Market Court dismisses public procurement bid rejection due to alleged unfair scoring criteria application.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Espoon kaupunki on julkaissut hankintailmoituksen Julkiset Hankinnat -lehdessä 16.12.2004/51 tilivuosien 2005 - 2008 julkisen hallinnon ja talouden tarkastuspalvelusta. Hankintayksikkö on lähettänyt 10.12.2004 päivätyn tarjouspyynnön 11 tarjoajalle, joista neljä on antanut tarjouksen. Espoon kaupungin kaupunginvaltuusto on päätöksellään 14.3.2005 § 16 päättänyt valita vuosien 2005 - 2008 tilintarkastuksen suorittajaksi SVH Julkistarkastus Oy:n.

Hankinnan kokonaisarvo on noin 230.000 euroa.

Espoon kaupunki on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että sopimusta valitun tarjoajan kanssa ei tehdä niin kauan kun asia on markkinaoikeudessa käsiteltävänä.

HAKEMUS

KPMG Kunta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa edellä mainitun hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin maksamaan sille hyvitysmaksuna 183.072 euroa. Hakija on myös vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hintaa ei ole vertailussa painotettu syrjimättömällä ja tasapuolisella tavalla. Tarjouspyynnössä hinnalle on ilmoitettu 65 prosentin painoarvo ja laadulle 35 prosentin painoarvo. Hankintayksikkö on päättänyt tarjousten arviointikriteereiden painotuksesta vasta tarjouskilpailun päätyttyä.

Tarkastuslautakunnan 10.2.2005 vahvistaman pisteytystaulukon mukaan hyvinkin suuret hintaerot vaikuttavat pisteytykseen vain asteittain ja porrastetusti kahden prosenttiyksikön välein. Tarjousten vertailussa hinnasta annetut pisteet ovat vaihdelleet 50:stä 65:een. Valitun tarjoajan hinta on ollut 26,3 prosenttia eli 48.128 euroa hakijan hintaa kalliimpi. Hinnanerosta huolimatta valittu tarjoaja sai hinnan osalta 54 pistettä ja hakija edullisimmasta hinnasta 65 pistettä.

Laadun osalta vastuullisen tilintarkastajan kokemuksesta suurten kaupunkien tilintarkastajana on saanut enimmillään 20 pistettä. Hakijan esittämät tilintarkastajat ovat työskennelleet asiantuntijatehtävissä samantyyppisissä ja -kokoisissa kaupungeissa kuin Espoo. Merkittävästä kokemuksesta ja osaamisesta huolimatta hakija sai laadusta vain kymmenen pistettä. Vertailussa ei ole otettu huomioon hakijan vastuunalaisen tilintarkastajan pitkää ja laajaa kokemusta yritysten tilintarkastuksesta eikä hakijan erityisasiantuntijoiden osaamista. Hankintayksikkö on ilmoitetuista valintaperusteista huolimatta painottanut vain JHTT-tilintarkastajien määrää.

Hakijan tarjous olisi tullut hyväksyä halvimpana ja kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Yli 26 prosentin hinnanero on niin suuri, että hinnalle olisi pitänyt antaa tarjousten vertailussa ratkaiseva merkitys.

VASTINE

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Hankintayksikkö on kiistänyt hakijan oikeudenkäyntikulut perusteeltaan ja paljoksunut niitä määrältään.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti.

Hakijan tarjouksessa on ilmoitettu, että hinnat ovat voimassa tilivuoden 2005 loppuun, minkä jälkeen niitä tarkistetaan vuosittain tarjouksessa eritellyllä tavalla. Hakijan tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyyntöä vastaamattomana, koska hinta ei ole ollut kiinteä tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Tilivuosien 2005 - 2008 julkisen hallinnon ja talouden tarkastuspalvelua koskevassa tarjouskilpailussa on kaikilta osin noudatettu lakia julkisista hankinnoista, eikä hankintamenettelyn missään vaiheessa ole menetelty syrjivästi tai muutoin virheellisesti.

Tarjousten arviointiperusteet on asetettu hankintayksikön lähtökohdista. Suomen toiseksi suurimman kaupungin tilintarkastus on laaja ja vaativa tehtävä, ja sen vuoksi referenssit suurten kaupunkien tilintarkastuksesta ovat keskeisiä. Tarkastuslautakunta on 10.2.2005, ennen tarjousten avaamista, tarkentanut tarjousten arvioinnin periaatteita, kuitenkaan muuttamatta tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita.

Hintoja on vertailtu tarkastuslautakunnan määrittämien taulukoiden mukaisesti. Hintojen vertailussa käytetty taulukko on symmetrinen. Hintojen vertailu ei ole ollut syrjivää. Hinnan ja laadun välillä on suoritettu painotus, ja vertailussa käytetyt pisteet vastaavat tarjouspyynnössä ilmoitettuja painoarvoja. Tarjouspyynnön mukaisesti hinnasta on voinut saada enintään 65 pistettä ja laadusta 35 pistettä.

