Market Court dismisses tender challenge but orders tax authority to pay applicant's legal costs.

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Verohallitus on pyytänyt 6.4.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia verohallinnon asianhallintajärjestelmästä. Hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehdessä 15.4.2004/16. Hankintayksikkö on saanut seitsemän tarjousta.

Verohallitus on päätöksellään 25.11.2004 numero 720/73/2004 valinnut

Hewlett Packard Oy:n (jäljempänä myös HP) tarjouspyynnössä tarkoitetun järjestelmän toimittajaksi.

Hankinnan kokonaisarvoksi on hankintapäätöksessä arvioitu noin

1.500.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 28.1.2005.

HAKEMUS

Sentera Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Verohallituksen 25.11.2004 päivätyn asianhallintajärjestelmää koskevan hankintapäätöksen, kieltää Verohallitusta panemasta mainittua päätöstä täytäntöön ja velvoittaa Verohallituksen korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Sentera Oyj on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus kieltää mainitun hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Sentera Oyj on vaihtoehtoisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Verohallituksen maksamaan sille hyvitysmaksuna

412.493 euroa korkoineen. Sentera Oyj on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Verohallituksen korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 16.143,77 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintalain 7 §:n ja hankinta-asetuksen 41 §:n mukaan hankintayksikön on hyväksyttävä tarjouksista joko hinnaltaan halvin tai kokonaistaloudellisesti edullisin ennalta määriteltyjen arviointiperusteiden mukaan. Käytettäessä arviointiperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouspyyntöasiakirjoissa on, mikäli mahdollista, esitettävä arviointiperusteet tärkeysjärjestyksessä.

Sekä Verohallituksen tarjouspyynnössä että hankintapäätöksessä on mainittu, ettei arviointiperusteille ole asetettu eri painoarvoja. Tarjouspyyntöasiakirjasta poiketen Verohallitus on kuitenkin hankintapäätöksessä todennut hankinnan arvioinnissa tarjousten kokonaiskustannusten olleen yksi merkittävimpiä valintaperusteita. Hankintapäätöksessä on myös annettu painoarvoa järjestelmästä muodostuvalle kokonaisarkkitehtuurille ja sen integrointimahdollisuudelle verohallinnon ITC-perusjärjestelmään.

Sentera Oyj:n tarjous on ollut 606.631 euroa eli jopa 32,1 prosenttia

HP:n tarjousta halvempi. Verohallituksen ilmoitettua hankintapäätöksessään sen antaneen merkittävästi arvoa kokonaiskustannuksille on epäilyttävää, miksei Sentera Oyj:n kokonaiskustannuksiltaan näinkin paljon halvempi tarjous ole voittanut tarjouskilpailua. Jotta HP:n tarjouksen valitseminen olisi ollut kokonaistaloudellisuuteen vedoten perusteltua, olisi Sentera Oyj:n tullut saada HP:ta huomattavasti huonommat arvosanat ilmoitettujen arviointiperusteiden arvioinnissa.

Sentera Oyj:n saamat arvosanat ovat kuitenkin olleet erittäin hyvät, vaikka se on saanut tietyistä valintaperusteista huonommat arvosanat kuin HP. HP:n paremmat arvosanat ovat johtuneet verohallinnon edustajien subjektiivisista mieltymyksistä.

Hinnan osalta HP on saanut arvosanan "erinomainen", vaikka sen tarjous on ollut edellä todetuin tavoin kalliimpi kuin Sentera Oyj:n. Kolmannen tarjoajan tarjous, jonka kokonaiskustannukset ovat olleet hyvin lähellä HP:n tarjouksen kokonaiskustannuksia, on saanut arvosanaksi vain "hyvä". Sentera Oyj:n tarjous on lisäksi sisältänyt järjestelmän toiminnan kannalta tarvittavan laitteistokapasiteetin käyttöoikeuden. HP:n tarjous ei ole sisältänyt tarvittavia laitteita, vaan Verohallitus joutuu

HP:n tarjouksen valitessaan hankkimaan arviolta vähintään kymmenen palvelinlaitteistoa, joiden hankintahinta on kymmeniä tai jopa satojatuhansia euroja.

