työministeriön on tarjouspyynnön virheellisyyden vuoksi järjestettävä uusi tarjouskilpailu.

Hyvitysmaksu on luonteeltaan toissijainen seuraamus. Ensisijaisena seuraamuksena tulee käyttää päätöksen kumoamista ja korjaamisvelvollisuutta. Hakijan hyvitysmaksuvaatimus on yksilöimätön eikä perustu todennettaviin kustannuksiin. Hakijalle ei ole aiheutunut taloudellista vahinkoa suorahankintajakson aikana. Hakija ei myöskään olisi voinut voittaa tarjouskilpailua hintaeron vuoksi.

Hakijan vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on perusteeton.

LAUSUNTO

Lakiasiaintoimisto B ja C -niminen toiminimi (yhteenliittymä D) ovat vaatineet, että markkinaoikeus hylkää A:n hakemuksen ja velvoittaa

A:n korvaamaan yhteenliittymän arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 600 eurolla.

Yhteenliittymä D on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Yhteenliittymä D:lla on riittävä oikeudellinen osaaminen ja kokemus sekä toimitusvarmuus, palvelujen saatavuus ja toteuttamissuunnitelma.

Hakijan tuntipohjainen veloitusperuste on ollut 80 euroa tunnilta arvonlisäverottomana, kun yhteenliittymän arvonlisäveroton hinta puolestaan on ollut 31,15 euroa.

Tarjouspyynnössä esitetyt kriteerit oikeudellisesta osaamisesta, palvelujen saatavuudesta ja toimitusvarmuudesta ovat olleet yksilöimättömiä, minkä vuoksi niille ei voida antaa sisällöllistä merkitystä hankintain 7 §:ssä tarkoitetussa kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa. Sen sijaan mainittujen kriteerien perusteella kilpailusta olisi voitu hankintalain 6 §:n perusteella sulkea pois tarjoaja, jolla ei ole riittävää oikeudellista osaamista tai jonka toimitusvarmuutta tai toteuttamissuunnitelmaa ei voida pitää luotettavana.

Yhteenliittymän tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisempi kuin hakijan tarjous. Sillä seikalla, että tarjouspyynnön mukaan tarjouskilpailu on koskenut koko Etelä-Suomea ja hankintapäätöksessä Etelä-

Suomi on jaettu kahteen osaan, ei ole merkitystä ratkaisun kannalta.

Hakijalla ei ole ollut virheettömässä menettelyssä mahdollisuutta voittaa koko Etelä-Suomea koskevaa tarjouskilpailua.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa.

Uusi kilpailuttaminen ei ole tarjoajien oikeusturvanäkökohdat ja hankintalainsäädännön tavoitteet huomioon ottaen tarpeen, vaan asia on palautettava työministeriöön uudelleen ratkaistavaksi tarjouspyynnön, siinä asetettujen arviointiperusteiden sekä saatujen tarjousten pohjalta.

Muun Suomen kuin Etelä-Suomen osalta hankintaa ei ole riitautettu.

Muun Suomen kuin Etelä-Suomen osalta tarjouspyynnön ja sen perusteella tehdyn hankintapäätöksen noudattama maantieteellinen aluejaotus on ollut riittävän yksiselitteisesti määritelty.

Työministeriö on vertaillessaan tarjouksia ottanut huomioon ainoastaan hintaperusteen. Hankintayksikön on sovellettava asettamiaan laatukriteereitä tasapuolisesti tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnön mukaan muun muassa matkakulut on pitänyt sisällyttää yksikköhintoihin. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut laskuttavansa nämä kulut erilliskuluina.

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouksessa sovellettu aluejaotus ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, ja tarjous on annettu tuntihintaperusteisena, vaikka tarjouspyynnössä on edellytetty yksikköhintoja. Tarjous on myös ollut hinnaltaan epärealistisen alhainen verrattuna yleiseen kustannustasoon, valtion maksuttomista oikeudenkäynneistä suorittamaan kulukorvausmäärään ja muiden tarjoajien tarjouksiin suhteutettuna.

LISÄVASTINE

Työministeriö on lisävastineessaan lausunut muun ohella seuraavaa.