Tarjouspyynnön mukaan vertailussa kiinnitetään laadun osalta huomiota erityisesti suurten kaupunkien ja kuntakonsernien tilintarkastuskokemukseen. Tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan vastuunalaisella tilintarkastajalla on kokemusta suuren kaupungin vastuunalaisena tilintarkastajana toimimisesta. Hakijan vastuunalaisella JHTT-tilintarkastajalla ei ole kokemusta suurten tai keskisuurten kaupunkien tarkastuksesta. Kokemusta on vain suuresta kuntayhtymästä ja pienemmistä kunnista. Kuntayhtymän tilintarkastajana toimiminen, joka on kapean toimialan tarkastusta, ei ole rinnastettavissa suuren kaupungin tilintarkastukseen. Näin ollen hakija on saanut vastuunalaisen tilintarkastajan osalta laadusta 10 pistettä.

Hakijan tarkastusryhmässä on vastuunalaisen tilintarkastajan lisäksi yksi auktorisoitu tilintarkastaja. Kummallakaan ei ole tarkastuskokemusta suurista kaupungeista. Kaksi muuta tarkastusryhmään kuuluvaa eivät ole auktorisoituja, eikä heillä ole relevanttia erityisosaamista. Hakijan asiantuntijoilla ei ole hankintayksikön tarvitsemaa erityisasiantuntemusta.

Valitun tarjoajan tarkastusryhmässä seitsemästä JHTT-tarkastajasta kolmella on kokemusta suurten kaupunkien vastuunalaisena tarkastajana toimimisesta. Tarkastusryhmään kuuluvilla on laajempi erityisosaaminen kuin hakijan tarkastusryhmään kuuluvilla, ja lisäksi ryhmän kaikilla tilintarkastajilla on kunnallista tarkastuskokemusta.

Valitun yrityksen tarkastusosaaminen ja -kokemus on niin paljon parempi kuin hakijan, että valittu tarjous on kokonaistaloudellisesti edullisin.

LAUSUNTO

SVH Julkistarkastus Oy on lausunnossaan katsonut, että hakijan tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena, koska hakija on tarjouksessaan varannut itselleen oikeuden muuttaa ilmoittamiaan vuosittaisia kokonaishintoja.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään ilmoittanut esittäneensä tarjouksessaan kiinteän hinnan vuosien 2005 - 2008 tarkastuksista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoushinta on tullut antaa kiinteänä kokonaishintana tilivuosilta 2005 - 2008, ja hinta on tullut eritellä tilivuosittain tarjouspyynnön liitteellä 1.

Hakijan tarjouksessa on ilmoitettu, että hinnat ovat voimassa tilivuoden 2005 tarkastustyön loppuun, jonka jälkeen niitä tarkistetaan vuosittain 3 - 3,5 prosenttia kerrallaan. Tarjouksessa on todettu, että hinta on eritelty tarjouksen liitteessä 1. Mainittu liite on hankintayksikön laatima ja tarjouspyynnön liitteenä 1 ollut kaavake. Hakija on täyttänyt kaavakkeen kaikki kohdat ottaen huomioon edellä todetut hintojen tarkistukset. Hakijan tarjouksessa on näin ollen ilmoitettu kiinteä kokonaishinta tilivuosille 2005 - 2008. Hakijan tarjous ei ole hinnan ilmoittamisen osalta ollut tarjouspyynnön vastainen.

Tarjousten vertailu

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintalain 7 a §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää muun ohella, että hankintayksikkö soveltaa etukäteen ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä on tarjousten valintaperusteiksi ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, jota arvioidaan hinnan ja laadun perusteella. Hinnan painoarvoksi on ilmoitettu 65 prosenttia ja laadun painoarvoksi 35 prosenttia. Hinnan osalta arviointiperusteena on ilmoitettu "lakisääteisen tilintarkastuksen hinta (sopimuksen kokonaishinta)".

Laadun osalta arviointiperusteet on jaettu tarjouspyynnössä kolmeen eri osatekijään. Vastuunalaisen tilintarkastajan osalta perusteeksi on ilmoitettu "kokemus, erityisesti suurten kaupunkien ja kuntakonsernien tilintarkastuksesta tai tarkastuksen organisoinnista ja muut hänen ansionsa (painoarvo 20)." Tarkastusryhmän osalta perusteeksi on ilmoitettu "tarkastusryhmään kuuluvien avustavien tilintarkastajien koulutus, erityisasiantuntemus ja kokemus kunnallisesta tilintarkastuksesta (painoarvo 10)." Tarkastuksen suorittamisen osalta arviointiperusteet ovat olleet "tarkastuksen toteutustavat, perusteena riskianalyysi ja raportointi (painoarvo 5)."