Hankintapäätöksen arviointitaulukossa Sentera Oyj:n kyky toimittaa mittavia ratkaisuja on arvioitu heikommaksi kuin HP:n. Sentera Oyj:n tarjous on perustunut IBM:ltä alihankintana hankittaviin IBM:n valmisohjelmistoihin. Sentera Oyj on tarjouksessaan osoittanut kykynsä toimittaa mittavia ratkaisuja, minkä lisäksi Sentera Oyj:llä on mahdollisuus käyttää järjestelmän toimituksen osalta IBM:n kotimaisia ja maailmanlaajuisia kokemuksia. Sentera Oyj:n ja IBM:n yhteiset kotimaiset ja kansainväliset referenssit ovat olleet erinomaiset ja vähintään yhtä hyvät HP:n referenssien kanssa.

Sentera Oyj:n käyttöpalveluperusteinen tarjous on Verohallituksessa koettu tyydyttävästi soveltuvaksi verohallinnon arkkitehtuuriin ja käytettävyysvaatimuksiin. Hankintapäätöksessä on kuvattu Sentera Oyj:n tarjoaman ratkaisun liittäminen verohallinnon perusjärjestelmiin vaikeana ja riskialttiina. Verohallitus ei ole tältä osin pyytänyt hankintaprosessin aikana Sentera Oyj:ltä riittävästi lisätietoa, vaan arvio integraation riskialttiudesta on perustunut puhtaasti Verohallituksen subjektiiviseen näkemykseen asiasta. Käyttöpalveluperusteiset toimitukset ovat yleisesti käytössä ja vakiintuneet ITC-markkinoille myös verohallinnon järjestelmää vastaavissa järjestelmissä.

Sentera Oyj on ilmoittanut tarjouksessaan kiinteän toimitusaikataulun vaiheiden 1 ja 2 osalta sekä arvioinut vaiheiden 3 ja 4 toteutusaikataulun verohallinnon toteutusaikatauluehdotuksen mukaisesti. HP on puolestaan antanut tarjouksessaan kaikkien eri vaiheiden osalta ainoastaan sitomattoman aikatauluarvion. Tästä huolimatta HP on saanut työn toimitusaikataulusta arvosanan "erinomainen" ja Sentera Oyj puolestaan arvosanan "tyydyttävä". Arvosanojen erot eivät ole objektiivisesti perusteltavissa.

HP:n tarjouksen valitsemiseen on vaikuttanut olennaisilta osin verohallinnon aikaisemmat kokemukset HP:n tarjoamista tuotteista ja palveluista.

Hankintamenettelyssä on tapahtunut virheitä, joilla on ollut ratkaiseva vaikutus hankintapäätökseen. Sentera Oyj:llä olisi ollut tosiasiallinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, jos Verohallitus olisi suorittanut hankinnan hankintasäännösten mukaisesti.

Verohallituksen maksettavaksi asetettavan hyvitysmaksun tulee käsittää

Sentera Oyj:lle hankintamenettelyyn osallistumisesta aiheutuneet kustannukset sekä sen menettämän katteen määrä.

VASTINE

Verohallitus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa Sentera Oyj:n korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 8.541,65 eurolla.

Hankintayksikkö on lisäksi pyytänyt suullisen käsittelyn järjestämistä, jossa kuultaisiin todistajaa tarjouspyynnön sisällön selvittämiseksi hankinnan kohteen osalta.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Verohallitus on todennut tarjousten käsittelyn ensimmäisessä vaiheessa, että tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia ja ne on otettu jatkokäsittelyyn. Sentera Oyj:n tarjous on hyväksytty tarjousvertailuun, jossa se on hävinnyt tarjouskilpailun HP:lle laadullisten ominaisuuksien vuoksi.

Tarjouspyynnössä on todettu, että hankinnan kohteena on asianhallintajärjestelmän toimittaminen ja että tarjouksessa on esitettävä asianhallintajärjestelmän laitteisto kehitys-, testi- ja tuotantoympäristöissä.

Verohallitus on tehnyt tarjousvertailun ilmoitettujen kriteerien mukaisesti. Tarjoukset on ryhmitelty arvioinnin yhteydessä kolmeen ryhmään: "(1) erinomaiset, (2) hyvät ja (3) tyydyttävät." Kriteereille ei ole annettu painoarvoja ja pisteytys on ollut suuntaa-antava.