Hankintamenettelyssä olleita virheitä ei saada tässä tapauksessa korjatuiksi ainoastaan tarjouksia vertailemalla ja päätöksen osittaiskorjauksella. Tarjoajien tasapuolinen kohtelu ja oikeusturvanäkökohdat edellyttävät virheellisen menettelyn korjaamista kaikilta osin ja siten tarjouskilpailun uusimista kokonaisuudessaan. Menettelyvirheet koskevat samassa laajuudessa koko hankintapäätöstä eikä siitä ole erotettavissa virheettömällä menettelyllä ratkaistua osapäätöstä.

LISÄLAUSUMA

Lakiasiaintoimisto B ja C -niminen toiminimi (yhteenliittymä D) ovat esittäneet lisälausunnossaan muun ohella seuraavaa.

Yhteenliittymä on tehnyt tarjouksensa aluejaotuksen ja tuntiveloituksen osalta työministeriöstä saamiensa ohjeiden mukaisesti. Tämän vuoksi sitä ei voida sulkea pois tarjouskilpailusta.

Koska tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, kuinka laajaa palvelua halutaan ostaa, yhteenliittymä on ilmoittanut tuntiveloitusperusteen sekä matka-ajalta ja matkustamisesta perittävät kulut. Yhteenliittymä on arvioinut tuntitarjouksen huolellisesti ottaen huomioon tarjouskilpailun voittamisesta aiheutuvat välilliset edut. Neuvontapalvelu on säännöllistä ja varmaa tuloa ilman kalliita markkinointi- ynnä muita kustannuksia.

Uusi tarjouskilpailu on työministeriön esittämin tavoin perusteltu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Vaatimuksen tutkiminen

A on vaatinut, että markkinaoikeus antaa työministeriölle valtuudet jatkaa voimassa olevaa sopimustilannetta A:n kanssa tehtävällä tilapäisellä sopimuksella. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu, kun otetaan huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 §, sanotunlaisten määräysten antaminen. A:n vaatimus on siten jätettävä tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Työministeriön 10.11.2004 päivätyn tarjouspyynnön mukaan tarjousta on pyydetty oikeusapupalvelujen järjestämisestä Oulun ja Lapin lääniin,

Varsinais-Suomeen, Etelä-Suomeen ja muualle Suomeen saapuneille turvapaikanhakijoille. Tarjouksen on voinut tehdä kokonaistarjouksena alueena koko Suomi tai osatarjouksena alueena Oulun ja/tai Lapin lääni,

Varsinais-Suomi tai Etelä-Suomi.

Tarjouspyynnössä on lisäksi pyydetty ilmoittamaan seuraavat yksikköhinnat: yleisinformaatio alkuvaiheessa, neuvonta turvapaikkamenettelyssä, aikuisen avustaminen turvapaikkamenettelyssä, alaikäisen ilman huoltajaa saapuvan lapsen avustaminen ja oikeusapu turvapaikkatutkinnassa.

Hakija on tehnyt muun ohella osatarjouksen Etelä-Suomen osalta. Hakijan tarjouksessa on tarjottua aluetta koskien seuraava maininta: "Pakolaisneuvonta antaa tämän tarjouksen osatarjouksena koskien Etelä-

Suomen lääniä. Tarkennus Etelä-Suomen alueeseen saatu 25.11.2004 työministeriöltä sähköpostilla." Hakija on tarjonnut palveluitaan kerta-, tapaamis- tai hakijaperusteisilla yksikköhinnoilla.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on mainittu seuraavaa: "Tarjous kohdistuu seuraaviin alueisiin mainitussa etusijajärjestyksessä: 1) Etelä-

Suomi:

Helsingin vastaanottokeskus

Metsälän säilöönottoyksikkö

Pääkaupunkiseudun yksityismajoittajat

- "

Hinnoittelun osalta voittaneen tarjoajan tarjous on perustunut tuntiveloitukseen.

Muut tarjoajat eivät ole tarjonneet Etelä-Suomen aluetta erillisenä osatarjouksena. Muiden tarjoajien tarjousten hinnoittelu on ollut tuntiveloitusperusteista.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hakija on tiedustellut työministeriöltä, mitä aluetta tarjouspyynnössä mainitulla Etelä-Suomella ja mitä yksikköhinnalla on tarkoitettu. Työministeriö on vastannut hakijalle alueen osalta seuraavasti: "Olisi ollut parempi ilmaus Etelä-Suomen lääni." ja yksikköhinnan osalta: "tarkoittaa po palvelun osalta hintaa/käyntikerta, hinta/neuvontatapahtuma, hinta/avustamiskerta".