Hankintayksikön tarkastuslautakunta on täsmentänyt tarjousten arviointiperusteita tarjousten tekemiselle varatun ajan jälkeen kokouksessaan 10.2.2005. Hintapisteiden määräytymisestä on laadittu taulukko, jossa on määritelty yksityiskohtaisesti pisteiden jakautuminen. Laadun arviointiperusteita on myös täsmennetty määrittämällä tarkemmin, millä edellytyksillä pisteitä annetaan.

Tarkastuslautakunnan laatiman taulukon mukaan halvimmalle tarjoukselle ja sitä enintään kolme prosenttia kalliimmalle tarjoukselle annetaan 65 pistettä, halvinta tarjousta enemmän kuin viisi prosenttia kalliimmalle tarjoukselle 64 pistettä, halvinta tarjousta enemmän kuin seitsemän prosenttia kalliimmalle tarjoukselle 63 pistettä ja halvinta tarjousta enemmän kuin yhdeksän prosenttia kalliimmalle tarjoukselle 62 pistettä. Taulukko jatkuu porrastetusti saman periaatteen mukaisesti.

Hankintayksikkö on soveltanut edellä mainittua taulukkoa tarjousten hintavertailussa. Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan tarjouksista halvin ja hakija on saanut hintavertailussa täydet 65 pistettä. Voittanut tarjous on saanut 54 pistettä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltansa rajoissa mahdollisuus päättää niistä laskentaperusteista, joita hintavertailussa käytetään. Halvimmalle tarjoukselle on annettu 65 pistettä, joten hinnan pisteytyksen suhteellinen painoarvo verrattuna laatuun on tarjouspyynnön mukainen. Taulukkoa on sovellettu edellä kuvattujen periaatteiden mukaisesti kaikkiin tarjoajiin. Hinnan osalta hankintayksikön tarjousten vertailussa soveltamat perusteet eivät siten ole olleet ristiriidassa tarjouspyynnössä ilmoitetun kanssa. Markkinaoikeus katsoo, että tarkastuslautakunnan vahvistaman taulukon soveltaminen tarjousten hintojen pisteytykseen ei ole ollut hakijaa syrjivää taikka tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua vaarantavaa.

Laadun osalta tarkastuslautakunnan 10.2.2005 hyväksymässä taulukossa on määritelty pisteytyksen perusteet vastuunalaisen tilintarkastajan kokemuksen osalta, tarkastusryhmän osalta ja tarkastuksen toteutustavan osalta. Vastuunalaisen tilintarkastajan osalta pisteytyksessä on painotettu kokemusta suurimpien kaupunkien tilintarkastuksesta sekä KHT-tutkintoa. Tarkastusryhmän osalta on painotettu ryhmän kokoa ja sen jäsenten koulutusta ja erityisasiantuntemusta. Tarkastuksen toteutustavan osalta on painotettu tarkastussuunnitelman laatua ja suunnitelman perusteena olevaa riskianalyysia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön 10.2.2005 tekemä laadun arviointiperusteiden pisteytyksen täsmennys on merkinnyt tarjouspyynnössä esitettyjen arviointiperusteiden pisteytysperusteiden täsmentämistä, ja on tapahtunut sen harkintavallan rajoissa, mikä hankintayksiköllä on tarjouksia arvioidessaan. Laadun arviointiperusteet eivät ole hankintayksikön täsmennysten johdosta muuttuneet tarjouspyynnöstä poikkeaviksi.

Tarjouspyynnön ja tarkastuslautakunnan 10.2.2005 vahvistamien arviointiperusteiden mukaisesti on vastuunalaisen tilintarkastajan osalta tarjousten vertailussa painotettu kokemusta suurten kaupunkien tilintarkastuksesta. Voittaneen tarjoajan vastuunalaisella tilintarkastajalla on ollut kokemusta suuren kaupungin tilintarkastuksesta, kun taas hakijan vastuunalaisella tilintarkastajalla on ollut kokemusta suurten yritysten ja konsernien tarkastuksesta. Voittanut tarjoaja on tämän arviointiperusteen osalta saanut 20 pistettä ja hakija 10 pistettä. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön menettely ole tältäkään osin ollut tarjoajien tasapuolista kohtelua vaarantavaa tai syrjivää.

Tarjousten laadun vertailu on suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitettuja kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita soveltaen ja tarjoukset on pisteytetty ilmoitettujen perusteiden mukaisesti. Hankintapäätöksestä ja sen liitteenä olevista 22.2.2005 päivätystä tarjousten vertailusta ja tarkastuslautakunnan 10.2.2005 vahvistamista pisteytysperusteista on käynyt ilmi, millä tavalla tarjouksia on laadun osalta vertailtu ja millä perusteella tarjouksille on annettu pisteitä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Asian näin päättyessä hakijan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Minna Saarikoski ja Ville Parkkari.