Tietojärjestelmän hankinta on tyypillisesti hankinta, jossa valintakriteereille ei anneta painoarvoja eikä ilmoitettuja arviointiperusteita aseteta tärkeysjärjestykseen. Näin siitä syystä, että hankintayksikkö ei halua sitoutua toiminnallisesti huonosti soveltuvaan tietojärjestelmään, vaikka tämän hinta olisikin muita tarjouksia alhaisempi. Toisaalta hankintayksikkö ei ole myöskään valmis sitoutumaan toiminnallisesti parhaimpaan, jos kokonaishinta nousee liian korkeaksi.

Verohallituksen käsillä olevassa hankinnassa noudattamat arviointiperusteet ovat olleet hankinnan kohteeseen liittyviä seikkoja, joiden perusteella on voitu selvittää, mikä tarjouksista on ollut hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Arviointiperusteet ovat myös olleet siten yksilöityjä, että tarjoajat ovat voineet ottaa ne huomioon tarjouksia laatiessaan.

Sentera Oyj:n tarjouksen olennaisin heikkous on ollut se, että tarjouksessa esitetty toimintamalli on perustunut IBM:n palvelukeskuksessa tuotettavan käyttöpalveluun. Tarjouspyynnössä on nimenomaan todettu, että "Sovelluspalvelimet sijaitsevat Verohallinnon määrittelemässä palvelusalissa ja niitä valvotaan Verohallinnon sopimin menettelyin."

Verohallituksen vaatimus sovelluspalvelinten sijainnista on oikeutettu, koska asianhallintajärjestelmä tulee sisältämään oleellisessa määrin salassa pidettävää verotietoa. Verohallituksen kannalta ei myöskään ole järkevää erottaa asianhallintajärjestelmän sijaintia Verohallituksen perusjärjestelmästä eli verojen laskentajärjestelmästä.

Verohallitus on korostanut hankintapäätöksessään, että Sentera Oyj:n tarjousta on pidetty heikkona siitä syystä, että tarjous on perustunut edellä mainittuun käyttöpalveluun. Verohallituksella on ollut oikeutettu syy antaa tälle tavoitteelle painoarvoa. Hankintapäätöksessä on tämän mukaisesti korostettu, että arvioinnissa on painotettu pakollisten vaatimusten toteuttamista. Lisäksi hankintapäätöksessä on todettu, että

Sentera Oyj:n tarjous on perustunut Verohallituksen ITC-arkkitehtuurista poikkeavaan ratkaisuun. Mainitulla seikalla on ollut lievä Sentera Oyj:n tarjouksen arviota heikentävä vaikutus. Oraclen tietokannan käyttämisestä ei hankintamenettelyssä ole saanut lisäpisteitä.

Työn toimitusajan osalta Sentera Oyj:n tarjous on arvioitu tyydyttäväksi ja HP erinomaiseksi. HP on esittänyt aikataulusta seuraavaa: "Projektin kokonaisaikataulu on noin 7 kuukautta, jonka jälkeen alkaa 6 kuukauden takuuaika. - - Projektin toimitus on jaettu seuraaviin projektivaiheisiin. Määrittely/Suunnitteluvaihe toteutuu ajallisesti osittain rinnakkain toteutusvaiheen kanssa:

Projektin aloitus, kesto 2 viikkoa

Määrittely/suunnitteluvaihe, kesto 3 kuukautta

Toteutus- ja testausvaihe, kesto noin 3 kuukautta

Hyväksymistestaus, kesto 3 viikkoa

Käyttöönoton valmistelu, kesto 2 viikkoa".

Sentera Oyj on puolestaan ilmoittanut projektin kokonaiskestoksi kuusi kuukautta, mutta tarjouksessa ei ole otettu huomioon kaikkia vaiheita.

Lisäksi vaiheiden 3 ja 4 kesto on jäänyt tarjouksessa avoimeksi.

Hinnoittelun selkeyden osalta Sentera Oyj:n tarjous on arvioitu tyydyttäväksi ja HP:n tarjous erinomaiseksi. Sentera Oyj:n tarjouksessa on todettu, että lisäresurssimaksu lasketaan "tapauskohtaisesti". Tämä lisäresurssimaksu on koskenut tarjouksessa yksilöityjä palveluja, joiden luonne tai tarve ei ole millään tavoin ilmennyt tarjouksesta. Tarjouksesta ei ole selvinnyt se, milloin kyseisiä lisäpalveluja tulisi käyttää ja mitä näiden lisäpalveluiden käyttö maksaisi. Hinnoittelun epäselvyys on vakava laadullinen virhe, joka on olennaisesti heikentänyt Sentera Oyj:n menestymismahdollisuuksia tarjousvertailussa.