Saatujen tarjousten perusteella on pääteltävissä, että tarjouspyynnön

Etelä-Suomen aluetta ja yksikköhintaa koskevat maininnat eivät ole olleet yksiselitteiset. Tarjouspyyntö on ollut mainituilta osin siinä määrin epäselvä, että tarjoajat eivät ole sen perusteella kyenneet päättelemään, minkä alueen maininta "Etelä-Suomi" on kattanut ja mikä palveluiden veloitusperusteen on tullut olla. Tarjouspyyntö ei näin ollen ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt kyseessä olevassa hankinnassa hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole kuvannut hankinnan kohdetta ja veloitusperusteita tarjouspyynnössä riittäväksi katsottavalla tarkkuudella. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamukset

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia turvapaikanhakijoiden oikeusapupalvelujen järjestämisestä 1.4.2005 alkaen. Tarjouspyynnön mukaan

"tarjouksen tekijän on mahdollisuus tarjota palvelua ajalle "1.4. -

31.12.2005 tai optiona 1.4.05 - 31.12.2007. Sopimus on mahdollista tehdä kuitenkin vuosittain johtuen valtion määrärahojen vuosiperusteisuudesta."

Lakiasiaintoimisto B ja C -nimisen toiminimen (yhteenliittymä D)

antama tarjous on koskenut ajanjaksoa 1.4. - 31.12.2005.

Varsinaisen hankintakauden on edellä olevan perusteella katsottava olleen 1.4.2005 - 31.12.2005 ja optiokauden 1.1.2006 - 31.12.2007.

Hankintapäätös on koskenut turvapaikanhakijoiden oikeusapupalvelujen järjestämistä 1.4.2005 alkaen.

Ajanjaksoa 1.1.2006 - 31.12.2007 koskevan option osalta virheellisen hankintamenettelyn ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitettujen hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohdissa säädettyjen seuraamusten määrääminen asiassa on mahdollista. Mainitulta osin hankintapäätös voidaan siten hakemuksessa tarkoitetuilta osin poistaa ja sen täytäntöönpano kieltää.

Sen sijaan ottaen huomioon, että kyseessä oleva hankintakausi 1.4.2005

- 31.12.2005 jo kulunut loppuun, markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 9 §:n 1 momentin 1 - 3 kohtien mukaiset seuraamukset eivät enää tältä osin voi tulla asiassa kyseeseen vaan että hankintalain 9 §:n 2 momentista ja 10 §:n 3 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997 vp) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Tarjoukset ovat edellä esitetyllä tavalla keskenään vertailukelvottomia tarjotun alueen ja palvelujen hinnoittelun osalta. Asiassa ei ole näin ollen mahdollista todeta, olisiko hakijalla ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Ottaen huomioon asiassa annettu ratkaisu sekä se, että asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut edellä esitetyllä tavalla hankintayksikön virheellisestä menettelystä, olisi kohtuutonta, että A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi työministeriö velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että

Lakiasiaintoimisto B ja C -niminen toiminimi (yhteenliittymä D)

pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää tutkimatta A:n voimassaolevan sopimustilanteen jatkamista koskevan vaatimuksen.

Markkinaoikeus kumoaa ajanjaksoa 1.1.2006 - 31.12.2007 koskevan option osalta työministeriön turvapaikanhakijoiden oikeusapupalvelujen toimittajan valinnasta 21.1.2005 tekemän päätöksen diaaritunnus 2602/61/2004TM Helsingin ja Metsälän turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskusten toimialuetta koskevilta osin ja kieltää hankintayksikköä panemasta sanottua päätöstä täytäntöön sanotulta osin nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Mikäli työministeriö aikoo edelleen hankkia kysymyksessä olevat oikeusapupalvelut sanotulta osin julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa tässä päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen uusi tarjouskilpailu.

Markkinaoikeus velvoittaa työministeriön korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 2.700 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen muilta osin ja muut esitetyt vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Pertti Virtanen.