Sentera Oyj:llä ei tarjouksen laadullisten ja hinnoitteluun liittyvien puutteiden vuoksi ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua, vaikka hankintamenettelyssä olisikin tapahtunut virhe. Sentera Oyj:n hyvitysmaksuvaatimuksen määrä ei ole riittävän selkeä, koska vaatimuksessa vain luetellaan kustannuksia ja katetoiveita. Sentera Oyj:n toiminta on ollut tappiollista vuonna 2003. Sentera Oyj:n esittämä käyttökatevaatimus (15 - 60 prosenttia) on siten karkeasti ylimitoitettu.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Verohallitus ei ole tarjouspyynnössään yksilöinyt, missä sovelluspalvelinten tulee sijaita, vaan pidättänyt itselleen oikeuden määritellä sijainti hankinnan myöhäisemmässä vaiheessa. Kyseessä on näin ollen hankintalain 6 §:n vastaisesti yksilöimätön ja syrjivä kriteeri. Hyväksymällä

Sentera Oyj:n tarjouksen tarjousvertailuun Verohallitus on myös hyväksynyt sen tarjoaman käyttöpalvelumallin.

Verohallitus on liittänyt hankintapäätökseensä taulukon, josta käyvät ilmi kaikkien tarjoajien saamat arvosanat asteikolla tyydyttävä - hyvä -

erinomainen. Kyseinen vertailutaulukko ei täytä hankintalain vaatimusta päätöksen perustelemisesta. Verohallituksen olisi tullut hankintapäätöksessään selventää, miten se on kyseisiin arvosanoihin päätynyt.

Koska näin ei ole menetelty, hankintapäätös on hankintalain vastainen.

Verohallituksen olisi tullut arvioida kaikkia valintakriteerejä samoin painoarvoin. Verohallitus on pidättänyt itsellään mahdollisuuden valita tarjouskilpailuun osallistuvista, kenet se itse haluaa. Verohallitus on itsekin todennut, ettei se halua sitoutua tarjouspyynnössä esitettyihin kriteereihin, vaan haluaa pidättää itsellään mahdollisuuden valita tarjouksista mielestään soveltuvin asettamatta ennalta sitovia arviointikriteerejä. Verohallituksen huoli on aiheeton, sillä esitetty ongelma poistuu painottamalla arviointiperusteissa laatua ja hintaa hankintayksikön toivomassa suhteessa.

Verohallitus on vastineessaan todennut, että sen on hankintaa tehdessään ollut otettava huomioon, että hankinnan kohteena olevaan tietojärjestelmään kohdistuu lähivuosina erittäin suuri ja nopeatempoinen muutostarve, jonka Verohallitus tekee mahdollisesti omana työnä omissa tiloissaan. Kyseistä seikkaa ei ole mainittu tarjouspyynnössä eikä ilmoitettu hankinnan arviointikriteereissä.

HP on tarjouksessaan ilmoittanut järjestelmän takuuajaksi 6 kuukautta ja Sentera Oyj 12 kuukautta. Sentera Oyj:n olisi pitänyt saada tästä arviointiperusteesta paremmat pisteet kuin HP.

Hyvitysmaksun määrän osalta Verohallituksen lähtökohta, eli Sentera Oyj:n vuoden 2003 tilinpäätösluvut, on väärä. Sentera Oyj:n käyttökatetta tarkastelemalla ei pysty vetämään johtopäätöstä siitä, mikä olisi ollut Sentera Oyj:n Verohallitukselle tarjoamien palveluiden todellinen kate.

LISÄVASTINEET

Hankintayksikkö on lisävastineissaan lausunut muun ohella seuraavaa.

Verohallitus on epähuomiossa listannut tarjouspyynnön arviointiperusteiden joukkoon toimittajan kelpoisuusedellytyksiin liittyviä seikkoja, jotka Verohallitus on jättänyt lain edellyttämällä tavalla ottamatta huomioon tarjousvertailua tehdessään. Tarjousvertailu on tehty yksinomaan tarjouspyynnössä esille tuodun toiminnallisuuden ja hinnoittelun perusteella.

Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti todettu, että hankinnan kohteena on asianhallintajärjestelmän toimittaminen. Tarjouspyynnössä on todettu, että toimittajan tulee asentaa asianhallintajärjestelmä viime vaiheessa tuotantoympäristöön. Sentera Oyj on kiinnittänyt huomioita siihen, että Verohallitus on todennut tarjouspyynnössä lisäksi, että sovelluspalvelinten tulee sijaita verohallinnon määrittelemissä tiloissa. Kyse ei ole ollut pelkästään tilojen määrittelemisestä, vaan siitä, että palveluntarjonnan on tullut tapahtua Verohallituksen määrittelemässä tilassa verohallinnon tuotantoympäristössä. Verohallituksella on ollut oikeus antaa

Sentera Oyj:lle huonommat pisteet siitä, etteivät palvelimet sen antaman tarjouksen mukaan ole sijainneet verohallinnon tuotantoympäristössä. Myöskään tietojärjestelmän muutostarve ei ole ollut valintakriteeri, vaan Verohallituksen vastineessa esittämä perustelu sille, miksi

Verohallitus on korostanut tarjouspyynnössä ja hankintapäätöksessä sitä, että palvelu toteutetaan Verohallituksen tuotantoympäristössä.

Sentera Oyj:n tarjous olisi voitu hylätä kelpoisuusedellytykset täyttämättömänä sillä perusteella, ettei tarjouksessa tarjottu palvelua verohallinnon omissa tiloissa. Verohallituksella on ollut kuitenkin oikeus ottaa mainittu seikka huomioon toiminnallisuutta arvioitaessa, koska palvelun tarjoaminen verohallinnon tuotantoympäristössä mainittiin tarjouspyynnössä useassa kohtaa ja soveltuvuus oli tarjouspyynnössä ilmoitettu arviointikriteeri.

Hinnoittelun selkeyden osalta Sentera Oyj:n tarjouksesta ei ole ilmennyt, että lisäpalvelujen osalta kyse olisi ollut ylimääräisistä resursseista, jotka eivät olisi millään tavalla välttämättömiä asianhallintajärjestelmän toteuttamiseksi. Tarjouksessa on ollut myös se puute, ettei kuukausihintaan sisältyvien neljän palvelimen kapasiteettia ole ilmoitettu. Perustason palvelinten kapasiteetin mahdollisesti loppuessa jäävät kaikki uudet kustannukset lisäresurssimaksulla katettaviksi. Vastaava ongelma koskee muun muassa teknisiä asiantuntijapalveluita sekä tietokantojen hallintapalveluita. Sentera Oyj:n esittämä hintataso on selkeästi niin sanottu "alkaen" hinta, joka jättää todelliset, oleellisesti korkeammat kustannukset epäselviksi ja ennakoimattomiksi.

Sentera Oyj:n esittämä takuuaika on jäänyt epämääräiseksi. Lisäksi

Sentera Oyj:n takuussa on rajattu vastuuta alihankkijoiden virheiden osalta.

Vertailutaulukko on yhdessä hankintapäätöksen kanssa täyttänyt hankintalain edellyttämän perusteluvaatimuksen. Hankintapäätöksessä on todettu Sentera Oyj:n tarjouksen keskeiset puutteet, erityisesti Sentera Oyj:n tarjouksen perustuminen IBM:n palvelukeskuksessa tuotettavaan käyttöpalveluun, eli siis verohallinnon arkkitehtuurista poikkeavaan ratkaisuun. Vaikka markkinaoikeus katsoisi, että hankintapäätös olisi puutteellisesti perusteltu, ei tämä voisi olla perustana hyvitysmaksulle.

Yksityiskohtaisempi perustelukaan ei olisi korjannut Sentera Oyj:n tarjouksen puutteita.

LISÄVASTASELITYKSET

Sentera Oyj on lisävastaselityksissään lausunut muun ohella seuraavaa.

Hankintalain 6 §:n mukaan hankintamenettelystä voidaan sulkea pois sellainen tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä tarjouksen toteuttamiseksi. Tarjouspyynnön kohdassa 1.4 (Valintaperusteet) on ilmoitettu hankinnassa käytettävät valintaperusteet, joista yksi on otsikoitu "Toimittaja". Hankintapäätösmuistion liitteenä olevasta taulukosta käy ilmi, että kyseiset toimittajaan liittyvät valintaperusteet ovat olleet osa tarjousten arviointimenettelyä. Verohallitus on siten tarjouspyynnössä ilmoittanut tarjoajia koskevat kelpoisuusvaatimukset osaksi valintaperusteita ja on selvästi ottanut ne päätöksenteossaan huomioon. Kyseiset perusteet ovat olleet hankintalain ja oikeuskäytännön mukaan itse hankinnan kohteeseen liittymättömiä ja siten eri tarjoajia syrjivinä lainvastaisia.

Sentera Oyj:n tarjouksen lisäresurssit ovat nimensä mukaisesti koskeneet tarvittavan järjestelmän lisäksi hankittavia ylimääräisiä resursseja, jotka eivät ole millään tavalla välttämättömiä järjestelmän toimivuuden kannalta ja joiden toimittamista ei Verohallituksen tarjouspyynnössä ole edellytetty.

Sentera Oyj:n tarjous on ollut muihin tarjouksiin verrattuna selkeästi hinnaltaan halvin. Sen tarjoama käyttöpalvelumalli on täysin verrattavissa asiakkaan omissa tiloissa tapahtuvaan palvelutarjontaan. Sentera Oyj:llä olisi siten ollut tosiasiallinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä.

VÄLIAIKAISTA KIELTOA KOSKEVA RATKAISU

Markkinaoikeus on antanut 20.12.2004 päätöksen Sentera Oyj:n hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskevan vaatimuksen johdosta ja katsonut, ettei asiassa ole syytä väliaikaisesti kieltää kysymyksessä olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanoa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Suullinen käsittely

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten. Sen vuoksi markkinaoikeus ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin hylkää hankintayksikön suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen ilmeisen tarpeettomana.

Sovellettavat säännökset

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan julkisista hankinnoista annetun lain

(hankintalaki) lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä. Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo ylittää säädetyn kynnysarvon määrän ja hankintaan sovelletaan siten hankintalain säännösten lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Tarjouspyynnön liitteen 7 kohdassa 6 "Ympäristöt" on todettu seuraavaa: "Sovelluspalvelimet sijaitsevat Verohallinnon määrittelemässä palvelusalissa ja niitä valvotaan Verohallinnon sopimin menettelyin." Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei nimenomaisesti edellytetä, että sovelluspalvelinten tulisi sijaita verohallinnon omissa tiloissa eikä palvelusalia ole tarjouspyyntöasiakirjoissa määritelty. Markkinaoikeus katsoo, ettei hakijan tarjousta ole siitä syystä, että hakijan tarjoamat sovelluspalvelimet ovat sijainneet muualla kuin verohallinnon omissa tiloissa, ollut pidettävä tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjoajien kelpoisuuden tutkiminen ja tarjousten vertailu

Hankintalain 6 §:n 1 momentin mukaan tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen suorittamisen. Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n

1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintamenettely on kaksijakoinen siten, että hankintalain 6 §:n 1 momentin perusteella tutkitaan tarjoajien kelpoisuus osallistua tarjouskilpailuun ja lain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin perusteella arvioidaan tarjousten paremmuus. Näin ollen ensi vaiheessa hankintayksikkö arvioi, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset tai muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Jos tällaisia edellytyksiä ei ole, hankintayksikkö voi sulkea tarjoajan pois tarjouskilpailusta.

Tämän jälkeen suoritetaan tarjousten vertailu niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina voidaan käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnön kohdan "1.4 Valintaperusteet" mukaan "Tarjousten valintakriteerinä käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta. Kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan seuraavien kriteerien mukaisesti (kriteerit eivät ole tärkeysjärjestyksessä):

Toiminnallisuus:

järjestelmän soveltuvuus prosessien automatisointiin

soveltuvuus verohallinnon arkkitehtuuriin ja käytettävyysvaatimuksiin

asianhallintajärjestelmän osa-alueiden kattavuus

järjestelmän soveltuvuus verohallinnon tarpeisiin liitteiden 2 ja 8 mukaan pakollisia vaatimuksia painottaen

tarjotun ratkaisun kehitysnäkymät

Toimittaja:

toimittajan kyky toimittaa mittavia järjestelmiä

toimittajan kokemus ja näytöt aikaisemmista vastaavanlaisista asianhallinnan hankkeista

työn toimitusaika

Hinnoittelu:

hinnoittelun selkeys

hankkeen kokonaiskustannus

sopimus- ja takuuehdot."

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että tarjouspyynnössä on tarjouksen valinnan arviointiperusteiksi ilmoitettu epähuomiossa myös tarjoajien kelpoisuusedellytyksiin liittyviä seikkoja, jotka hankintayksikkö on tarjousvertailua tehdessään jättänyt ottamatta huomioon tehden tarjousvertailun yksinomaan tarjouspyynnössä ilmoitettujen "toiminnallisuuden" ja "hinnoittelun" osalta ilmoitetuilla arviointiperusteilla.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeksi kohdassa "toimittaja" ilmoitettu "toimittajan kyky toimittaa mittavia järjestelmiä" liittyy lähinnä tarjoajien kelpoisuuden tutkimiseen. Arviointiperuste "toimittajan kokemus ja näytöt aikaisemmista vastaavanlaisista asianhallinnan hankkeista" voi puolestaan soveltamistavastaan riippuen olla joko tarjoajien kelpoisuuden tutkimiseen liittyvä peruste tai tarjouksen valintaan liittyvä arviointiperuste. "Toimitusaika" sen sijaan on yksi hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentissa esimerkkeinä mainituista tarjouksen valintaan liittyvistä arviointiperusteista. Tarjouspyynnössä mainittua "työn toimitusaikaa"

on siten voitu käyttää tarjouksen valinnan arviointiperusteena.

Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että tarjouspyynnössä arviointiperusteiksi ilmoitettujen "hinnoittelun selkeys" ja "sopimus- ja takuuehdot", jälkimmäisen siltä osin kuin siinä on kyse sopimusehdoista, puolestaan on katsottava antavan hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Verohallituksen 25.11.2004 päivättyyn hankintapäätökseen liitetyn hankintapäätösmuistion liitteestä 2 "Yhteenveto asianhallintajärjestelmän tarjousten arvioista" ilmenee, että hankintayksikkö on tarjouksia vertaillessaan antanut kaikkien tarjouspyynnössä arviointiperusteiksi ilmoittamiensa perusteiden osalta kaikille tarjouksille arvosanan tyydyttävä, hyvä tai erinomainen.

Hankintayksikkö on edellä olevan perusteella myös käyttänyt tarjouksen valinnan arviointiperusteina edellä mainittua tarjoajien kelpoisuuden tutkimiseen liittyvää perustetta sekä muita seikkoja, joiden perusteella ei voida selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin.

Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettely on ollut tarjouspyynnön ja tarjousvertailun osalta hankintalain vastainen sikäli, ettei niissä ole tehty riittävästi eroa hankintalain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun tarjoajan kelpoisuutta koskevan arvioinnin ja lain 7 §:n 1 momentissa ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentissa tarkoitetun tarjousten vertailun välillä sekä sikäli, että niissä on käytetty tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina seikkoja, joiden nojalla ei voida selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin.

Tarjousvertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan on käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Verohallituksen 25.11.2004 päivätyn hankintapäätöksen liitteenä olleen hankintapäätösmuistion kohdassa "5. Tarjousten käsittely" on todettu, ettei valintakriteerikohtaisia painoarvoja asetettu. Kohdassa "6. Tarjousten vertailu" on todettu, että hankinnan kokonaiskustannuksia on pidetty yhtenä merkittävimpänä valintaperusteena.

Hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu eri arviointiperusteiden tärkeysjärjestystä eikä painoarvoja. Hankintalainsäädäntö ei edellytä arviointiperusteiden tärkeysjärjestyksen tai niiden painoarvojen ilmoittamista hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikkö voi siten asettaa arviointiperusteiden tärkeysjärjestyksen tai painoarvot myös hankintailmoituksen tai tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen ottaen kuitenkin niiden asettamisessa huomioon tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi menetellyt hakijaa syrjivästi katsoessaan hankinnan kokonaiskustannukset yhdeksi merkittävimmäksi arviointiperusteeksi. Hankintamenettely ei siten ole tältä osin ollut virheellistä.

Hankintapäätökseen liitetyn hankintapäätösmuistion kohdassa "5. Tarjousten käsittely" on todettu muun ohella, että tarjoukset on ryhmitelty arvioinnin yhteydessä kolmeen ryhmään, joista ryhmään "erinomainen"

kuuluvat toteuttavat vertailukriteerin hyvin, ryhmään "hyvä" kuuluvat ovat vertailukriteerin kannalta tavanomaisia ja ryhmään "tyydyttävä"

kuuluvat täyttävät verohallinnon tarpeet huonommin. Hankintapäätösmuistion liitteenä 1 on ollut "Yhteenveto asianhallintajärjestelmän tarjousten hintavertailusta" -niminen ja liitteenä 2 "Yhteenveto asianhallintajärjestelmän tarjousten arvioista" -niminen asiakirja.

Hankintapäätösmuistion liitteen 1 "Yhteenveto asianhallintajärjestelmän tarjousten hintavertailusta" mukaan Sentera Oyj:n tarjouksen kokonaiskustannukset ovat laskelman mukaan olleet 1.889.712 euroa ja

Hewlett Packard Oy:n tarjouksen 2.496.343 euroa. Muut tarjoukset ovat laskelman mukaan olleet kokonaiskustannuksiltaan 2.825.606 -

3.845.377 euroa.

Hankintapäätösmuistion liitteenä 2 olevassa "Yhteenveto asianhallintajärjestelmän tarjousten arvioista" -nimisessä asiakirjassa olevaan taulukkoon on kunkin tarjouspyynnössä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeksi ilmoitetun perusteen osalta merkitty kunkin tarjouksen kohdalle arvosana tyydyttävä, hyvä tai erinomainen. Annettuja arvosanoja ei ole asiakirjassa lainkaan perusteltu eikä siitä myöskään ilmene yhteenvetoa, jossa tarjoukset olisi asetettu keskinäiseen paremmuusjärjestykseen niille annettujen arvosanojen perusteella.

Hankintapäätöksestä, hankintapäätösmuistiosta tai sen liitteinä olleista asiakirjoista ei siten ilmene varsinaista kokonaistaloudellisen edullisuuden kokonaisarviointia tarjousten keskinäisestä paremmuusjärjestyksestä. Mainituista asiakirjoista ei ilmene, miten kutakin tarjousta on kunkin arviointiperusteen osalta arvioitu suhteessa toisiin tarjouksiin.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toteuttanut tarjousvertailua julkisista hankinnoista annetuissa oikeusohjeissa edellytetyllä tavalla vertailemalla saatuja tarjouksia keskenään siten, että hankintapäätöksestä tai muista hankintapäätösasiakirjoista olisi ilmennyt, miten tarjouspyynnössä mainittuja arviointiperusteita on kaikkien tarjousten osalta sovellettu ja mihin tarjouksissa todettuihin eroihin tarjousvertailussa annetut arvosanat ovat perustuneet.

Johtopäätös hankintamenettelystä

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt edellä todetuin tavoin hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamukset

Hankintasopimus on allekirjoitettu. Hankintalain 9 §:n 2 momentista ja 10 §:n 3 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kyseeseen hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997 vp) mukaan hyvitysmaksun edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Hankintamenettely on edellä todetuin tavoin ollut virheellinen ja puutteellinen arviointiperusteiden, tarjousvertailun ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta. Kyseisten virheiden vuoksi on jo sellaisenaan näin jälkikäteen vaikeaa tarkkaan määrittää, minkälainen virheetön hankintamenettely olisi ollut. Hakijan tarjous on tosin ollut hinnaltaan halvempi kuin voittanut tarjous, mutta se on toisaalta perustunut voittaneesta tarjouksesta poiketen ulkopuolisessa palvelukeskuksessa tuotettavaan käyttöpalveluun. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa voida riittävällä varmuudella todeta, että hakijan tarjous olisi hintaerosta huolimatta ollut kokonaistaloudellisesti edullisin ja että hakijalla olisi siten ollut virheettömässä hankintamenettelyssä todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Hyvitysmaksun määräämiselle ei siten ole edellytyksiä.

Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Sentera Oyj on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Verohallituksen korvaamaan Sentera Oyj:n oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Pertti Virtanen.